찾아가는 복지 실현을 위한 서울시의 무모한 도전 그리고 미래

홍영준 | 상명대학교 가족복지학과 교수

시작하며

132,210번, 12,281가구, 8,791명…

이 숫자들은 서울시에서 추진한 ‘찾아가는 동주민센터’의 첫 1년간의 성과이다. 주민 삶 곳곳의 복지사각지대를 완전 해소한다는 목표 아래 서울시 공무원들은 지역 주민들을 13만 2,210번 찾아가 만났고, 이를 통해 빈곤위기가정을 12,281가구나 새롭게 발굴했다. 또한 송파 세모녀 사건과 같은 비극을 막기 위한 제도인 ‘서울형 긴급복지지원’을 통해 8,791명에게 긴급 생계비·주거비를 지원하였다. 무척 놀라운 것은 이 모든 것이 단 1년 만에 이루어졌단 점이다.

2015년 7월에 첫발을 내딛은 ‘찾아가는 동주민센터’는 혹자에게는 너무나 무모하거나 이상적인 사업으로 비춰졌었다. 대도시를 넘어 메가시티라고 불리는 서울에서 위기주민을 직접 발굴해내는 복지서비스와 주민 주도하에 공동체 회복을 통해 마을을 만들겠다는 사업은 어떤 이에게는 터무니없는 이야기로 들릴 수 있었다. 그러나 찾아가는 동주민센터의 첫 일 년 동안의 성과는 그간의 우려가 그저 기우에 불과했다는 점을 일깨워준다.

찾아가는 동주민센터는 복지서비스를 주민들에게 전달하는 체계를 개편한 것이다. 최근 몇 년 동안 생활고로 인한 일련의 ‘가족동반 자살 사건’은 대한민국에서 살아간다는 것에 대한 근본적인 물음과 그 해결책에 대한 갈증을 키워왔다. 특히 3년 전 송파 세모녀 사건으로 불리는 비극적인 세모녀 동반 자살 사건은 대한민국의 복지수준, 즉 대한민국 사회안전망의 처절한 민낯을 보여주며 우리 복지전달체계의 변화를 촉구했다. 간단히 말하면, 찾아가는 동주민센터는 이러한 사회안전망을 조금이라도 더 촘촘하게 만들려는 사업이다. 현재 대한민국의 사회안전망은 우리 국력에 비해 너무나 성글고 엉성하여 이 사회의 다양한 위험으로부터 국민을 보호하고 있지 못하며 이는 OECD국가 중 자살률 1위 및 노인빈곤율 1위와 같은 참담한 현실로 나타나고 있다.

                    ※출처: 찾아가는 동주민센터 홈페이지

이와 같은 불행한 현실은 국민을 보호해야 하는 국가가 그 책임을 다하지 못하고 있다는 간단한 진단으로 귀결되며, 찾아가는 동주민센터는 국가가 제 역할을 못하고 있는 비정상적 현 상황을 정상적으로 돌리려는 작업의 일환으로 이해 가능하다. 즉, 국민을 위한 공공의 역할을 다하고자 함이며, 담대한 복지국가의 첫 시작을 알리는 사업으로 이해할 수 있다. 물론 17개 광역지자체 중 하나인 서울시에서 서울시민을 대상으로 하는 사업이지만, 현재 중앙정부에서 실시하고 있는 읍면동 복지허브화 사업과 맞물려 찾아가는 능동적인 복지의 시작을 알리고 있는 신호임은 자명하다.

찾아가는 동주민센터의 경과 및 내용 

찾아가는 동주민센터는 2014년 9월에 동마을복지센터 추진 기본 계획을 수립하며 시작되었고, 2014년 12월에 1단계 사업추진을 위한 대상 자치구 공모 및 선정을 시행하였다. 그래서 13개구 80개동을 첫 대상으로 선정하고 15년 7월 1일에 찾아가는 동주민센터 1단계 사업을 시작하였다. 이 중 4개구(성동, 성북, 도봉, 금천)의 경우에는 전체 동에 실시하였다. 그로부터 1년 후 2단계 사업 실시를 위한 공모·선정과정을 통해 13개구가 추가적으로 선정되어 2단계가 시행되었다. 그 다음해 같은 과정을 거쳐 7개구 59개동이 3단계 사업에 참가하는 것으로 결정되어 올해 7월 1일자 실시 목표로 준비 과정에 있다(<표1-1 참조).

