최예륜 | 빈곤사회연대 사무국장
2012년 가난의 풍경
공상과학영화에나 나올 줄 알았던 2012년이 왔지만 여전히 변하지 않는 것이 있다. 그 중 하나가 가난의 풍경이다. 산골 화전민의 아들로 태어나 중학교 진학도 못 한 채, 중국집 배달부를 거쳐 봉제공장 노동자로 일하다 신용불량자가 되어 떠돌다 거리에서 사망한 삼십대 홍 씨. 부도직전 사장이 만들라는 카드 만들어 빌려줬다가 2,000만원 빚을 떠안게 된 후 일용직 일을 전전하며 쪽방-고시원-노숙을 반복하다 병을 얻었다. 죽기 직전 늙은 아버지를 찾아가 같이 지냈지만 아들의 존재가 아버지의 기초생활 수급을 가로막을 수 있다는 걸 염려해 거리로 돌아간 그는 죽어가는 몸으로 국립의료원을 찾았지만 의료비 미납기록 때문에 진료를 거부당한 채 거리에서 서른여덟의 생을 마감했다. 언론에도 숱하게 보도된 바 있는 실제 이야기다. 작년 보건복지부의 부양의무자 재조사 이후 수급 탈락 통보를 받은 노인들이 잇따라 자살했다. 그 중 남해의 노인요양시설에서 지내던 70대 노인은 수급 탈락 결정이 통보되었다는 사실을 딸로부터 전화통화로 전해들은 며칠 후 요양시설 난간에 목을 맸다. 시설거주 수급자는 무료로 시설을 이용할 수 있는데 탈락하면 80만원의 시설이용비를 내야 한다. 1000만원짜리 역전 판잣집이 역세권개발사업에 묶이면서 개발난민이 되어버린 강 씨. 이명박 대통령이 서울시장 시절 추진한 청계천 복원 사업으로 생계터전을 잃은 김 씨는 동대문 운동장 풍물시장에서 동대문역사문화공원 앞에서 노점 자리를 이리저리 옮겨야만 했지만 오세훈 전 서울시장이 역사적 건축물인 동대문운동장을 철거하면서 추진한 디자인플라자파크 완공을 앞두고 또다시 퇴거의 위기에 놓여 있다. 기초생활 수급 가정의 맏이로 자란 20대 초반 이 씨는 부모님의 수급권을 위해 따로 살면서도 수입이 100만원이 넘지 않는 아르바이트만을 이어오고 있다. 기초생활보장제도에서 부양의무자 기준에 의한 ‘간주부양비’가 무조건적으로 부과되므로, 이 씨의 수입이 많아지면 많아질수록 부모의 급여는 줄어든다. 이 씨는 자신의 미래를 어떻게 그려야 할까? 줄줄이 딸려 있는 이 씨의 동생들의 미래는 또한?
이 모두 실존하는 인물들의 이야기다. 이 사람들은 서로 같은 가족 내 속해 있을 가능성이 있고, 이웃해 있을 가능성이 높다. 그리고 이 사람들 가족, 친지, 이웃 중 최저임금만을 받거나 최저임금을 벌지 못하는 비정규직 노동자가 몇몇은 반드시 있을 것이다. 대단히 극단적인 사례로 보이는 홍 씨의 비참한 죽음은 몇 가지 삶의 고비만 넘겼어도 일어나지 않을 수 있는 일이었다. 화전금지정책으로 생계가 막막해진 홍 씨 가족에게 제대로 된 일자리가 주어졌더라면, 홍 씨가 열세 살부터 스무 살이 되도록 일했던 중국집 사장이 월급을 떼어먹지 않았더라면, 봉제공장 사장이 홍 씨의 카드를 도용하지 않았더라면, 다시 아버지에게 찾아갔을 때 일할 수 없는 정도인 홍 씨의 건강 상태를 보고 주변 사람들과 복지 공무원이 기초생활수급신청을 할 수 있도록 안내하고 도왔더라면, 만신창이가 되어 병원 문을 두드렸을 때 병원에서 약이라도 타 갈 수 있었더라면… 이 모두가 얽혀 현재의 절망적인 가난의 풍경을 낳는다. 그리고 이들의 이야기는 모두 연결되어 있다.
