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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 복지국가
  • 2022.04.05
  • 363

20220405_새정부연속토론회_소득보장 (6)

더 이상의 후퇴는 없다 ‘새정부에 바란다’

 

노동시민사회는 새정부가 현재 우리사회가 당면한 불평등⋅양극화 문제 해결을 최우선적 과제로 삼아야 함을 강조하고, 이와 관련한 정책적 대안을 제시하기 위해 시리즈 연속 토론회를 진행하고 있습니다. 첫번째 토론은 소득보장 정책을 중심으로 다뤘습니다. 

 

우리나라는 최저소득을 보장하기 위해 국민기초생활보장법이 되었지만 생계급여 수준은 기준중위소득 30%로 제한되어 있고, 부양의무자기준과 근로능력유무 등의 조건으로 수혜 대상이 협소하여 빈곤완화를 위한 대안이 요구되고 있는 상황입니다. 또한 실업, 질병, 상해 등 사회적 위험에 대비하기에 소득보장 수준이 턱없이 부족하며, 급격한 저출생 고령화에 따른 노후생활 안정을 위한 연금개혁 등의 제도 개선도 요구되고 있습니다. 

 

윤석열 당선자는 기초생활보장 일부 급여 수준을 높이겠다고 공약으로 밝히기는 했지만 부양의무자기준 폐지 등은 언급하지 않았고, 소득보장 제도 전반에 대한 구체적인 공약은 제시하지 않았습니다. 

 

이에 절대빈곤 해소를 포함하여 사회적 재난, 실업, 질병 등에 따른 소득단절이나 격감으로 인한 피해를 최소화하고 안정적 회복을 위한 전방위적인 소득보장 정책을 제시하는 토론회를 개최했습니다. 

 

주요내용

  • 사회자 : 박영아 공익인권법재단 공감 변호사의 취지설명으로 토론회를 시작함.
  • 발제 : 윤홍식 인하대 사회복지학과 교수 

윤석열 정부의 제한적인 포용적 성장(inclusive growth)의 목적은 복지가 아닌 지속가능한 성장에 있음. 지속가능한 성장을 위해 불평등을 낮춰어야 하고 최대 피해자는 취약계층이라고 판단, 이에 윤석열 당선자의 공약은 취약계층에 대한 선별적 복지정책과 교육훈련 정책을 강조하는 전략을 취하고 있음. 97년 영국 신노동당의 신자유주의적 사회투자전략정도로 판단됨. 

지금까지 한국의 소득보장정책은 사회적 위험에 보편적으로 대응하지 못했음. 한국의 산업화는 사회적 연대에 기초한 공적 복지의 확대가 아니라 성장을 통해 해결하려는 경로의존성이 강함. 외환위기 이후 사회보험을 중심으로 복지가 확대되었지만 노동자 중심, 특정한 고용형태에 기반으로 하여 제한적 확대만 이루어짐. 90년대 이후에는 질낮은 일자리가 증가하면서 공적복지는 상대적으로 안정적 고용과 소득을 보장받는 계층에 집중됨. 소득보장의 또 다른 문제는 취약한 공적복지를 사적 자산이 대신하여 자산 상위 계층의 자산 비중은 늘어나는 등 자산불평등, 시장소득의 불평등이 심각해졌다는 것임. 소득계층에 따라 퇴직연금과 개인연금 가입률의 차이도 분명함.  

문재인 정부 집권 기간 동안 GDP대비 사회지출이 늘었다는 점에서 양적으로는 OECD 개발도상국 그룹에서 벗어남. 이는 문재인 정부의 부양의무자 기준 완화, 실업부조 도입, 기초연금 인상 등 취약계층에 대한 지원 강화, 아동수당 도입, 고용보험의 가입률 상승 등에 기인한 것으로 보임. 그러나 2017년 이후 자산·소득 불평등은 더 심각해지고 있고, 산업구조, 노동시장구조, 자산시장 등에서 발생하는 불평등에 대한 구조적 대응은 미흡함. 그리고 이와 같은 위기를 사회지출 확대로만 대응하기에는 분명한 한계가 있음. 

