월간복지동향 2021 2021-10-01   406

[기획3] 대선 정책 요구 – 복지분권 원칙과 방향

기획 3 : 대선 정책 요구 – 복지분권 원칙과 방향

김진석 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

지방분권은 국가체제의 운영에 있어서 중앙정부와 지방정부, 혹은 지방자치단체 사이에 권한과 책임, 역할을 일정한 원칙과 체계에 따라 분담하는 것을 의미한다. 복지분권에 대한 논의는 결국 이러한 분권화를 염두에 두고 복지국가의 역할 강화를 위해 중앙정부와 지방자치단체가 복지체제의 운영에 있어서 어떻게 역할 분담을 할 것인지에 대한 사회적 합의를 도출하는 것이라 할 수 있다. 복지분권 논의의 핵심은 분권적 접근이 복지국가의 역할 강화를 통해 우리 사회가 당면한 사회적 위험과 다가올 사회적 위기에 효과적으로 대응하는 데에 어떻게 기여할 것인지를 확인하는 데에 있다. 우리 사회에 지방자치와 복지분권이 도입된 지 각각 26년과 16년 가까이 되는 시간이 지났으나 지방분권의 필요성, 그리고 지방자치 추진의 원칙과 방향에 대한 논의는 여전히 현재진행형이라고 볼 수 있다. 국가 운영에 있어서 지방분권적 접근의 필요성에 대해서는 정치권과 시민들 사이에서 일정한 합의가 이루어진 것으로 보이지만 그 지방분권의 현실적인 모형이 구체적으로 무엇인지, 어떤 경로를 통해 그 모형을 구현할 것인지, 그리고 그 과정에서 어떤 원칙을 견지할 것인지 등에 대한 논의는 여전히 부족한 상황이다. 이 글에서는 현 시기 우리 사회 복지국가의 발전단계에서 지방분권, 특히 복지분권에 대한 논의가 필요한 배경, 복지분권의 원칙과 방향, 그리고 주요 과제에 대해 고찰하고자 한다.

 

복지분권 논의의 배경

현 시기 왜 복지분권에 대한 논의가 새삼 필요한지, 그 배경으로는 크게 두 개의 측면을 살펴볼 수 있다. 우선, 문재인 정부가 지방분권이라는 국가의 정책방향을 명확히 하였으나 그 진행과정에서는 여전히 표류하고 있다는 점이다. 지방분권의 정책 방향에 대한 선언 이후 정부가 제시한 지방분권의 모형과 방향은 그 자체로 논란의 대상이 되고 있을 뿐만 아니라 문제적이기조차 하다는 평가를 받고 있다. 이러한 상황이 이어지면서 지방분권적 국가 운영의 과제는 가시적인 진도를 나가지 못한 채 논의만 무성한, 그야말로 정체 상태에 머물러 있는 형국이다. 문재인 정부가 선언한 지방분권적 국가 운영의 정책방향을 실현할 시간이 불과 1년도 채 남지 않은 시기이긴 하나 분권적 국가 운영 방향에 대한 사회적 합의가 일정 정도 이루어진 점을 고려했을 때, 복지분권에 대한 논의를 활성화하고 주요한 원칙을 확인하는 작업은 다가오는 대통령 선거의 국면에서 여전히 필요한 작업으로 보인다. 

 

둘째, 커뮤니티케어의 전면화를 앞두고 있다는 점이다. 커뮤니티케어는 의료, 요양, 주거, 일상생활 지원, (학대로부터의) 보호 등 돌봄을 필요로 하는 주민이 자신이 살던 곳(커뮤니티)에서 익숙한 사회적 관계를 유지하면서 자신의 욕구에 맞는 돌봄 서비스를 누리고 일상생활을 유지할 수 있도록 하는 사회정책적 방향이다. 문재인정부 들어 지역사회통합돌봄이라는 이름으로 소개되고 있는 커뮤니티케어는 이미 고령사회에 접어들었을 뿐만 아니라 그 이후로도 세계 최고의 속도로 고령화가 진행되고 있는 우리 사회의 인구구조 변화와 이에 따른 돌봄 수요의 폭발적 증가를 고려했을 때 반드시 필요한 정책이며 사회서비스 정책방향의 적절한 전환이라고 볼 수 있다. 하지만 지난 3년여에 걸쳐 진행된 지역사회통합돌봄의 추진과정에서 중앙정부와 지자체의 역할과 책임을 둘러싼 논의가 여전히 진행중이며 지역사회통합돌봄의 구현을 위해 필수적인 요소라 할 수 있는 지자체에 대한 포괄적 권한 이양의 전망은 여전히 불투명한 상황이다. 초고령사회의 도래를 목전에 두고 있는 우리 사회가 지속 가능한 돌봄체계의 구축을 위해 필수적인 것으로 여겨지는 지역사회통합돌봄, 즉 커뮤니티케어의 정상적인 운영을 위해서도 복지분권의 원칙과 방향, 범위에 대한 논의는 반드시 필요하다.