매년 겨울, ‘전기장판 합선으로 인한 노인 화재사’, ‘촛불 켜놓고 자던 가족 사망’, ‘가스 버너로 몸 녹이던 장애 청소년 사망’…. 이런 뉴스들이 이어진다. 그 때마다 ‘에너지 빈곤층’(가구소득의 10% 이상을 에너지 비용으로 사용하는 사람들)이 전체 인구의 십분의 일에 육박한다며 대책 마련이 시급하다고 떠들썩해지면, 몇 가지 한시적인 지원대책이 나왔다 사라졌다를 반복한다. 대기업들은 앞 다투어 빈곤층 에너지 상품권 지급, 연탄 후원 행사 같은 것을 하기도 한다. 빈곤에 대한 대처방식이 이렇다. 단편적이고 표면적, 일시적인 대응들이 이어지다 예산 효율성 등을 이유로 중단된다. 그리고 나서 빈곤층에 대한 지원은 한결 폭이 좁아지거나, 진입장벽이 한층 쌓인다.
바닥으로 추락하는 사람들, 그러나 이들에 대한 대한민국 복지의 현실은?
한국 사회의 빈곤과 소득 불평등은 지속적으로 심화되고 있다. 빈곤율, 소득분배율 모두 조사할 때마다 최고치를 경신한다. 빈곤의 기준선이 되고 있는 최저생계비 수준이 평균소득에 비해 점점 낮아지고 있는 상황임에도 불구하고, 절대빈곤율은 2007년 10.2%, 2008년 10.4%, 2009년 11.1%로 계속 높아지고 있는데, 부가 고소득층에 몰리는 한편, 중간 이하 계층이 상당수가 절대빈곤 상태로 빠져들고 있다는 것을 뜻하므로 매우 심각한 현상이다. 상대빈곤율 역시 관련 통계가 나온 1999년 이후 지속적으로 높아져 2010년 14.9%를 기록했다. 이는 개인소득에서 비소비지출(세금, 사회보험료 등)을 빼고 이전소득(사회보장금, 연금 등)을 더한 가처분소득이 그렇다는 것이지, 개인소득만을 비교해보면 상대빈곤율은 2010년 18.1%로 전체 국민 6명 중 한 명은 빈곤한 상태다. 상대빈곤율은 중위소득 50%를 기준으로 하는데, 중위소득의 50%는 2009년 기준 118만원 정도다. 한국사회 빈곤은 일을 해도 가난한 사람들이 많아진다는 특성을 보이기도 한다. 저임금 노동자 비중은 OECD 최고 수준으로 1700만 여명 임금 노동자 중 410만 명이 저임금 노동자이며, 이중 절반 이상은 최저임금 이하만을 벌며 살아간다.
이들에게 복지제도는 어떻게 기능하고 있을까? 700만 명에 육박하는 절대빈곤 인구 중 150만 명 정도가 국민기초생활 수급을 받으며 살아간다. 410만 명 정도가 아무런 사회보장 없는 상태에 내몰려 있다. 이 중 100만 명 이상은 국민기초생활보장 부양의무자 기준으로 인해 수급자가 되지 못하는 사람들로 (2009년 보건사회연구원. 아래 <표1-1> 참조) 제도가 시행된 2000년 제도의 독소조항으로 인한 사각지대는 해소되지 않았다.
이러한 상황에서, 빈곤한 이들의 최저생활 수준을 가늠하는 최저생계비는 점점 바닥으로만 향하고 있다. 한국에서 최저생계비는 국민기초생활보장제도 수급자의 생계비 기준선인 동시에, 빈곤기준선으로 기능하고 있다. 최저생계비는 정부가 3년에 한번 계측조사를 실시하여 결정하고 있으나, 주관적이고 자의적인 전물량방식을 택하고 있어 문제가 많다. 2012년 최저생계비는 1인 가구 553,354원, 4인 가구 1,495,550원이며, 기초생활 수급자에게 실제로 현금으로 지급되는 급여는 최대치가 그보다 10~20만 원 가량 낮다.