윤석열 정부의 소득보장 정책은 현금지출은 억제하고, 사회서비스 분야는 민간중심으로 확대하려는 전략을 취할 것으로 보임. 현금지출 억제는 한국의 낮은 소득보장 수준을 간과한 것이고, 시장중심의 사회서비스 확대는 신자유주의 방식에 기초한 것으로 평가할 수 있음. 반면 윤석열 당선자는 생계급여 기준 상향, 긴급복지지원제도를 중위소득 40%로 확대하면서 국민안심지원제도로 전환, 근로장려세제 지원 확대 등을 공약함. 한편, 육아휴직 급여 상향과 기간 확대 등의 공약은 사회보험의 역진적 선별성과 젠더 역할 고착 등의 우려를 낳을 가능성이 있음. 주택연금대상자 확대는 시장의 역할을 강화하는 것이고, 총체적 다층 연금개혁도 고소득층을 위한 노후소득보장으로 볼 수 있음. 윤석열 당선자는 일반 국민들의 노후소득보장을 위한 정책은 제시하지 않고, 일부 공약은 구체적 방향과 내용이 부재함.   

소득보장제도의 보편성 확대를 위해 소득기반의 사회보험제도의 전환 등과 같은 개혁 방안이 부재함. 또한 윤석열 당선자는  '증세 없는 복지'를 주장하고 있음. 이는 이명박·박근혜 정부와 같은 기조이나 이명박 정부에서 복지지출이 정체된 반면, 박근혜 정부는 증세로 이어짐. 윤석열 정부는 이명박 정부와 비슷할 것으로 예상됨. 성장과 복지의 선순환은 소득보장제도의 보편 확대를 통한 내수 진작과 양질의 사회서비스 확대를 통한 괜찮은 일자리 창출, 생상성과 혁신 진작으로 이루어지는 것인데, 이에 대한 내용이 부재하여 난항이 예상됨. 

결론적으로 윤석열 정부에서는 보편적 사회보장제도 확대보다는 선별적 제도의 제한적 확대가 이루어질 것으로 보임. 그러나 집권세력의 이념을 떠나 한국 사회의 우선과제는 심화된 불평등을 완화하는 것임. 시민사회는 현금과 현물 둘 다 체제 수준에서의 보편적 확대와 전통적 고용관계에 기초한 소득보장제도의 전환을 요구하고, 성평등·소수자 등과 같은 정체성 정치와 분배 정치를 동시에 확장하도록 요구할 필요가 있음. 또한 민주주의 후퇴를 막기 위해 개혁세력 결집, 한반도와 동북아 평화를 위한 노력도 기울여야할 것임.

  • 토론 1 : 정성철 빈곤사회연대 사무국장

수치의 변화가 삶의 변화로 이어지지 않는 것은 당사자의 요구가 반영되지 못한 것으로 보임. 빈곤문제 해결을 위해서는 대상 포괄성, 급여 충분성을 위한 제도 전반의 변화와 빈곤층의 제도 참여 적극화가 필수적임. 

현재 기초생활보장제도는 낮은 급여별 선정기준(기준중위소득 대비 생계급여 30%이하, 의료급여 40%이하, 주거급여 46%이하)과 낮은 기본재산액, 과도한 재산의 소득환산율 그리고 부양의무자기준으로 인한 사각지대 문제를 제도 시행 22년 동안 해결하지 못하고 있음. 긴급복지지원제도는 부양의무자기준은 없지만, 실직이나 중한 질병 또는 부상, 화재와 같은 자연재해 등 빈곤의 원인을 협소하게 정의하고 있으며 소득·재산기준도 낮게 정해져 있음. 주거급여의 경우 임대료를 3개월 이상 연체한 상황에서야 작동하는데, 연체한 임대료가 아니라 이후 임대료에 대해서만 지원하고 있다. 더불어 위기상황의 종결과 상관없이 지원기간이 정해져 있고 정해진 최대 기간을 보장받기도 어려움.

