2001년도 최저생계비 결정 과정

최저생계비는 국민기초생활보장법에 의한 수급자 선정기준이자 급여기준으로 사용될 뿐만 아니라 많은 복지프로그램과 각종정책의 기준으로 사용되고 있기 때문에 그 기준이 얼마로 결정되느냐 하는 것은 매우 중요하다. 최저생계비는 '건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위한 최소한의 비용'을 의미하고, 국민기초생활보장법 제 5조에 따르면 복지부 장관은 다음연도 최저생계비를 매년 12월 1일까지 공표하여야 한다. 그리고 최저생계비의 결정은 중앙생활보장위원회의 심의.의결을 거치도록 되어 있고(6조 2항), 국민의 소득.지출수준과 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하도록 되어 있다(6조 1항). 이에 따라 최근에 최저생계비 관련 공청회와 중앙생활보장위원회(이하 중생보위)가 개최되었고, 2000년 12월 1일 보건복지부 고시 제2000-66호에 의해 2001년도 최저생계비는 다음과 같이 고시되었다. 최저생계비의 수준이 이렇게 결정된 과정에 대해 공청회와 중생보위에서의 논의 내용을 중심으로 살펴보고자 한다.

<표1> 2001년도 최저생계비 및 현금급여기준

※ 기초생활보장 현금급여기준은 최저생계비에서 의료비·교육비 및 타법령 지원액을 차감한 금액으로서, 국민기초생활보장법에 의한 수급자에게는 현금급여기준과 해당가구 소득평가액과의 차액을 생계급여·주거급여(단, 주거급여는 점검·수선서비스로 대체가능)로 지급함

공청회에서의 논의 결과

2000년 11월 10일(금) 14시에 한국보건사회연구원 대회의실에서 최저생계비 관련 공청회가 열렸다. 주제는 2001년 최저생계비 및 활용방안이었고, 김상균 교수(서울대, 중생보위 부위원장)의 사회로 김미곤 부연구위원(보사연)의 발표가 있었고, 토론자로는 고경화 전문위원(한나라당), 김정태 부장(한국경영자총협회), 김진수 교수(강남대학교), 김창순 심의관(보건복지부 기초생활보장심의관), 문진영 교수(서강대학교), 문형표 연구위원(한국개발연구원), 엄규숙 연구위원(한국노동조합총연맹), 이창호논설위원(중앙일보), 남동균 과장(기획예산처 복지노동예산과), 주진우 국장(전국민주노동조합총연맹 조사통계국), 허 선 교수(순천향대학교, 참여연대 사회복지위원회 부위원장)가 참여하였다.

최저생계비는 매 5년마다 계측조사를 실시하도록 되어 있는데, 작년도(1999년)에 계측조사를 실시하였으므로, 금년에는 이를 토대로 그동안의 국민의 소득·지출수준, 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 2001년 최저생계비를 결정하여야 한다. 이를 위해 복지부는 한국보건사회연구원에 연구용역을 의뢰하여, 비계측연도의 최저생계비 추정방법 및 그 활용방안에 대한 사전연구를 수행하였고, 그 연구결과에 대하여 각계의 의견을 수렴하기 위하여 공청회를 개최한 것이다. 2000년도 최저생계비(4인가구 93만원)는 '99년 계측결과(중소도시 4인가구 901,357원)에 물가상승률 3%를 적용하여 결정한 것이었다.

김미곤 부연구위원은 <표1>과 같이 비계측연도의 최저생계비 추정 모형으로는 물가상승률 방식, 수준균형방식, 소득탄력성 방식, 물가와 지출변화를 감안하는 방식등 총 4가지로 구분할 수 있는데, 각 방식은 장단점이 있으나 정확성, 간편성, 추정결과의 안정성이라는 관점에서 수준균형방식(2001년 4인가구 최저생계비 979,749원)이 가장 타당하다는 연구결과를 발표하였다.