 

복지분권의 원칙과 방향

세계 복지국가의 역사에서 분권화의 과정은 해당 국가의 역사적 발전 경로와 현재적 조건에 끊임없이 조응하면서 진행되었음을 확인할 수 있다. 결국 모든 시대와 사회에 걸쳐 보편적으로 적용할 수 있는 분권모형이 존재한다고 보기는 어려우며 해당 사회의 주체들이 과거의 경로에 의존하면서 지속적으로 경로의 수정과 적응의 과정을 축적해온 결과로 보는 것이 적절하다. 

 

복지분권 논의에서 고려되어야 할 우리 사회의 경로적 특성은 복지국가의 확대와 지방정부의 역량강화라는 두 개의 과제를 동시에 수행해야 한다는 점이다. 우리 사회에서 복지국가 형성을 위한 제도적 장치가 본격적으로 도입된 시기는 1990년대 말로 우리나라 지방자치 부활의 시점으로 일컬어지는 1995년과 근접해 있다. 다시 말해 우리 사회에서 복지국가의 형성기 이전에는 실질적으로 분권의 경험이 거의 축적되지 않았다. 이런 점을 고려했을 때, 현재 우리가 논의하고 있는 복지분권의 구현은 복지국가의 확대와 더불어 지방정부의 역량강화를 동시에 추구해야 하는 이중적 과제라고 보는 것이 적절하다. 결국 지금 복지분권을 논의하는 우리의 역사적 조건은 복지국가의 구현 이전에 이미 오래된 지방자치의 역사를 축적해온 북구 복지국가나, 중앙정부가 주도하는 복지국가의 확대와 성숙이 이루어지고 이에 의존적인 지방정부가 공존하는 방식을 채택한 대륙유럽이나 영국 등과는 본질적으로 다르다는 것을 의미한다. 

 

우리 사회가 당면하고 있는 이와 같은 특수성에 대한 이해를 바탕으로 우리가 추구해야 할 복지분권의 원칙과 방향을 아래에 제시하고자 한다. 

 

원칙 1: 지방자치단체의 역량을 고려한 포괄적 권한위임에 기반한 분권

지방자치단체에 위임된 분권적 복지사무를 수행하는 데 필요한 역량을 확보하는 데 필수적인 요소는 지역 주민의 욕구에 대한 사정과 지역 특성에 대한 고려를 바탕으로 특정 복지사무의 목표 결과물(outcome)을 성취하기 위한 주요 사회보장 제도를 기획하고 집행하는 경험의 축적이다. 이와 같은 경험의 축적을 위해서는 중앙정부의 개입 및 관리의 수준을 적절한 수준에서 제한하고 지방자치단체가 정치적 의사결정(decision making)에서부터 행정(administration)과 집행(delivery), 그리고 재정(budgeting)에 이르기까지 전 과정에 걸쳐 포괄적인 권한을 행사하고 그 결과에 대해 책임을 질 수 있는 기회가 충분히 제공되어야 한다.

 

지방자치단체에 위임된 분권 복지사무에 대한 중앙정부의 개입과 관리의 수준을 제한하는 것이 지방자치단체의 분권 역량 형성의 필수적인 요소임을 고려한다면, 복지국가의 확대와 지방자치단체의 역량 강화의 동시 진행이라는 이중적 과제를 직면하고 있는 우리의 조건에서 지방자치단체에 대한 포괄적 권한 위임과 중앙정부의 개입과 관리의 수 준 제 한 은 상 호 적 인 거 래 ( re c i p ro c a l transaction)관계에 있다고 보는 것이 적절하다. 즉, 지방자치단체에 대한 복지분권 사무의 포괄적 권한 위임과 이에 기반한 중앙정부의 역할 조정은 어느 순간 갑자기 도입할 수 있는 정책 결정의 결과라기보다는 양자가 갈등적인 관계에서도 상호거래를 통해 점진적으로 확장해 나가는 과정으로 이해되어야 한다. 