윤석열 당선자는 빈곤복지공약으로 기초생활보장제도의 1) 생계급여 선정기준 35%로 단계적 상향 2) 재산의 소득환산제에 컷오프제 도입 및 주거용재산에 대한 환산율 폐지 혹은 완화 3) 근로능력이 없는 가구원(장애인, 노인, 아동)이 있는 경우 월 10만 원 추가지급 4) 근로 및 사업소득 공제를 50%까지 확대하고, 긴급복지지원제도를 국민안심지원제도로 확대 및 개편하는 내용을 채택함. 긴급복지지원제도 개편을 유일하게 공약으로 채택하였으나, ‘국민안심지원제도’의 세부 내용은 발표되지 않았으며, 기초생활보장제도 관련 공약은 위에서 언급하고 있는 문제를 해결하기에 한계가 있음. 공약에 대한 예산과 기간을 포함한 구체적인 이행계획이 없어 실현 의지가 우려됨. 

문재인 정부는 주거급여에서 부양의무자기준을 폐지한 이후 주거급여만 받는 수급자들의 죽음이 계속되는 상황에서도 생계급여와 의료급여에서 부양의무자기준 폐지 공약 이행을 미룬 끝에 파기하며 임기를 마칠 예정임. 더불어 문재인 정부 임기동안 기준중위소득 평균 인상률은 2.8%로 역대 정권 중 가장 낮았음. 문재인 정부에 빈곤과 불평등 관련 수치는 완화되었을지 몰라도 최소한 가난한 사람들이 겪고 있는 삶의 문제는 해결되지도 크게 변하지도 않았음. 

문재인 정부 들어서 가처분소득 빈곤율이 완화되고 있는 반면 시장소득 빈곤율은 더 심각해지고 있음. 자산 불평등과 비임금소득의 격차 역시 커지고 있다는 것임. 빈곤과 불평등 문제는 소득보장정책만으로 해결할 수 없음. 사회서비스와 의료 그리고 시장소득 빈곤율을 낮추기 위한 노동정책, 주거 불평등 문제를 해결하기 위한 주거권 정책의 변화가 동반되어야 함.

  • 토론 2 : 이재훈 사회공공연구원 연구실장

복지는 확대되는데, 불평등은 왜 나아지지 않나? 양적인 확대 접근이 아닌, 체제 논의가 필요할 것으로 보임. 

역대정부는 전략적 비전를 발표했던 반면 윤석열 정부는 명확한 철학과 비전을 찾아보기 어려움. 앞으로 지켜봐야 할 것으로 보임. 문재인 정부와의 차이라고 한다면, 문재인 정부의 평가는 별도로 하더라도 초반에 소득주도성장이라는 이론적 근거를 가지고 복지정책을 포괄적 사회정책으로 끌어올렸고, 노무현 정부의 반성적 평가를 반영했다고 봄.  

윤석열 정부는 성장을 강조하고 있어 제도를 개별적이고 단편적으로 접근할 가능성이 높음. 잔여적 복지 중심으로 제도를 확대하고, 노동시장의 유연화를 추진할 것임.  박근혜 정부가  친복지를 강조하다 3개 구조개혁을 얘기한 바 있음. 윤석열도 이런 방향으로 갈 가능성이 높음. 특히, 사회서비스 민간 중심을 강조하고 있는데, 문재인 정부는 노무현 정부에서 사회서비스 양적 확대에 대한 반성으로 체질 개선을 시도했고, 사회서비스원 등의 설립을 추진했음. 그러나 이번 정부에서 후퇴될 가능성이 높음. 

사회보험에 대한 재정 중심의 압박이 있을 것임. 인구구조가 변화됨에 따라 사회적 지출이 늘어날 것인데, 이 부분의 책임을 개인에게 전가할 것인지? 공적으로 책임질 것인지에 대한 문제가 있는데, 윤석열 정부는 개인의 책임으로 볼 것이고, 이 부분을 시민사회가 함께 공동 대응해야 함. 