<표2> 추정방식별 2001년 4인가구 최저생계비(보사연 연구)

주: 1) 물가상승률 3.1% 적용

2) 소비자지출과 최저생계비의 비율을 52.37% 적용

3) 소득탄력성 0.965 적용

4) a=0.5, b=0.5 적용

(자료) 한국보건사회연구원, [2001년 최저생계비(안) 및 활용방안(안)에 관한 공청회]자료집, 2000. 11. 10., p.39

이러한 보사연의 연구결과에 대한 각 토론자들의 토론이 있었는데, 주로 추정방식과 추정결과(수준)에 대한 언급들이 주를 이루었다. 먼저 최저생계비 수준이 적정한가에 대한 논란이 벌어졌는데, 고경화 전문위원과 김진수 교수는 최저임금, 국민연금수급액, 실업급여 등과 비교할 때 최저생계비 수준이 높지 않은지에 대한 검토가 필요하다는 의견을 보였고, 이창호 논설위원은 최저생계비 결정시 납세자인 일반국민의 수용가능성을 염두에 두어야 한다는 주장을 하였다. 이에 비해 주진우 국장과 엄규숙 박사는 가구를 기준으로 하는 최저생계비와 개인자격으로 청구권이 있는 실업급여, 연금, 임금을 비교하는 것은 타당치 않다는 의견을 나타냈고, 허선 교수는 1999년 최저생계비 계측시 가구원이 모두 건강하고 노인과 장애인도 없는 정상적 가정을 표준가구로 택한 점과, 1∼2인의 가구균등화지수가 다른 연구에 비해 낮은 점 등을 감안하면 2000년의 최저생계비가 이미 낮은 수준이라고 주장하였다. 문진영 교수는 작년도 최저생계비심의시 제외한 고용보험료, 담배를 다시 포함해야 한다는 의견을 제시함으로서 내년도 최저생계비가 보건사회연구원의 연구결과인 4인가구 98만원 보다 더 높게 설정되어야 한다고 주장하였다.

추정방식에 대해서도 물가상승률을 반영하는 방식이 바람직하다는 의견과 최소한 2000년 최저생계비 수준을 유지할 수 있는 방식이어야 한다는(수준균형방식, 혹은 격차축소방식) 의견으로 나뉘어졌다. 김정태 부장과 문형표 박사는 물가상승률은 예측가능하고 안정적이며, 추정방법이 간명하여 국민들의 이해·설득이 쉽다는 점을 강조하였고, 2000년도 최저생계비와의 일관성 유지를 위해 다음 계측시까지는 물가상승률을 적용하여 조정해야 하며, 그것도 KDI 전망치가 아닌 정부의 공식적 물가전망치인 3%를 적용해야 할 것이라는 의견을 나타냈다(김정태, 문형표, 남동균)

이에 대해 물가상승률 방식을 반대하는 측에서는 1999년도 최저생계비 산출방식인 마켓바스켓 방식은 물가와 상품종류, 수량, 질 등을 종합적으로 고려하는 것인데, 물가상승률방식을 사용하게 되면 비계측연도에는 물가 이외의 다른 요소는 반영하지 못하게 되고(주진우, 엄규숙), 물가상승률만 반영할 경우 5년 후 재계측하면 그 격차가 굉장히 심할 것이고(주진우), 생활의 질 변화를 반영하지 못한다고 하였다(엄규숙). 그에 비해 수준균형방식은 일반가구의 생활수준 변화에 따라 공공부조기준을 연동시키므로 상대적 빈곤관을 가미한 방식이며, 생활실태의 변화를 반영할 수 있는 장점이 있다고 지적하였다(엄규숙, 문진영). 뿐만 아니라 이들은 일본처럼 일반 소비지출의 1/2에서 시작하여 장기적으로 2/3수준으로 빈곤선을 높여간다는 식의 중기적 정책목표를 먼저 설정하고 점차적으로 수준을 조정해 나가야 한다고 주장하였고(주진우, 문진영, 허선), 주진우 국장과 문진영 교수는 장기적으로 중위소득의 50% 등 상대적 빈곤선 도입이 필요하다는 의견을 보였다.