 

이와 같이 복지분권 사무의 수행에 있어 지방자치단체에 포괄적 권한을 위임하는 것은 지방자치단체에 위임된 분권 복지사무에 대한 지방자치단체의 책임을 중앙정부가 관리하는 데 집중하도록 하기 위한 중요한 전제조건이기도 하다. 복지분권의 다음 원칙으로 논의한 바와 같이 중앙정부의 역할을 결과에 대한 책임 관리자로 규정하기 위해서도 결과의 책임을 최대한 지방자치단체가 담당할 수 있도록 하는 환경의 조성이 필요하다.

 

원칙 2: 결과에 대한 책임을 관리하는 중앙정부의 역할 정립

복지분권 모형의 구현에서 중앙정부는 지방자치단체가 수행하는 분권적 복지사무의 정책목표 결과(outcome)를 관리하는 방식으로 분권화된 복지에 대한 중앙정부의 책임성을 실현하도록 한다. 다시 말해 정책목표 결과를 달성하는 데 필요한 사무의 기획, 집행, 재정운용에 대한 권한을 지방자치단체에 포괄적으로 위임하고, 중앙정부는 그 결과에 대한 관리, 필요에 따라 지방자치단체의 책임성 향상을 위한 지원을 통해 복지사무에 대한 중앙정부의 책임을 수행하는 것으로 자신의 역할을 정립하여야 한다. 

 

분권화된 복지사무의 최종적인 결과물은 다양한 사회적 위험으로부터 주민을 보호하고 이를 통해 주민 삶의 질을 향상한다는 데 있겠지만 구체적인 차원에서 복지사무의 결과물은 훨씬 더 구체적인 수준에서 논의되어야 한다. 예를 들어 영유아보육을 기초지방자치단체의 분권사무로 하는 경우 이 업무에 대한 평가의 근거가 되는 결과물은 영유아보육법에 규정하는 바와 같이 “영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적ㆍ사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함”(영유아보육법 제1조(목적))에 기반하여 설정되어야 한다. 구체적으로, 해당 지역의 영유아기 아동이 양질의 보육서비스를 제공받고 있으며(예: 보육서비스 이용률, 충족률 등), 이를 통해 안전한 환경에서 돌봄과 교육을 받고 있는지(예: 보육서비스 질; 만족도 등)가 확인되어야 한다. 그리고 해당 지역 영유아의 부모 등 양육책임자들의 경제사회적 활동이 원활하게 이루어지는 정도(예: 여성 취업률 등)를 중앙정부는 지속적으로 모니터링함으로써 지방자치단체의 사무에 대한 총체적인 관리를 수행해야 한다. 지방자치단체에 분권적으로 위임된 복지사무에 대한 이와 같은 성과 관리체계의 수립과 운영은 보육뿐만 아니라 요양, 장애인 활동지원, 주거, 교육에 이르기까지 다양한 정책영역으로 확장될 수 있다.

 

해당 복지 사무에 대한 중앙정부의 관리와 책임은 사무를 위임받은 개별 지방자치단체별로 앞서 예를 들어 언급한 바와 같은 주요한 목표결과지표들이 일정한 수준을 유지하고 있는지, 지역별 격차가 관리 가능한 수준인지를 확인하고, 그렇지 않은 경우 지원대책 등 개입의 방안이 마련되어야 한다. 이 과정에서 중앙정부는 복지국가의 확대와 강화를 위한 구체적인 정책목표를 설정하고 이를 구현하기 위한 결과물을 지방자치단체에 제시하고 지원하는 방식으로 복지국가의 확대와 더불어 지방자치단체의 역량을 강화할 수 있다.

 