국민기초생활보장제도 사각지대의 가장 큰 요인인 부양의무자 기준은 소득이 최저생계비이하여도 제도에 진입조차 못하는 이들을 양산하는 독소조항으로 비난받아왔다. 이에 대한 개정의 움직임은 국민기초생활보장법개정을위한공동행동(기초법공동행동)의 끈질긴 대응활동으로 이어졌으며 국회 보건복지위 소속 의원들의 잇따른 법 개정안 발의로 사회여론화된 바 있다. 보건복지부는 올해부터 부양의무자의 소득 기준을 상향조정(최저생계비 130%에서 185%)하였으나, 이는 노인, 장애인, 한부모 가구에만 해당되며, 부양능력 없음 기준은 여전히 낮은 상태에 머물러 새로이 포괄되는 빈곤층의 경우도 간주부양비 부과로 인해 소득보장 효과는 낮다. 2011년에는 정부의 이러한 부양의무자 기준 완화 움직임과 동시에 사회복지통합전산망에 따른 부양의무자 일제조사가 추진되었다. 이 결과 3만여 명이 기초생활수급자에서 탈락하고, 14만 여 명이 수급혜택이 감소하였다. 충분한 소명절차를 거칠 것을 지침으로 일선에 전달하였다고 하나, 이의신청조차 거부하는 사례(울산)도 알려진 바 있으며, 일방적인 탈락 통보로 지난 해 7월 노인 두 명이 잇달아 자살하는 사건까지 발생하였다. 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준은 가난한 이들을 절망케 하는 독소조항으로 시급히 폐지되어야 한다.
또한, 일하는 수급자, 일하는 빈곤층에 대한 지원이 다각도로 확대되어야 한다. 국민기초생활보장제도가 기존의 생활보호제도보다 진일보했다고 평가받는 이유 중 하나는 노동여부에 관계없이 소득이 낮은 국민은 수급자가 될 수 있다는 점이었다. 그러나, 이러한 긍정성은 제대로 실현되지 못했다. 국민기초생활보장법이 만들어지며 자활사업이 제도화되었으나, 연속이지 못하고 빈약한 자활사업의 한계와 낮은 급여 및 근로인센티브 부실 등 문제점이 지속되어 왔다. 한편, 자의적으로 소득으로 산정되는 추정소득도 문제다. 자활사업에 참여하지 않는 근로능력이 있는 수급자는 추정소득을 매겨 급여가 삭감되어왔다. 일하는 (혹은 일할 능력이 있다고 간주되는) 수급자에 대해 현행 법은 지나치게 가혹하다. 일하는 수급자가 근로소득을 제대로 신고하지 못하는 데에는 수급자에 대한 근로소득공제가 전무하다는 점과 일자리 자체가 불안정하다는 점 등이 작용하는 것인데, 빈곤층의 노동활동에 대한 실질적 지원 없이 자격기준만 엄격하게 적용되는 셈이다. 수급자에 대한 근로능력평가기준 역시 엄격해지고 있다. 2009년 의사가 진단서에 근로능력유무를 직접 작성하도록 한 지침은 용산구에서 의료급여 1종 수급권자의 2종 수급권자로의 무더기 강제전환이라는 사태를 낳았고, 2010년부터 도입된 근로능력평가기준은 수급자에 대한 낙인찍기를 통해 (특히 근로능력이 없다고 간주되는) 수급자의 인권을 침해하고 (근로능력이 있다고 간주되는) 수급자의 복지 급여 축소를 야기하였다. 급기야는 정부는 지난해 하반기에 실시된 수급자에 대한 일용직 소득 일제조사를 통해 10만 명에 달하는 수급자에게 급여 삭감, 환수조치를 통보했다. (한겨레 1월 6일자, ‘미신고 소득’ 기초수급자 10만 명 보건복지부, 급여삭감·환수 통보) 일하는 빈곤층의 경우 일용직, 비정규직에 속할 가능성이 높고, 이들 상당수가 사회보장의 사각지대에 내몰려 있다. 가난한 이들에 대한 지원을 통합급여 방식의 국민기초생활보장제도로서 수행하겠다던 법 제정 취지가 무색해진 것이다.