한편 물가상승률 방식을 지지하는 측에서는 다음연도 소비지출예측이 어렵고, 연구기관마다 그 결과가 다를 수 있다는 점을 들어 수준균형방식에 문제가 있다고 주장하였고(문형표, 이창호), 일반국민 소비지출 대비 최저생계비 비율 52%를 계속 유지하려면 그 비율의 적정성에 대한 사회적 합의 또는 근거가 필요하다고 주장하였으며(고경화, 문형표, 남동균), 일반적으로 최저생계유지에 필요한 비용의 증가보다 일반국민의 지출수준 증가가 더 클 수밖에 없다고 주장하였다(김정태). 특히, 문형표 박사와 이창호 논설위원은 수준균형방식을 선택하게 되면 경기변동에 따라 소비지출의 변화율이 매우 크므로, 최저생계비의 변동폭도 커지는 문제(특히, 경기 위축시에는 소비지출도 줄어들므로 최저생계비도 하향하게 됨)가 발생한다고 주장하였다.

한편, 공청회의 토론자들은 최저생계비의 추정방식과 그 수준에 대한 토론이외에도 최저생계비와 관련된 여러 가지를 지적하였다. 이창호 논설위원은 최저생계비가 정교한 경제학적 수식에 의해 도출되었다고 바람직한 것이 아니고, 선택된 결과가 납세자가 수용가능한 수준인지가 더 중요하므로 보장수준은 사회적 합의를 바탕으로 결정되어야 한다는 점을 강조하였다. 허선 교수는 정부가 재산기준을 가지고 수급자수를 조정하고 있다는 의혹을 받고 있고, 따라서 내년도 최저생계비를 얼마로 결정할 것인가 보다는 재산기준을 비롯한 다른 수급자 자격요건을 어떻게 할 것인가가 더 중요하며, 중생보위에서 최저생계비를 포함한 7가지 수급자 자격요건(주소지 기준, 부양의무자 부양능력 기준, 소득기준, 재산액 기준, 주거면적기준, 토지소유기준, 자동차 소유기준) 전체를 심의.결정할 수 있는 구조가 중요하다는 점을 강조하였다. 또한 대도시 저소득층의 불익익을 방지하기 위해 지역별 최저생계비 도입 이 필요하고(엄규숙, 허선), 최저임금과 타사회보장 급여수준과의 오해를 불식시키기 위해 4인가구 기준이 아닌 수급자 평균가구원수인 2인가구 기준으로 발표할 필요가 있으며(허선, 이창호), 최저생계비의 합리적인 조정을 위해서 매년 가계부기장방식과 같은 형태의 수급자 생활실태조사를 통해 수급자가 실제 최저생활을 유지하는지를 파악해 보호수준 및 최저생계비를 조정할 필요가 있다(허선)는 주장이 있었다.

중앙생활보장위원회와 전문위원회에서의 논의결과

최저생계비 심의.결의를 위해 중앙생활보장위원회가 조직되어 10월 6일에 1차회의를 개최하였다. 법령에 따르면 위원장(복지부 장관)을 포함하여 10인 이내의 위원으로 구성하기로 되어 있고, 당연직 위원으로는 재경부, 행자부, 노동부, 예산처의 차관 등 3명이고(시행령에 규정), 위촉·지명위원은 5인으로 되어 있다. 임기는 2년이고(단, 공무원인 경우 당해직에 재직하는 기간), 위원회는 생활보장사업의 기본방향 및 대책 수립, 소득인정액 산정방식, 급여기준, 최저생계비 결정, 보장기금의 적립·관리 및 사용에 관한 지침 수립, 기타 위원장이 부의하는 사항에 대해 심의.의결하도록 되어 있다. 당연직 위원이외에 위촉.지명위원으로는 전문가로 김상균 교수(서울대), 이혜경 교수(연세대), 조우현 교수(숭실대 경제학)가 참여하고 있고, 공익 대표로는 임종대 교수(참여연대 사회복지위원장, 한신대), 이경숙 대표(여성단체연합)가 있다. 1차회의는 중앙생활보장위원회 운영규정을 결정 짓고, 10월 20일부터 지급된 2000년도 생계급여기준액을 심의하기 위한 자리였고, 최저생계비의 심의.의결은 2차 회의부터 본격화 되었다.

