월간복지동향 2022 2022-02-01   563

[기획1] 대선 국면, 기초소득보장 의제는? 불평등 해소를 위한 전환적 사회정책

이주하 동국대학교 행정학과 교수

들어가며

새해 첫날 서울 관악구 한 노숙인쉼터와 동작구의 다세대주택 반지하 방에서 50대 남성이 숨진 채 발견되었다는 안타까운 소식이 전해졌다. 코로나19의 장기화로 인해 저소득층 중장년층의 주 수입원이었던 비정규직 일자리가 대거 사라진 어려움 속에서 만일 사회안전망이 촘촘했더라면 막을 수 있었던 고독사다.1) 우리나라의 복지제도가 형식적 측면에서 기본적인 틀은 상당히 갖춰졌고 정부도 공급자 입장에서 다양한 노력을 하고 있지만, 실질적 효과를 발휘하기엔 고질적인 취약점과 사각지대를 내포하고 있다는 사실이 다시금 드러난 것이다.

‘재분배의 역설’로 유명한 코르피(Walter Korpi)는 일찍이 복지국가의 발전은 국민들에 대한 최소한의 사회보장을 전제조건으로 하여 ‘결과의 평등’이 어느 정도 실현되는가에 달려 있다고 설파하였다. 평생을 불평등 연구에 천착해온 세계적인 석학이자 「21세기 자본」의 저자 피케티의 멘토인 앳킨슨(Anthony Atkinson)은 「불평등을 넘어」(2015)에서 불평등이 심각한 오늘날 완전한 평등이 아닌 공정한 경쟁을 위해서라도 재분배를 통한 결과의 평등이 필요함을 강조하였다. 신자유주의의 첨병이었던 국제통화기금(IMF)이나 세계은행(World Bank)조차도 불평등이 심화되는 현실이 오히려 경제성장을 저해하고 있음을 빈번히 지적하고 있다.

결국 제도적으로 재분배를 적극 추진하지 않으면 오늘의 ‘결과의 불평등’이 심화될 뿐 아니라 내일의 ‘기회의 불평등’ 역시 초래하게 되는 것인데, 이는 금수저ᆞ흙수저 계급의 세습사회라는 한국의 우울한 자화상에 잘 드러나 있다(이주하, 2017). OECD(2021)가 작년 12월 발간한 ‘2021 불평등 보고서’에서도 한국은 소득 격차의 원인에 대한 설문(중복응답)에서 ‘부모의 부’라고 답한 비중이 OECD 평균(26%)보다 훨씬 높은 46%로 나타났다. 「88만원 세대」의 공저자 박권일은 ‘K-능력주의’의 불편한 진실, 즉 불공정은 못 참아도 선진국에 비해 불평등은 더 잘 참아내고 있는 현실을 짚어냈다.2) 신자유주의 세계화와 저성장 뉴노멀 시대, 그리고 코로나로 인한 사회경제적 위기 속에서 불평등과 사회적 양극화의 심화는 세계적인 현상이지만 한국의 불평등 구조는 더 복잡한 양상을 띠고 있는 것이다.

다중격차와 전환적 사회정책

최근 들어 국내 연구들도 불평등 심화의 다차원적인 요소를 강조하고 있는데, 소득과 자산이 주거, 교육, 결혼 등과 결합하여 얽혀 있는 ‘다중격차’ 하에서 사회적 균열선은 더욱 복잡해진 것이다(전병유ᆞ신진욱, 2016). 따라서 중첩적이고 다차원적인 불평등 문제에 대한 정책적ᆞ제도적 대응방안 역시 총체적이고 다층적이어야 한다. 또한 신자유주의식 낙수효과 및 발전국가(developmental state)의 선성장-후분배 패러다임을 극복하기 위해서 성장과 분배 혹은 경제정책과 사회정책 사이의 선순환적 상호보완성에 입각한 불평등 대응방안을 마련하는 것이 중요하다. 달리 표현하면 지난 복지동향 10월호의 ‘2022년 대선, 우리가 필요한  소득보장정책’(윤홍식, 2021)에서 지적했듯이 보편적 소득보장정책을 통해 기존의 성장체제/모델/방식의 전환을 모색해야 한다.