또한 찾동 사업의 내용은 네 분야(복지, 보건, 마을, 행정)로 구분 할 수 있지만, 분야 간의 유기적 결합으로 인해 <표1-2>와 같은 세부 사업으로 구성되어있다.

찾아가는 동주민센터 사업의 원리 

찾아가는 동주민센터는 지역의 사회안전망 강화와 주민자치를 구현한다는 전략적 목표를 가지고 다음과 같은 원리를 통해 사업을 진행 중이다.

첫째, 능동성이다. 즉, 주민을 찾아가 서비스를 제공한다. 주민들이 동주민센터를 방문하여 복지서비스를 신청하는 기존 방식을 벗어나, 보다 적극적이며 능동적인 복지전달의 개념을 추구한다. 주민의 서비스 신청을 기다리는 것이 아니라 직접 위기가정을 발굴하고 서비스를 제공하는 것이 그 핵심이다. 찾아가는 복지로 사각지대를 발굴하고 지원함과 동시에 보편복지와 건강생태계를 구축하고 있다. 이를 위해 동주민센터의 공무원과 방문간호사가 짝을 이루어 노년층으로 진입하는 모든 65세 도래 가정을, 또한 임산부와 영유아가 있는 출산가정을, 마지막으로 복지대상자와 은둔형 취약계층 가정을 방문하여 복지와 건강서비스를 통합적으로 제공한다. 이 보편대상의 방문복지 서비스는 찾아가는 동주민센터가 보편적 복지의 개연성을 확보했다는 점에서 매우 큰 의미가 있다. 찾동이 시작 된 후, 대상자 및 서비스분야의 확대에 대한 논의 및 요구가 끊임없이 제기 되고 있다는 점은 보편적 복지의 개연성을 확보한 찾동의 위상을 보여주고 있다. 이와 같은 맥락으로 시행 2단계(‘16년)에서 여성과 가족분야가 결합되면서 더욱더 강력해진 사업으로 거듭났다. 찾동 사업 전반에 성인지 관점 견지를 목표로 하고 또한 돌봄 위기 가정에 대한 보다 적극적인 지원이 강화되었다. 이와 더불어 복지통반장과 같이 지역의 big mama(지역의 사정을 꿰뚫고 있는 민간인)를 이용한 사각지대 발굴 서비스는 과거의 유사한 사업 혹은 비공식적 서비스를 제도화 시켰다는 점에서 의미가 있다.

둘째, 통합성이다. 즉, 주민에게 분절되지 않는 통합서비스를 제공한다. 찾아오는 복지 민원과 관련하여 원스톱 상담기능이 강화되었다. 복지상담전문관과 복지슈퍼바이저를 통해 이와 같은 대상자 중심의 통합적·원스톱 서비스를 제공하고 있다. 또 위에서 언급한대로 보건과 복지의 통합적 서비스 제공을 시도함으로서 대상자중심의 서비스를 제공하고 있다. 마지막으로, 동단위 통합사례관리가 이루어져 공공과 민간의 협업을 통해 대상자 사례관리를 고질적인 ‘자원·서비스 중복과 누락’에서 벗어나 효과적으로 관리하고 있다.

셋째, 자치성이다. 즉, 주민이 만드는 마을공동체 구현을 위해 노력하고 있다. 주민이 중심이 되는 발굴 및 돌봄 체계실현에 노력 중이며, 주민이 주도하여 마을 의제를 발굴하고 그 해결책까지 제시하는 ‘주민이 마을의 중심이 되는 공동체’를 형성하고자 한다. 이를 위해 주민참여지원 및 동네트워크 파티, 마을기금, 마을활력소 등 많은 사업들이 진행되고 있다.

마지막으로 혁신성이다. 즉, 주민중심의 행정혁신을 꾀하고 있다. 대표적인 것이 동장 등 공무원의 역할변신이다(<표1-3> 참조). 공무원의 역할변신에 따라 적정인원 재설계 및 조직을 개편하였고, ‘우리동네 주무관’이라는 사업을 통해 동주민센터 공무원이 각각 담당한 동네를 직접 탐방하며 주민과의 소통을 통해 지역사회 현안을 해결하는 주민밀착 행정을 시도하고 있다. 또한 주민참여 공간을 확보하여 민-민, 민-관의 소통을 원활하게 하고자 동주민센터의 공간 재설계 작업을 하였다. 이 공간에서 많은 주민들이 지역의 현안을 논의하고, 주민간의 관계망을 두텁게 하며, 관과의 협력을 공고히 해나가고 있다.