중생보위 2차회의는 최저생계비 공표를 불과 보름밖에 남겨두지 않은 11월 15일에 열렸는데, 복지부는 한국보건사회연구원의 최저생계비 연구결과와 공청회 결과를 반영하여 아래의 표와 같은 2001년도 최저생계비 금액 및 공표방안(두가지안)을 제안하였다. 이날 회의에서는 중앙생활보장위원회 산하에「전문위원회」를 구성하여, 내년도 최저생계비에 대한 전문적인 검토 후, 전체회의에서 최종 심의·의결하는 방안을 결의하였고, 그에 따라 김상균 교수를 위원장으로 하는 전문위원회가 구성되었다(정부3: 전문가3: 공익대표3). 정부측에서는 예산처, 재경부, 노동부에서 참여하고, 전문가로는 이혜경 교수가 추천한 박능후 연구위원(보사연)과 김상균 교수와 조우현 교수(본인의 직접 참여도 가능하다는 결정에 따라)로 결정되었고, 공익단체의 추천에 의해 윤진호 교수(인하대 경제학), 엄규숙 연구위원(한국노총), 허선 교수(참여연대 사회복지위원회 부위원장, 순천향대)가 위원으로 참여하게 되었다. 내년도 최저생계비를 의결하게 되는 3차중생보위가 열리기 전에 전문위원회는 모두 세차례열렸다. 복지부는 전문위원회에 중생보위에서와 동일한 아래표와 같은 두가지 안을 제출하였다.

<표3> 중생보위와 전문위원회에 제출된 최저생계비의 두가지 안

(단위 : 원)

(자료) 복지부, 2001년도 최저생계비(안)-중앙생활보장위원회 제2차회의자료, 2000. 11

1차 전문위원회는 11월 21일 복지부에서 있었는데, 당일 한 일간지에 발표된 내년도 생계급여기준액에 관한 논란으로부터 시작되었다. 엄규숙박사는 '생계급여액기준은 분명 중생보위에서 심의.의결하도록 되어 있음에도 불구하고 오늘 난 기사는 어찌된 것인가? 정부에서 다 결정해 놓고 우리보고 들러리만 서라는 얘기가 아니냐? 그렇다면 전문위원을 사퇴하겠다'는 강력한 이의제기로부터 시작되었다. 물론 복지부는 그 사항에 대해서 결정된바가 없다고 답변하였다. 또한 윤진호 교수는 최저생계비 전문가도 아닌 정부측 인사가 전문위원으로 참석하는 것에 대해 이의제기를 하면서 전문위원회의 의미와 기능에 대해 명확히 하자는 요구를 하였다. 그 결과 회의자료에 나와있는 것처럼 지난번 중생보위에서 전문위원회의 역할을 최저생계비와 현금급여기준의 검토.결정으로 결의하였기에 단일안을 만들어 제출하는 것으로 규정하였다. 한편 허선 교수는 수급자 선정에 있어서 나머지 기준을 놔두고 최저생계비만 가지고 어떻게 조정할 것인가를 논의하는 것은 별 의미가 없고, 기초법에 중생보위가 최저생계비 뿐만 아니라 소득인정액 산정방식, 급여기준, 정책 기본방향 등을 심의.의결하도록 되어 있는 것을 감안하여 나머지 선정기준에 대해서 같이 논의할 것을 제안했다. 그러나 전문위원회는 최저생계비와 생계급여기준액에 국한해서 심의해 줄 것을 중생보위로부터 요구받았기 때문에 이번 위원회는 최저생계비 조정과 생계급여액기준에 국한하여 심의하기로 하고, 나머지 수급자 자격요건 전반과 최저생계비 기타사항에 대해서는 새로운 전문위원회를 설치하도록 중생보위에 건의할 것을 합의하였다.