국민연금의 공적연금 기조는 명확함. 그러나 다층연금을 강조하고 있으나 이는 공적연금을 축소하고 퇴직연금, 주택연금, 퇴직연금 등 사적연금을 활성화 하는 방향임. 공적연금을 집중 공세하며, 국민연금의 수지균형의 관점에서 바라보고 연금을 개혁할 가능성이 높음. 

현재 기후위기, 산업구조개편, 인구고령화 등에 맞서 소득보장 정책을 내놔야 함. 이 부분에 민감하게 반응하지 않고, 제도가 역행이 되지 않도록 함께 대응해야 할 것으로 보임. 마지막으로 사회보험은 실업, 질병 등의 사회적 위험으로부터의 보호라는 역할이 있는 만큼 제도적, 정책적 지원이 강화되어야 함.   

  • 토론 3 : 이승윤 중앙대 사회복지학과 교수 

90년대 이후 한국사회에 신자유주의적 기조가 견고하게 확대된 가운데, 진보정권인 김대중과 노무현 정부 시기에 노동력의 활성화 및 부양의무자, 조건부 수급 등의 제한적인 수급자격을 특징으로 하는 사회정책들이 발전함. 확대되기 시작한 사회투자적 정책들은 이명박, 박근혜 보수정권으로 교체된 이후에도 계속해서 확대되고, 특히 선별적 사회투자 프로그램에서 보편적인 정책으로 확대되었음.

소득보장정책에 국한하여 1) 기후위기 대응 전환기의 실업자 소득보장, 2) 전국민고용보험, 3) 공적연금개혁, 4) 공공부조와 수당의 관계 수립, 5) (정규직여성중심)육아휴직 6) 보험료 인상과 조세인상의 경로 등의 여러 논쟁점이 있으며, 노동시장에서 새로 등장하는 ‘누락된 중간지대’를 주목할 필요가 있음. 

누락된 중간지대란 전통적인 사회보장제도의 두 대상인, ① 소득비례 사회보험에 가입한 근로자 집단과 ② 아동·장애인·노인 등 경제활동을 하지 못하는 빈곤집단에 포함되지 않는 집단임. 여기에는 ① 공식부문의 비정규직 노동자, ② 근로자도 자영업자도 아닌 가짜자영업 또는 모호한 고용관계에 있는 비공식 고용 노동자 ③ 비공식 부문의 영세자영업자, ④ 잠재적 실업자 집단, 플랫폼노동, 긱(gig work) 노동자 등이 포함됨.

임금 수준은 낮고, 고용의 불안정성과 소득활동의 불규칙성이 특징이며, 근로자로 인정받긴 하지만 노동시장에서의 불안정한 지위로 인해 사회보험에 대한 정기적인 기여와 장기적인 가입 이력을 충족시키기 어려워 사회보험에서 실질적으로 배제되는 주요 집단, 이들은 공공부조 수급도 어려운 계층임. 일을 하고 있을 뿐 아니라, 소득이 공공부조 수급 기준에는 해당되지 않기 때문에 공공부조에서도 수급대상에서도 배제되는 경향이 있음. 

소득보험 전환 전략은 현재의 변화하는 노동시장 구조와 정합적인 사회보험 개혁이라는 측면에서 매우 중요하고 의미있는 개혁임. 전국민 고용보험 로드맵이 궁극적으로 추구하는 소득기반의 보험으로 개혁이 되어도 누락된 중간지대의 최소한의 소득수준을 보호하기 위해서, 소득보험이라는 소득비례형 소득안전망에 더하여 1차적 소득안전망에 대한 고려도 필요함.

  • 토론 4 : 김정목 한국노총 정책차장 

윤석열 정부의 정책전반의 기조는 나쁜 형태로서 신자유주의의 ‘귀환’ 내지 ‘부활’로 이어질 가능성이 큼. 노동 정책에 있어서 △노동시간관련 선택근로, 탄력근로 단위기간 확대, 연장근로시간의 총량규제, 화이트칼라 이그젬션 도입 △직무성과급적 임금체계 도입 등을 제시하면서 사실상 자본진영에서 강력히 요구해 온 내용들이 주요정책으로 설정되어가는 단계임. 심지어 노조할 권리 보장 내지 강화보다 △노사협의회 강화 등 사실상 노동계와의 갈등이 예고되는 내용들을 전면에 내세우고 있음. 