소위, 차상위계층(빈곤 기준이 낮기 때문이지, 이들은 절대빈곤 상황에 처해 있다고 할 수 있다)에 대한 대책은 거의 전무하다. 한시생계보호 등이 말 그대로 한시적으로 진행되는 듯 하다 사라지기를 반복하고 있다. 비단 소득보장 뿐만 아니라, 차상위계층에 대한 사회안전망은 부재하다. 근로능력이 있는 빈곤층을 선별하여 사회안전망 부재 상태의 노동시장과 사회구조에 내모는 것은 빈곤을 고착화하는 행태이다. 정부는 근로능력 평가기준을 엄격히 하여 수급자를 걸러내는 동시에, 차상위계층 및 일하는 빈곤층에 대한 지원을 강화하는 방안을 검토 중이라고 한다. 보건사회연구원 빈곤정책제도개선기획단은 지난해 12월에 공청회를 열어 국민기초생활보장제도를 통합급여 방식(수급자 선정 이후 7개의 급여를 제공)에서 개별급여 방식(주거, 의료, 교육급여 등의 선정 기준과 범위를 달리하여 개별화)으로 전환하는 것을 검토 중이라고 밝혔다. 차상위계층이 처한 의료 사각지대(건강보험 생계형 체납자 200만 명 추산, 건강세상네트워크), 공공주택에 대한 접근권 및 주거에 대한 지원정책 부재 상황 등은 대단히 심각한 문제로 개별급여 도입 방안은 충분히 검토할 만하다. 그러나 이에 대해서는 다차원적인 접근법이 필요하다. 하나는 국민기초생활보장제도가 갖는 통합급여로서의 장점을 유지하되, 그 진입장벽을 낮춰 보다 많은 빈곤층이 각각의 급여 혜택을 받을 수 있도록 하는 방식일 것이다. 또 다른 하나는, 기존의 사회보험제도가 안고 있는 사각지대를 해소하는 문제다. 연금 등 소득보장의 사각지대는 기초노령연금의 인상이나 최저생계비 인상 및 진입장벽 해소를 통한 공공부조 혜택의 확대 등을 통해 해소해나가는 것이 필연적이다. 건강권 사각지대에 처한 빈곤층에 대해서는 의료급여 적용 확대나 건강보험료 지원방안 등이 마련되어야 한다. 산재보험이나 고용보험 사각지대를 해소하기 위해 비정규직, 중소영세사업장 노동자, 영세자영업자 등을 포괄하기 위한 국가 책임이 강화되어야 한다. 그러나 현실은 거꾸로 가고 있다. 국민연금 평균급여액의 10% 수준으로 끌어올리겠다던 기초노령연금은 2012년도 예산안 결정과정에서 현행 5%에서 6% 수준의 인상도 추진되지 못하고 동결되었다. 차상위계층 의료급여는 건강보험으로 재정과 관리 책임이 떠넘겨졌는데, 건강보험 재정적자를 빌미로 축소되고 있는 형편이다. 정부는 일부 의료급여 수급권자의 의료과다이용사례를 선전하며, 본인부담 강화를 계획하고 있다. 그러나, 형식적이고 억압적인 의료급여 사례 관리가 아니라 의료급여 수급권자에 대한 제대로 된 질병‧질환 관리가 이루어지고, 영리를 목적으로 하는 의료기관들의 과다의료행위가 통제되어야 하는 것이 문제 해결의 방안이다. 올해부터 적용되는 개정된 고용보험법은 영세자영업자도 고용보험에 가입하면 실업급여를 신청할 수 있게 되었지만, 고용보험 역시 국가 책임이 강화되어 3분의 1에 달하는 비정규직이 사각지대에 머물러 있는 현실개선과 청년실업자들에 대한 지원이 더욱 확대되어야 한다.
저소득층 에너지 지원 등 한시적, 계절적 지원대책도 가구 유형, 지역적 특성, 장애 여부 등에 따라 확대, 강화되어야 하며, 생애주기 및 개인의 특성에 따른 사회서비스 지원 문제도 확대되어야 한다. 이러한 복지지원의 확대는 필연적으로 복지예산의 대폭 증대를 수반한다. 재정위기를 이유로 복지예산 증가에 압박이 가해지고 있고, 2012년도 복지예산도 수가 인상 등에 따른 자연증가분을 제외하면 큰 폭의 상승세를 보이지 않고 있다. 복지예산의 확보를 위해 누진적 세율 강화가 필요하다. 이명박 정부 들어 고소득자 및 기업에 대한에 대한 세제 지원은 확대되고 감세가 이루어지고 있다. 지방정부교부금 삭감에는 종합부동산세 인하 등이 직접적인 영향을 미쳤고, 얼마 전 발표된 다주택자에 대한 양도소득세 폐지로 부동산 투기세력에 대한 규제는 완전히 풀렸다 할 수 있다. 저소득층 지원을 비롯한 긴급한 복지 지원 확대를 위해서는 복지재정 확대가 불가피하며 이는 전반적인 조세제도 개편을 통해 이루어질 수밖에 없다.