전문위원회의 역할, 기타 선정기준 심의를 위한 또다른 전문위원회의 설치에 관한 논의가 끝난 이후에 최저생계비에 대한 본격적인 논의가 시작되었는데, 물가상승율 방식을 지지하는 측(정부3, 조우현 교수)과 수준균형방식을 지지하는 측(공익대표3, 박능후 연구위원)으로 대립되었고, 각각의 방식을 지지하는 이유에 대해서는 지난번 공청회의 재판이었고, 결국 1차 회의는 서로 의견의 차이가 크다는 것을 확인하는 자리일 뿐이었다. 약간의 논란은 있었다. 첫째, 물가상승율 방식을 사용한다면 소비자물가로 할 것인지 예산 반영치로 할 것인지 둘째, 실적치로 할 것인지 아니면 예상치로 할 것인지 셋째, 수준균형 방식으로 한다면 소비지출 대비로 할 것인지, 소득대비로 할 것인지 넷째, 1년간 실적치로 할 것인지, 아니면 3년간 실적치로 할 것인지에 대한 논의가 있었다.

2차 전문위원회는 27일(월)에 열렸는데, 1차회의때의 각자의 입장을 다시 한번 확인하는 자리에 불과했다. 다만 윤진호 교수의 '양측 대표간 막후 협상 제안'이 있어서 정부측 대표(재경부)와 공익대표(허선 교수), 김상균 위원장간의 3자 협상이 있었으나 양측의 의견이 팽팽하여 결렬되고 말았다. 속개된 회의에서 다른 위원들에게 중재를 요청하였으나 중재는 커녕 서로의 입장차이가 점점 더 벌어지는 것을 확인할 수 있었다. 그래서 급기야 최저생계비 공표일을 감안하여 표결로 결정할 수 밖에 없다는 합의를 도출하였고, 최종 표결을 하루 뒤(28일, 화)로 미루었다. 하루 뒤로 미루게 된 것은 다시 한번 정부측과 공익대표간에 타협점을 찾을 수 있는 시간을 주기 위해서였다.

그러나 3차회의가 시작되기 전까지 위원장의 중재하에 양측의 협상은 이루어지지 않았고, 회의 시작과 함께 김상균위원장의 마지막 협상 제안이 있었다. 1시간여의 시간을 들여 협상을 벌였지만 이 또한 결렬되고 투표로 들어갔다. 최저생계비는 5:4로 수준균형방식을 채택해야 한다는 의견(제2안, 위의 표 참조)이 다수인 것으로 결정되었다. 정부측 위원을 제외하면 5:1(공익대표3인, 박능후 박사, 김상균 위원장은 수준균형방식지지, 조우현 교수는 물가상승율방식지지)이다. 현금급여액기준은 6(공익대표3인, 학계3인):3(정부측 3인)으로 <표1>에 나와 있는 금액이 다수안으로 결정되었다. 정부측에서 지지한 방식은 최저생계비중에서 일반가구의 의료비와 교육비 비율 만큼을 뺀 것을 현금급여기준으로 설정하자는(채택된 안 보다는 많이 낮은 수준) 것이었다. 현금급여기준은 결국 이미 신문에 났던 대로 당정협의결과가 그대로 채택된 것이다. 끝으로 최저생계비 심의 및 기초보장제도의 원활한 운영을 위하여 복지부내 상설기구와 상설 전문위원회를 둘 것(특히 조우현 교수가 제시했던 안을 대폭 고려)을 중생보위에 건의하자는 결의가 있었다.

