[기획1] 2022년 보건복지 분야 예산안 분석 : 총론

김진석 서울여자대학교 사회복지학과 교수

문재인 정부의 임기내 마지막 정부 예산안이 국회에 제출되었음. 내년 3월 대통령 선거의 결과에 따라 이 예산을 집행할 정부의 성격이 달라지긴 하겠지만 현 정부의 정책 방향과 이의 실현에 대한 의지가 담긴 마지막 예산이라는 점에서 그 의미를 찾을 수 있음. 이 정책자료는 2022년 전체 예산안에 대한 분석과 평가라기보다는 보건 및 복지와 관련된 예산, 그 중에서도 복지부의 예산에 초점을 맞춘 예산분석 보고서의 성격을 지니고 있음. 이 보고서가 지니고 있는 이러한 특성을 고려하여 이 보고서의 총론에서는 보건복지부의 예산 뿐만 아니라 예산안 전체에 대한 검토와 개략적인 분석을 통해 2022년 예산안에 나타난 문재인 정부의 집권 말기 정책 기조에 대한 점검과 평가의 내용을 보완하고자 함. 

정부는 2022년 예산의 투자방향을 ‘포용적 경제회복과 도약, 그리고 사람 중심 선도국가로의 대전환”을 목표로 하고 경제 회복, 포용적 상생, 미래대비 도약, 국민보호 강화 등을 투자중점 영역으로 제시하였음1). 또한 2022년 예산의 의미와 기본 방향으로 “회복·상생·도약을 위한 적극적 역할을 수행하는 예산”으로써 “민생경제를 최우선 지원하여 국민들이 ‘위기 이전의 일상과 삶’으로 돌아가는 ‘회복’에 중점을 두겠다고 하였음. 이와 같은 예산의 투자방향은 예산안과 함께 제출된 2021-2025 국가재정운용계획2)에서도 분야별 재원배분의 기본방향의 하나로  “포용적 경제회복을 지원하고 저출산 고령화 대응 등 위해 보건·복지·고용 분야 투자 확대를 추진”한다고 천명한 것과도 맥락을 같이 함. 코로나19 팬데믹 상황을 관통하는 과정에서 고용 불안과 소득감소, 그리고 다양한 돌봄의 공백의 경험과 함께 지내온 작년의 위기 상황을 고려했을 때 “코로나19 위기 및 경제사회 구조 전환에 따른 신양극화 해소를 위해 소득·고용·교육 등 사회안전망 투자 강화”를 사회분야 재원배분의 방향으로 설정한 국가재정운용계획의 구상은 적절한 진단에 기반한 것으로 보임. 

‘상생과 회복’의 정책목표, 2022년 예산은 적절히 반영하고 있는가?

위에서 간단하게 고찰한 2022년 예산안에 대한 정부의 배경 설명과 2021-2025 국가재정운용계획에 밝힌 정책방향과 목표에서 가장 강조되는 향후 정책운영의 열쇠말은 ‘상생과 회복’인 것으로 보임. 즉 2022년 예산은 코로나19와 함께 관통한 지난 2년의 위기로부터 누구 하나 빠지지 않고 모두에게 정책의 효과가 적용되는 상생과 이를 통한 포용적인 회복을 실현하는데 그 초점을 두고 있음. 하지만 2022년 정부가 제출한 예산안에 이와 같은 정책 목표 실현을 위한 실제적 계획이 반영되었는지 의문임. 지난 2년에 걸친 우리 사회가 경험한 코로나19의 심대한 영향, 즉 취약계층에 집중된 피해와 이로 인해 심화된 신양극화 등의 현상으로부터 ‘상생과 회복’을 도모하기에는 2022년 예산의 규모가 ‘상생과 회복’의 시급함을 충분히 반영하지 못하고 있을 뿐만 아니라, 2022년 예산의 분야별 배분 양태도 복지와 고용 등에 대한 집중적 배분의 당위성을 반영하고 있지 않는 것으로 보임.