복지가 ‘덜’ 필요한 사회를 위해, 지금 더 많은 복지를 필요로 하는 이들
사회복지는 사회구성원의 평등과 삶의 개선을 위해 존재하는 것이다. 따라서 전제는 부가 일부에 집중되고 대다수가 가난해지는 사회 구조의 변화를 지향해야 한다는 것이며 이는 현존하는 ‘복지제도’의 확대, 강화만으로는 달성되지 않는다. 불평등한 상황을 개선(소득 재분배 및 사회적 자원에 대한 접근권)하기 위한 방향성을 띄는 것이 복지라면 기본적으로 보편적인 권리 보장이라는 관점에 입각해야 한다. ‘선별’ 대 ‘보편’이라는 쟁점으로 갈릴 문제가 아니라, 복지와 사회 정의에 대한 철학 문제다. 한정된 재원 문제에 대한 지적과 ‘복지 만능주의’에 대한 경계도 일면 타당하나 한국사회 복지 지출의 열악한 수준은 무조건적으로 끌어올려야 하는 것이다. 다만, 복지가 덜 필요한 조건을 만들기 위한 노력이 병행되어야 한다는 점이 지적되어야 할 것이다. 절대다수가 일을 함에도 빈곤한 상황을 벗어날 수 없고, 노동자가 자신의 소득에서 노후대비나 아플 때 치료받을 수 있는 최소한의 장치를 마련하기 위한 지출을 전혀 할 수 없는 상태에서 살아가는 환경 자체를 바꾸지 않는다면 복지의 가파른 확대, 특히 빈곤층으로 전락하는 이들에 대한 사후적 복지의 확대는 필연적으로 뒤따를 것이다. 진정한 의미의 예방적 복지란 이들의 권리가 제반 사회 분야에서 실현될 수 있는 사회 구조의 변화를 의미한다. 절대빈곤인구 600만 중 국민기초생활보장 수급자는 150만 명에 불과하며 부양의무자 기준, 소득 기준 엄격 적용 및 근로소득자 걸러내기 행태가 이어져 수급자들은 더욱 깊은 좌절과 불안으로 내몰리고 있는 실정이다. 바닥으로 내동댕이쳐진 가난한 이들에게마저 복지지원마저 인색한 사회다.
복지를 ‘권리’의 개념으로 재정의해보자. 아플 때 치료받을 수 있고 건강할 권리, 생활 유지에 필수적인 공공서비스에 접근할 권리, 휴식과 재충전을 할 수 있는 안정한 집에 살 권리, 일하는 사람이 다치지 않고 자신의 신체와 정신을 해치지 않으며 건강하게 일하며 노동을 통한 인간다운 삶을 유지할 권리 등, 권리의 목록을 새롭게 마련해야 한다. 특히 이 중 불평등한 조건에 처한 이들에 대한 집중적 지원이 강화되어야 한다. 비정규직, 노인, 아동, 장애인 및 빈곤층에 대한 복지는 근본적으로 이들이 더 이상 바닥으로 떨어지지 않기 위한 종합적 권리 실현에 방향성을 기초해야 할 것이다. 2012년 총-대선, 많은 이들이 복지에 관한 그림들을 제시할 것이다. ‘복지’가 이만큼 사회 쟁점이 되었다는 것은 그만큼 살기 어려워졌다는 의미이기도 하지만 빈곤과 불평등으로 죽어가기를 원치 않아 자신의 사회적 권리에 관심을 갖게 된 사람들이 늘었다는 의미이기도 하다. 국민기초생활보장제도의 사각지대를 해소해 빈곤층에 대한 종합적인 지원대책을 강화해야 하며, 끊임없이 일을 함에도 빈곤으로 곤두박질치는 많은 이들이 양산되는 사회구조를 바꿔내기 위해 사회보험 사각지대 해소를 위한 국가와 사회의 책임이 강화되어야 한다.
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