대선 과정의 (기초)소득보장에 대한 논의 역시 이러한 맥락에서 살펴볼 필요가 있는데, 한국이 처한 구조적 불평등과 다중격차를 해소하기 위해 유엔사회발전연구소(United Nations Research Institute for Social Development: UNRISD)의 ‘전환적 사회정책(transformative social policy)’패러다임에 주목하고자 한다. UNRISD(2006, 2010)에 따르면 사회정책에 대한 체계적이고 통합적인 이해는 재분배(redistribution)와 보장(protection)뿐 아니라 생산(production)과 재생산(reproduction)과 같은 주요 정책의제를 포괄하는 동시에 경제정책과의 긴밀한 상호연관성을 고려할 때 가능해진다. 일례로 실업수당과 같은 현금급여는 소득보전을 통해 실업자들의 생활을 안정화시켜 주는 복지의 기능뿐 아니라, 소비자의 총수요를 유지시켜 주며 구직활동을 촉진시켜 노동시장으로의 복귀를 도와주는 경제적 기능 역시 갖추고 있는 것이다. 이러한 전환적 사회정책 개념은 아시아인 최초로 노벨 경제학상을 수상한 센(Amartya Sen)의 역량접근법 및 UN의 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals:SDGs)와도 밀접하게 연결될 수 있다.

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<그림 1-1> 전환적 사회정책에 의거한 불평등 대응전략의 4가지 영역.
출처: 이주하(2018).

<그림 1-1>에서처럼 생산, 재생산, 보장, 재분배를 포괄하는 전환적 사회정책에 의거한 불평등 대응전략으로 (공적)이전소득, 조세, 고용, 사회투자가 있다. 이러한 4가지 정책영역들은 각각 공급 측면(supply-side) 또는 수요 측면(demand-side), 그리고 노동 중심적(work-oriented) 혹은 복지 중심적(welfare-oriented)으로 분류될 수 있다(이주하, 2018). 먼저 고용과 사회투자는 사회적 재생산에 긍정적 영향을 미침으로써 공급 측면에서 주요 정책이라 할 수 있는 반면, 조세와 공적이전소득은 핵심 재분배정책으로서 수요 확대에 기여한다. 전자는 기회의 평등 및 1차 분배인 시장소득의 불평등에, 후자는 결과의 평등 및 2차 재분배인 가처분소득의 불평등에 직접적인 영향을 미친다. 다음으로 사회투자와 공적이전소득은 복지 이슈들과 보다 긴밀한 관계에 놓여 있는 반면, 고용과 조세는 노동 관련 의제들을 직접적으로 다루고 있다. 물론 이들 4가지 정책영역을 생산, 재생산, 보장, 재분배와 연결함에 있어서 서로 배타적 범주가 되는 것은 아닌데, 사회투자는 단순히 재생산과 보장을 위한 정책 수단에만 국한되지 않고 생산과 재분배에도 일정 부분 연관되어 있으며, 이전소득 역시 수요 측면의 재분배 기능 외에도 노동력과 세대의 재생산에 영향을 미친다.3)

일반적으로 복지국가의 소득재분배 효과를 파악하기 위해 시장소득과 가처분소득 사이의 빈곤율 혹은 지니계수의 변화를 비교한다. 신자유주의 세계화 이후 노동시장에 대한 국가의 직접적인 개입의 한계로 인해 시장소득의 불평등은 악화되고 있지만, 가처분소득 불평등의 경우 복지체제 간에, 특히 북유럽 사민주의 복지체제와 영미 자유주의 복지체제 사이의 분화가 여전히 뚜렷하게 나타난다(OECD, 2016). 한국은 가처분소득의 지니계수 완화로 대변되는 공적이전소득과 조세를 통한 재분배 효과는 서구 복지선진국에 비해 작은 편이며, 상대적 빈곤율, 5분위 배율, 정규직 대비 비정규직의 임금격차 등의 지표로 알 수 있는 불평등 정도도 OECD 회원국 중 높은 국가에 해당한다.

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다중격차의 또 다른 주요 원인은 노동시장의 이중구조화에도 불구하고 상당수의 비정규직 노동자가 사회보험의 사각지대에 놓여 있기 때문이다. <표 1-1>에서 나타나듯이 임금, 시간외수당, 유급휴가, 노조조직률 등에서의 정규직과 비정규직 간 차이에 더해 비정규직의 사회보험(국민연금ᆞ건강보험ᆞ고용보험) 가입률은 2020년 8월 기준 36~46%에 그쳤는데, 더욱 심각한 것은 지난 10년동안 크게 개선되지 않았다는 사실이다. 또한 특수고용노동자, 플랫폼 노동자 및 (영세)자영업자에 대한 사회보험 적용도 매우 취약하다. 그렇다면 이러한 사각지대와 낮은 재분배 효과를 해결하기 위해 대선 과정에서 기초소득보장은 어떻게 다루어져야 하는가?