원칙 3: 정치-행정-재정분권 사이 수준의 균형을 유지하는 분권

우리 사회 복지분권의 또 다른 특수성은 정치, 행정, 재정 등 분권의 필수요소들이 서로 독립적으로 고려되고 결정될 수 있는 것처럼 진행되어 왔다는 점이다. 이와 같은 사례는 특히 주기적으로 이루어지는 대통령 선거나 국회의원 선거, 지방선거 등 주요한 선거공간에서 얼마든지 찾아볼 수 있다. 대통령 선거나 국회의원 선거 등 전국적 차원의 정치일정에 맞추어 주요한 의사결정(정치)이 중앙정부 차원에서 이루어지면, 지방자치단체는 자신의 의사나 해당 지역 주민의 필요에 대한 면밀한 고려와 검토없이 외부로부터 부여된 새로운 복지분권 사무에서 스스로의 역할과 책임에 대해 사후적으로 중앙정부와의 협의 및 조정을 거치는 방식으로 운영되었다. 지방자치단체의 복지사무에 대한 이와 같은 외부(중앙정부)의 개입과 규정은 사무의 범위 및 규모, 실행방식에 있어서뿐만 아니라 재정적인 측면에 이르기까지 전방위적으로 진행되어왔다. 이와 같은 현상을 복지분권 맥락에서 디시 검토해 본다면 지역주민의 욕구와 지자체의 환경을 고려한 복지사무의 자체적인 기획이라는 정치적 분권 과정이 생략된 상태에서 지방자치단체는 중앙정부와 행정적, 재정적 측면에서 분권의 수준을 협의하고 조정할 수 있을 뿐이다. 또한 행정적, 재정적 분권의 수준을 실질적으로 결정하는 법령과 지침들도 대부분 중앙정부와 국회라는 중앙 권력에 의해서 결정되는 상황이 지속되어 왔던 것이다.

 

우리가 추구하는 분권모형에서는 복지분권과 관련하여 정치-행정-재정의 측면을 균형적으로 관리하고 유지하는 것이 중요하다. 지역 주민의 복지 욕구에 대해 가장 근접거리에서 대응해야 하는 책임을 지방자치단체에 위임한다는 앞서의 논의를 상기한다면, 해당 지방자치단체가 자신의 책임을 다하기 위해 필요한 제도적 자원의 종류와 수량, 활용방식에 대해 스스로 결정할 수 있는 정치적 권한을 행사할 수 있어야 비로소 그 결과에 대해서도 오롯이 책임을 질 수 있다. 

 

그리고 지방자치단체가 지역 주민에 대해 주어진 책임을 다하기 위해 누리는 정치적 권한이 실질적 실행력을 갖기 위해 필수적인 행정적, 재정적 권한이 필요함 역시 자명하다. 하지만 여기서 한 가지 주목할 지점은 정치적 권한의 행사와 달리 행정적, 재정적 권한의 행사에는 필수적으로 인적, 물적 자원에 대한 접근성과 개발 역량이 동반되어야 한다는 점이다. 이는 결국 분권사무에 대한 책임을 지고 있는 해당 지자체가 자신이 활용할 수 있는 인력과 예산에 대한 권한을 행사할 수 있어야 함을 의미한다. 우리 사회와 같이 인력 및 재정 등 자원 동원 역량과 자원에 대한 접근성에 있어서 지역 간 격차가 심각한 상황에서 개별 지차체의 정치적 의사결정을 책임 있게 수행하는 데 필요한 자원의 조달에 대한 책임은 중앙정부가 상당 부분 부담하는 것이 적절하다.

 

복지분권의 주요 과제

복지분권의 주요 과제를 행정과 재정의 측면에서 살펴보았다. 먼저 행정의 측면에서는 크게 두 개의 과제를 제시하였다. 첫째, 복지행정 측면에서 지방분권은 공공책임성을 강화하는 방식으로 진행되어야 한다는 점이다. 이를 위해 국가(중앙정부 혹은 지방정부)가 공공자원을 확보하여 복지를 직접 제공하거나, 민간 서비스제공자에 대한 관리감독에 있어서 정부의 책임성을 강화하여야 한다. 분권적 복지사무의 수행에 있어서 공공책임성을 강화하기 위한 핵심적인 과제 가운데 하나는 우리나라 복지 전달체계의 공급자 중심성과 이로부터 야기되는 분절성을 극복하고 주민 중심의 통합적 접근이 필요하다는 점이다. 

 