결국 공은 다시 중생보위로 넘어갔고 바로 그 다음날(11월 29일) 중생보위 3차 회의가 개최되었다. 중생보위 위원장인 복지부 장관이 불참한 가운데 열린 3차회의에는(사회는 김상균 부위원장이 보게 됨) 정부측 위원으로 위원(차관)이 직접 참여한 부처는 예산처뿐이고, 나머지 노동부, 재경부, 행자부는 대리인(심의관)을 출석시킨채 시작되었다. 제일 먼저 전문위원회 회의결과 보고가 있었다. 전문위원회 논의결과 보고는 (1) 물가상승률 적용방안과 수준균형방식에 대하여 논의한 결과 위원들간에 의견이 합치되지는 못함, (2)물가나 소비지출 예측치 사용의 문제나 추후 전문적 연구및 사회적 합의도출과정이 필요하다는 점에 대하여는 위원 대다수가 공감, (3)물가상승률 적용에는 4, 수준균형방식에는 5의 의견분포를 보임, (4)최저생계비에서 의료비, 교육비가 차지하는 비율 9.4%를 공제하는 방안에 6, 16.2%를 공제해야 한다는 안에 3의 의견분포, (5)상설전문위원회 구성, 중생보위 사무국 및 보사연 국민기초생활보장센터 설치를 위원회에 건의함으로 요약보고 되었다. 결국 전문위원회에서 논란후 합의를 보았던 단일안 제출(다수안을 단일안으로 할 것) 원칙이 무시된 채 중생보위에 보고된 것이다. 또한 수급자 자격요건과 최저생계비 기타사항을 다룰 별도의 전문위원회 구성 필요성 및 건의가 중생보위에 보고된 회의록에 아예 빠져있었다. 회의시작과 함께 갑론을박을 벌이다가 표결 처리를 하도록 결정하였고, 사회자및 공석중인 장관의 표결권 행사가능여부에 대하여 또다시 갑론을박을 벌이다가 사회자 투표권 인정하되 가부동수일 경우는 부결로 하고, 복지부 장관의 대리투표권을 인정하는 것으로 결정되었다. 물가상승률 방식이 총 10표중 6표(정부측 5, 조우현 교수)를 획득하였고, 이경숙 공동대표(여연)는 반대, 임종대 교수(참여연대 사회복지위원장)는 투표 거부 입장을 보였다. 이후 임종대 교수는 "최저생계비(안)마련에서부터 공청회, 전문위원회를 거쳐오는 동안 (절대) 다수안은 줄곧 수준균형방식이었다. 그럼에도 불구하고 정부의 입장은 지금까지 조금도 변하지 않고 있다….이런식으로 하면 구 생보법과 조금도 달라질게 없다고 본다……… 공익대표가 정부위원회에 참석하면서 들러리 서게 될 것을 우려하던 바가 현실로 들어났다…..이런 상황에서 오늘 표결에 더이상 참석할 수 없다…."는 의견을 밝히고 퇴장하였다(이경숙 대표도 동반 퇴장). 결국 공익대표 위원이 퇴장한 이후에 <표1>과 같은 내용의 결정이 이루어 진 것이다.

이상의 최저생계비 결정 과정을 볼 때, 기초생활보장제도의 운영 전반에 대한 심의.의결 권한을 보유하고 전국의 150여만 수급권자의 생존여부에 대한 책임을 지고 있는 중생보위의 향후 행보에 대해 깊은 우려를 하게 된다. 따라서 중생보위가 전문가와 공익대표의 참여기회를 보장하고 그들로부터 개진된 의견을 수렴해 나가게 하고, 정부의 정해진 방침을 타협 없이 결의하는 통과의례로 계속 이용되지 않도록 하는 장치가 조속히 마련되어야 할 것이다. 또한 그 비합리성과 불공평성으로 인하여 시민단체의 비판과 저소득층의 민원의 대상이 되고 있는 재산 및 부양의무자 기준을 비롯한 수급자 자격요건 등에 대해서 실정에 맞게 개선할 수 있도록 조속히 전문소위원회를 구성하여 내년도 자격요건을 합리적으로 조정하여야 할 것이다. 이러한 대안을 정부가 받아들이지 않는다면 사회복지계와 시민단체.노동계에서는 수급권자의 정당한 권리 확보를 위해 부당한 선정기준 및 소득인정방식 등에 대한 행정소송을 포함한 기초생활수급권찾기운동을 계속하여 벌여나가야 할 것이다.