실제 2022년 예산안에 이와 같은 정책의 목표와 방향이 어떻게 반영되었는지에 대한 분석과 고찰을 아래에 정리하였음. 우선 2022년 예산안의 규모와 각 분야별 편성 비율 현황을 고찰해보겠음. 아래 [표 1-1]에는 문재인 정부가 출범하기 전인 박근혜 정부의 마지막 예산의 성격을 갖는 2017년 예산안부터 문재인 정부의 마지막 예산의 성격을 갖는 2022년 예산안까지를 총 예산 및 각 예산 분야별 규모 및 비율을 정리하였음.  2022년 정부 예산안은 총 604.4조 원으로 전년 대비 8.7% 증가한 규모이며 2017년 대비 총 50.9% 증가한 규모를 보이고 있음. 박근혜 정부의 2017년 예산 규모에 비해 2022년 예산안은 대략 1.5배 수준으로 증가하는 경향을 유지하고 있지만, 2022년 예산의 전년대비 증가율만 놓고 보면 문재인 정부의 예산 편성 첫 해인 2018년의 전년 대비 7.1% 증가율, 작년인 2021년의 전년 대비 8.5% 증가율 이래 가장 낮은 수준임(표 1-1 및 그림 1-1 참조).

보건·복지·고용 분야의 예산만을 놓고 보면 총 216.7조 원으로 전년 대비 8.4% 증가한 규모이지만 이와 같은 증가율은 문재인 정부 들어 가장 낮은 수준임을 알 수 있음. 일반회계 및 기금을 모두 포함하는 복지부의 예산을 보더라도 2022년 예산이 96.9조 원(일반회계 61.4조 원; 기금 35.5조 원)으로 전년 대비 7.4% 증가한 규모로 이 역시 증가율의 측면에서 문재인 정부 들어 가장 낮은 수준임. 보건·복지·고용 분야의 총예산과 복지부의 예산은 2017년 대비 각 67.3%, 68.5% 증가하여 대략 1.7배 수준의 규모를 보이고 있지만 전년 대비 증가율만 놓고 보면 문재인 정부 들어 가장 보수적으로 책정된 예산임을 확인할 수 있음(아래 그림 1-1 참조). 

결국 2022년 예산안이 보여주는 복지 영역에 대한 보수적인 접근은 2022년 예산안의 설명자료와 2021-2025 국가재정운용계획이 추구하는 기조로 소득과 고용 등 사회안전망 투자를 강화하고, 이를 통해 코로나19로 인한 신양극화를 해소한다는 취지와 부합하지 않는 것으로 보임.

분야별 예산의 분포를 좀 더 자세히 살펴보기 위해 아래 [그림 1-2]에 당해년도 총예산 대비 각 예산 분야별 비율(%)을 정리하였음. 2022년 예산의 경우 보건·복지·고용 분야 (35.9%)를 제외하고는 일반행정 분야 (16.0%)가 다음으로 높은 비중을 차지하며, 다음으로 교육(13.0%), 국방 (9.1%), R&D (4.9%), SOC (4.5%)의 순서로 높은 비중을 보였음. [표 1-1]에 보인 바와 같이 2022년 예산은 규모의 측면에서 적게는 공공안전 및 질서의 0.3%에서부터 크게는 교육의 16.8%에 이르기까지 전 분야에 걸쳐 전체적으로 증가한 예산편성인 것을 확인할 수 있음. 하지만 전체 예산내에서 각 분야가 차지하는 비율의 변화를 정리한 다음 [그림 1-3]을 보면 2021년 대비 2022년 예산의 교육이나 일반행정, 환경 분야의 경우는 각각 1.0%포인트, 0.4%포인트, 0.1%포인트 그 상대적 비율이 증가한데 반해 복지부 예산 0.2%포인트, 보건·복지·고용 분야 0.1%포인트, 국방 0.4%포인트 등 감소한 것을 확인할 수 있음. 즉, 예산 규모의 측면에서 총액 뿐만 아니라 각 예산 분야별 규모에서도 전년도에 비해 증가한 것은 사실이나 각 예산 분야별로 당해년도 예산에서 차지하는 상대적 비중을 보면 보건·복지·고용 분야는 오히려 줄어든 것으로 이해할 수 있음. 