찾아가는 동주민센터의 특징 및 성과

기존의 전달체계 개편과 비교해볼 때 찾아가는 동주민센터의 가장 큰 차이는 인력투입이다. 지금까지 정부가 제대로 된 역할을 할 수 없었던 이유 중 하나는 인력부족에 있었다. 2011년부터 2014년까지 각종 제도의 급여 대상자는 약 80%정도가 늘어났으나, 복지관련 인력은 18%밖에 증원되지 않았다는 점은 복지서비스 전달에 있어 절대적인 인력부족현상을 말해준다. 즉, 인력 증원 없이는 어떠한 제도 개선도 내실 있는 변화를 추구하기 힘들 수 있다는 점이다. 서울시는 1차 년도에 총 558명의 공무원을 새롭게 충원하였고 이는 주민센터 당 약 7명의 인력이 충원되는 결과를 낳았다. 이를 통해 복지담당공무원 1인당 복지대상자 수가 170명에서 115명으로 줄었다. 이는 이웃나라이자 우리보다 복지 선진국인 일본이 공무원 1인당 복지대상이 되는 80가구를 담당하는 것을 고려할 때도 매우 의미 있는 진전이라고 하겠다.

또한 본격적인 보편적 복지의 가능성을 보여주고 있다. 보편적 대상에 대한 예방적 차원의 서비스를 제공함으로서 일부 취약계층에 대한 보호에서 보다 폭넓은 대상자로의 확대를 통해 국가의 책무성을 보여 주려하고 있다. 찾동은 이를 위해서 민간과의 적극적인 협력을 전제로 하고 있다. 우리가 부러워하는 서구 복지사회에서도 민관의 협력 및 협치는 일상화 되어 있는 모습으로, 민간의 협력이 없이는 찾동이 구현하고자 하는 ‘주민이 만드는 복지공동체’의 건설은 요원할 것이다. 그러나 일각의 ‘공공만을 위한 민간자원 확보를 위한 협력’ 혹은 ‘민간의 비자발적인 혹은 강제적인 협력’에 대한 우려는 진솔한 소통을 통해 풀어나가야 할 문제이다. 단지, 일반적으로 소통이라는 것은 강자가 먼저 시작해야한다는 평범한 전제를 고려할 때, 민간과의 소통을 위한 공공의 많은 노력이 필요할 것이다.

마치며

이제 걸음마 단계를 면한 찾동의 성과를 논하기에는 이르다. 또한 찾동은 여러 가지 사회·정치적 현실을 고려한 서울시의 결정이었고, 완전히 개발되지 않은 ‘찾동’이라는 상품을 절박함에서 급하게 출시했다는 사실을 고려한다면 더욱 그러하다. 이러한 이유로, 현재까지도 끊임없이 프로그램의 수정, 개선, 그에 따른 진화가 이루어지고 있다. 즉, 현재로서는 찾동이 궁극적으로 추구하는 능동적이며 보편적인 복지의 구현 그리고 그에 따르는 주민들 삶의 변화를 체감하기에는 아직 이르다는 것이다. 또한 찾동이 모든 사회 문제의 만병통치약은 아닐 것이다. 보편적 복지의 개연성 확보라는 큰 틀에서 찾동의 기능과 분야가 조금씩 더 확대 되어 갈 수 있다는 점이 매우 고무적일 뿐이다.

마지막으로, 찾동은 더 이상 한 지방자치단체의 사업이 아니다. 서울시의 도전을 중앙정부는 유사사업시행으로 그 도전에 바른 화답을 해주었다. 즉, 찾아가는 동주민센터가 지향하는 발굴주의 복지는 대한민국 복지가 나아가는 방향을 알려주고 있음을 뜻한다. 아직은 시작 단계지만 시민의 삶을 보다 행복하고 안전하게 바꿔 가고 있는 찾아가는 동주민센터에 대한 기대가 더욱 높아지고 있다. 무모한 도전으로 보였던 ‘찾아가는 동주민센터’를 통해 이제는 향후 대한민국 백년을 책임질 무한한 미래를 내다본다.