4가지 정책영역에 있어서 후보별 주요공약

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<표 1-2>는 지금까지 발표된 대선 후보별 주요 공약을 전환적 사회정책에 의거한 공적이전소득, 고용, 사회투자, 조세의 4가지 영역으로 구분해 정리한 것이다. 공적이전소득으로는 전통적 소득보장제도인 공공부조와 사회보험뿐 아니라 기본소득 내지는 사회수당을 포괄하였으며, 고용, 사회투자, 조세 영역의 경우 불평등 및 사회복지와 보다 밀접하게 연관된 공약 위주로 취합하였다. 다중격차 해소를 위한 다층적ㆍ총체적인 불평등 대응전략 모색이라는 차원에서 4가지 정책영역 모두의 공약을 자세히 다룰 필요가 있으나, 이 글에서는 (기초소득보장이라는 세부기획 주제와 지면을 고려해) 주로 공적이전소득을 중심으로 살펴보겠다.4)

공적이전소득에 있어서 새로운 대안으로는 기본소득, 부의 소득세(Negative Incentive Tax: NIT), 그리고 소득기반 전국민 사회보험이 제기되고 있다.5) 주지하듯이 기본소득의 경우 이재명 후보가 가장 적극적인데, 연령별ㆍ직군별 부분 기본소득 공약들을 잇달아 발표했으며, 임기 내 ‘전 국민’ 기본소득을 목표로 하고 있다. 비록 기본소득에 대한 찬반 논쟁은 여기서 자세히 다루진 않겠지만(복지동향 261호 참조), 기본소득을 위한 탄소세, 토지세 및 목적세 등의 도입을 제시하였음에도 불구하고 재원 마련의 충분성과 지속가능성에 대한 논란은 계속되고 있다. 결국 기본소득의 성공은 향후 얼마나 긍정적인 효과를 실질적으로 발휘하고 국민들에게 지지를 받을 수 있는지 여부가 관건이라 할 수 있겠다.

다음으로 NIT는 애초 시카고 학파의 대부인 프리드먼(Milton Friedman)이 주요 주창자이기에 우파의 아젠다로 알려졌으며, 최근 국내에선 오세훈표 ‘안심소득’으로 주목을 받았다. 그러나 기존 현금복지의 폐지를 전제로 하지 않고 누진적 소득세율과 결합할 경우 진보적 아젠다로 활용될 수 있는데, 실제로 정의당의 ‘시민최저소득’은 이에 해당한다. 또한 NIT는 설계방식, 즉 소득세율, 급여감액률, 급여조건 등에 따라 기본소득과 수렴될 수도, 완전히 달라질 수도 있다. 또한 NIT 혹은 강화된 근로장려세제(EITC)와 결합한 기초생활보장 방식의 대안은 지금도 전문가 사이에서 활발히 논의 중이다. 

마지막으로 종속노동을 전제로 한 근로자성 혹은 임금노동자 중심의 현 사회보험제도는 사각지대라는 치명적인 결함을 안고 있는데, 고용보험의 경우 전체 취업자 중 가입자가 절반에 불과하다. 이에 고용관계가 아닌 일을 통해 발생하는 소득에 기초하여 대상자가 되는 소득기반 사회보험이 대안으로 부상되고 있으며, 특히 특고, 플랫폼 노동자, 프리랜서, 자영업자 등 비임금노동자의 사회보험 적용이 핵심이다. 문재인 정부의 전국민 고용보험 로드맵에서도 소득기반 고용보험체계로의 전환은 언급되고 있으며, 발표된 공약 중에서는 정의당의 ‘전국민소득보험’이 바로 소득기반 사회보험의 방식을 취하고 있다.