이와 같이 복지 관련 분야 예산의 상대적 비중 축소 경향 또한 상생과 포용적 회복, 그리고 이를 통한 도약을 위해 적극적 역할을 수행하는 예산으로 자리매김하겠다는 2022년 예산의 의미, 그리고 기본방향과의 정합성이 부족한 것으로 보임. 

마지막으로 [그림 1-4]는 총예산 뿐만 아니라 각 예산 분야 별로 예산규모의 증가율을 정리하여 제시하였음. 이 그림은 비교대상이 되는 기간 동안 국정의 강조점이 어느 분야에 있는지를 확인하는 데 도움이 됨. 앞서 언급한 바와 같이 2021년 대비 2022년 예산 증가율의 분포를 보면 교육 (16.8%)과 지방행정 (13.4%) 그리고 환경 (12.4%) 영역이 총예산 증가율 (8.7%) 보다 높은 수준의 증가율을 보여 2021년 대비 2022년 예산에서 상대적으로 강조된 데 비해, 복지 및 고용 관련 영역 (8.4%)은 상대적으로 덜 강조된 점은 이미 앞서 언급한 바와 같음. 이와 더불어 [그림 1-4]는 박근혜 정부의 마지막 예산이라 할 수 있는 2017년에 비해 2018년에서 2022년에 이르는 문재인 정부 집권 기간 전체 동안 변화율을 보여주고 있는데 이를 통해 문재인 정부 집권 기간을 통틀어 국정 운영 방향을 고찰할 수 있음. 이를 보면 문재인 정부 집권 기간 동안 가장 높은 수준의 예산 증액을 통해 자원의 투자를 집중한 영역은 산업·중소기업·에너지 분야로 2017년 대비 90.0% 증가했으며, 그 다음이 환경 영역으로 동일 기간 동안 72.5% 증가한 것을 알 수 있음. 특히 산업·중소기업·에너지 분야의 높은 증가율은 문재인 정부 집권 3년차인 2019년부터 집중적으로 증가하는 경향을 보였는데(표 1-1 참조) 대표적인 개발국가 예산의 광폭 확대는 코로나19의 영향력이 시작되기 이전에 이미 국정 방향의 강조점이 개발국가적 성격을 강조하는 방향으로 달라지고 있음을 보여줌3). 다음으로 환경분야의 예산도 산업·중소기업·에너지 분야와 비슷한 양상을 보이는데 2020년 한국판 뉴딜을 통해 그린 뉴딜로의 전환을 선언하기 이전인 2019년에 편성된 2020년 예산부터 이미 높은 수준의 증가율(21.6%)을 보이고 있음을 확인할 수 있음(표 1-1 참조). 

보건·복지·고용 분야도 문재인 정부 집권 기간 동안 앞서 언급한 산업·중소기업·에너지와 환경 분야에 이어 다음으로 높은 수준의 증가율(67.3%)을 보이고 있음. 하지만 이 영역의 경우 문재인 정부 기간 이전부터 지속된 급속한 고령화와 이에 따른 사회적 비용 증가 요인이 상존하고 있었던 점을 고려할 때 국정의 우선 순위를 적극적으로 반영한 결과로 보기는 어려움. 특히 코로나19 위기가 시작된 이후에 책정된 2021년 예산(전년 대비 10.7% 증가)과 2022년의 예산(전년 대비 8.4% 증가)의 전년 대비 증가폭이 코로나19 위기 이전에 비해 오히려 완화된 점은 코로나19 위기 대응의 측면이나 2022년 상생과 회복이라는 국정 목표를 반영하기에 턱없이 모자란 수준인 것으로 보임.