둘째, 현재 광역지자체-기초지자체의 혼란스럽고 중복되어 규정된 역할 및 사무규정의 정비가 필요하다. 이를 통해 사무-재정-행정 등 각 영역에서 광역과 기초의 책임성을 명확하게 주민들이 인식할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 지금까지 복지분권의 논의는 중앙정부와 지방정부 사이의 분권에 집중한 반면, 지방정부 내 역할분담에 대해 소홀히 한 측면이 있다. 특히 지역사회 중심 복지 강화 흐름에도 불구하고 광역지자체와 기초지자체 간 책임소재의 모호함 속에서 광역 단위에서는 복지사무 조정 기능이 미흡하고, 기초 단위의 복지자치가 제대로 이루어지지 않고 있는 실정이다(윤홍식 외, 2020). 현행 법령에서 사회보장에 대한 책임을 규정하는 경우 “국가와 지방자치단체는…”와 같이 포괄적으로 규정하는 경우가 대부분이며, 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체의 역할과 책임을 명확하게 규정하지 않고 있다. 지방자치법에 자치단체 간 불경합의 원칙을 제시하고 있고, 경합할 경우 보충성의 원칙(기초가 우선)을 말하고 있지만, 지방자치법 시행령에 따른 자치사무를 보면 광역과 기초의 업무가 매우 중복적으로 제시되고 있기 때문에 광역과 기초 간 업무 분담을 실제적으로 어려운 상황인 것이다. 큰 틀에서 사회보험 등의 형태로 운영되는 보편적 소득보장 정책은 전적으로 국가사무로 규정하여 전액 국고사업화하고, 지역 환경과 특색에 따라 기획 및 운영되어야 하는 사회서비스는 포괄적 지방이양을 통해 지방자치단체가 사업을 기획 및 실행할 수 있도록 하는 분권화가 이루어져야 한다. 특히 기초지자체는 게이트 키퍼로서 이용자 욕구를 조사하고 수급권을 결정하며, 제공계획을 마련하고, 서비스 제공, 그리고 이용자의 절차적 권리의 보장에 이르는 전 과정을 책임지고 보장하여야 한다. 광역지자체는 서비스 제공인력에 대한 교육과 훈련, 서비스의 전문성 및 통합성을 강화하는 동시에 서비스 제공 인프라와 인력에 있어서 지역 간 격차 해소 및 배분조정을 담당하는 방향으로 역할을 조정하는 것이 적절한 것으로 보인다. 

 

다음으로 재정 분권의 측면에서는 크게 세 개의 과제를 주목할 필요가 있다. 첫째, 국고보조 사업 중 전국적 보편적 소득보장 급여는 전액 국가 부담하도록 한다. 대표적으로 기초연금, 기초생활보장, 장애인연금, 무상보육, 아동수당은 국가 최소보장 복지사업으로 전액 국가 부담하도록 한다. 5대 복지사업 100% 국가 부담 시 약 9.9조 원 지방비 확충 효과를 기대할 수 있다(2019년 예산기준). 

 

둘째, 지방분권형 국고보조사업의 구조조정 및 포괄보조제도 도입이 필요하다. 개별사업별로 상세하게 규정하고 있는 현행 국고보조방식은 관리운영에 효과적이지 않고, 지방자치단체 정책사업 운영의 효율성과 통합적 접근을 저해하는 요인으로 지적되고 있다. 기존 소액의 보조사업들 재정비하고, ‘노인돌봄’, ‘아동돌봄’ 등 유사한 기능을 갖는 사회서비스 사업을 패키지화하여 보조하는 포괄보조금 제도 도입이 필요하다. 포괄보조사업은 개별 사업에 대한 집행률 중심의 재정관리에서 탈피하고, 정책목표 결과 중심의 성과관리로 전환되어야 한다. 일례로, 「노인돌봄서비스 포괄보조금제」를 신설할 경우, 사업의 범위는 노인요양서비스, 식사, 이동, 주거 등 노인돌봄 기능을 수행하는 데 필요한 사업으로 한다. 

 

 

셋째, 「지방자치단체 통합돌봄기금」을 설치하여 지방자치단체 중심으로 돌봄서비스가 통합적으로 운영할 수 있는 재정지원 체계를 마련해야 한다. 돌봄서비스는 지역 주민의 복합적인 욕구를 파악하여, 필요한 서비스를 적절하게 연계하기 위해 지방자치단체의 재량권이 상당히 요구된다. 현재 사회서비스는 국고보조사업과 사회보험으로 운영되어 각각 운영기관의 지침에 따르기 때문에 지방자치단체가 재정에 대한 재량권을 행사할 수 없다. 이로 인해 다양한 재원을 통합적으로 사용할 수 없고, 재정지출이 효율적으로 관리되지 못하는 상황이다. 이에 국고보조금과 지방교부세 및 조정교부금의 일부, 건강보험재정의 일부, 노인장기요양보험 기여금, 지방자치단체 일반재원으로 구성한 「지방자치단체 통합돌봄기금」의 형성과 운영을 통해 정부의 일반재정과 사회보험 재정을 연계함으로써 사회보험공단과 지방자치단체 간 분절을 극복하고 지방자치단체가 통합적인 복지서비스를 제공할 수 있다.

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