윤석열 정부의 사회 정책에서 우려되는 지점은 △차별과 배제, 혐오에 기반한 복지정치 △복지재정의 확대를 차단시키기 위한 축소 전략 △연금개혁과 관련한 갈등 심화임. 

혐오에 기반한 복지정치는 기존 시민사회진영에 매우 적대적이고 호전적인 언어를 통해 보수층 지지자를 결집시키며 복지를 표적화해서 제공한다는 메시지를 전달함. 소득최하위층에 대한 지원은 조금 늘 수도 있으나, 아동수당, 기초연금, 장애수당 등의 보편적 성격의 사회수당, 상병수당 도입과 같은 시대적 요구에 부합하는 정책들은 매우 차질을 빚을 것으로 전망함. 일반재정지원을 통한 가족에 대한 지원인 모성급여 재정확대 등 다양한 과제들이 잊힐 가능성이 농후함.

윤석열 정부는 복지지출을 대대적으로 삭감하기 위해 ① 현금복지지출 ② 돌봄분야의 공공성 부문 ③ 지자체 활용 예산을 순차적으로 삭감할 가능성이 큼. 나아가 현금금여 보다 사회서비스분야의 축소가 예상됨. 사회서비스원 축소, 시장중심의 서비스 확대를 펼치게 되면서 사실상 돌봄서비스 총량의 축소로 이어질 수도 있음. 복지예산의 축소 내지 고정은 결국 개인과 가족이 사적으로 자신의 삶에 더 많은 책임을 져야함을 의미함. 이는 저소득층, 불안정노동자에게 특히 더 가중한 어려움이 될 것임. 

과거 연금개혁과정에서는 진보와 보수간 대립전선이 확실하게 드러났으나 지난 대선에서 연금 갈등이 매우 복잡하게 전개됨. 그러나 중요한 것은 시장에서 발생된 소득 및 자산 불평등을 사회정책만으로 메우기는 한계가 명확하다는 것임. 최근 연금개혁과 관련한 주장 중 하나는 노동시장의 높아진 불안정성을 퇴직연금이나 개인연금으로 일부 대체하자는 것인데, 이 또한 그래서 한계가 명확함. 노동시장과 금융시장의 고소득계층은 정책과 상관 없이 영향을 받지 않음. 퇴직연금을 강화하면 득을 보는 이들은 결국 대기업-공공부문-정규직임. 즉, 퇴직연금은 제한적으로만 기능하기에 핵심은 국민연금과 기초연금으로 얼마만큼 보장할 것인지(소득평탄화), 소득재분배의 양태(소득재분배)는 어떻게 나타나게 되는지, 그것이 현실적으로 가능한지(실무적 현실성), 그 외의 사회경제적 효과 등을 종합적으로 고려해야 한다는 점임. 

 

보도자료 [원문보기/다운로드] 

자료집 [원문보기/다운로드] 

토론회 개요 

  • 일시 : 2022년 4월 5일(화) 오전 10시 
  • 장소 : 참여연대 2층 아름드리홀 
  • 공동주최 : 공적연금강화국민행동·무상의료운동본부·민주사회를위한변호사모임·보건의료단체연합·빈곤사회연대·좋은공공병원만들기운동본부(준)·참여연대·한겨레경제사회연구원·한국노총
  • 프로그램 개요 

사회 : 박영아 (공익인권법재단 공감 변호사)

발제 : 윤홍식 (인하대학교 사회복지학과 교수)

토론 : 

정성철 (빈곤사회연대 사무국장) 

이재훈 (사회공공연구원 연구실장)

이승윤 (중앙대학교 사회복지학과 교수)

김정목 (한국노총 정책차장)

  • 문의 : 참여연대 사회경제2팀 02-723-5056
  • 생중계 : https://youtu.be/eOhDV0Xzf9g (참여연대 유튜브)

 

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