한편 기본소득, NIT, 소득중심 사회보험과 같은 대안들은 각각 장단점이 있어서 하나가 우세하다고 결론내기는 쉽지 않으며, 다른 한편으로 이러한 새로운 대안들의 전면적인 도입보다 시급한 것은 기존 제도의 전폭적인 개선이라는 지적이 있다. 일례로 국민기초생활보장제도의 경우만 하더라도 생계급여 수준을 기준중위소득 30%에서 40% 혹은 50%로 상향조정하는 것, 기준중위소득과 가계금융복지조사의 국민소득 중간값과 격차를 줄이는 것, 재산기준의 소득환산 비중을 현실화하는 것, 의료급여의 부양의무자 기준을 철폐하는 것 등은 친복지 시민단체와 현장에서 지속적으로 제기되어 온 과제들인데, 사실 이러한 수준의 개혁도 결코 만만치 않은 것이다. 

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<그림 1-2>는 근로능력자와 근로무능력자를 기준으로 현 소득보장의 사각지대를 잘 보여주고 있다. 생계급여 이상인 A와 B의 계층은 근로무능력임에도 불구하고 노인(만 65세 이상)을 제외하고는 기준중위소득 30~75% 이하에서 현금성 지원은 거의 없는 상황이다. 비록 노인은 국민연금과 기초연금을, 근로무능력인 장애인은 장애수당과 장애인연금을 받지만 수급액이 낮아 소득보장으로는 부족한 실정이다. 근로능력자는 실업자와 취업자로 구분되는데, 실업자는 C와 D에 해당하면 근로능력이 있어도 실업급여와 생계급여에서 제외되어서 소득보장 사각지대에 놓이게 되며, 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 경우에도 대상과 급여수급 기간이 제한적인 단점이 있다. 저임금 취업자도 E와 F의 경우 고용ㆍ소득 안정성이 높지 않고, 근로빈곤에 해당되더라도 근로장려금을 제때 충분히 받기 어려우며, 주거 빈곤을 경험할 확률이 높다(김태완ㆍ이주미 외, 2020).

따라서 이러한 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 앞서 살펴본 새로운 대안뿐 아니라 윤석열 후보의 생계급여 지급기준 중위소득 확대와 안철수 후보의 부양의무자 기준 완전 폐지와 같은 공약도 매우 유의미하다. 나아가 ‘과도기적 기본소득’ 혹은 ‘범주형 기본소득’이라고도 볼 수 있는 사회수당에 주목할 필요가 있다. 즉 대선후보들의 공약에서도 나왔듯이 기초연금, 장애인연금, 아동수당 등은 강화되어야 하고, 청년수당, 장년수당 및 상병수당의 신설ㆍ확대도 중요하다. 또한 <그림 1-2>의 C, D, E 계층을 위해 국민취업지원제도의 대상을 확대하고, 수급액 및 지급기간을 개선하는 한편, 취업자 중 불안정한 취약노동자와 영세자영업자 등에게 실업급여를 적절히 지급하는 것도 시급한 과제다(참여연대, 2021).

나가며

오늘날 ‘기회의 평등‐결과의 평등‐기회의 평등’의 악순환을 해결하기 위해서는 서로 상호보완적 관계에 있는 공적이전소득, 조세, 사회투자, 고용의 4가지 정책영역을 통해 총체적이고 다층적인 대응방안을 구축해야 한다. 이를 바탕으로 95개 노동ㆍ시민단체들로 구성된 ‘불평등끝장 2022대선 유권자네트워크’(불평등끝장넷)의 사회보장 대선공약으로 마무리하고자 한다. 불평등끝장넷은 사회보장의 국가책임 강화, 주거 불평등 완화, 취약 노동자의 고용안정과 차별 해소 등 3대 방향 13개 과제를 제시하였다. 이 중 기초소득보장과 보다 직접적으로 관련이 있는 주요 안건으로는 생계급여 보장수준을 기존 기준중위소득의 30%에서 50%로 상향 조정, 생계급여와 의료급여의 부양의무자기준 완전 폐지, 전국민 고용보험 도입, 국민취업지원제도의 수급 자격기준 완화, 상병수당 제도화 및 유급병가휴가 도입, 국민연금 소득대체율 50%로 인상, 기초연금 대상자 65세 이상 모두로 확대 및 보장성 강화, 비정규직 사회보험 적용 확대 및 개선 등이 있다. 이러한 개혁과제 중 상당 부분은 앞서 살펴본 대선 후보들의 공약에 담겨져 있으나, 후보 진영별 우선순위와 정도의 차이가 크며, 집권 후 실현가능성은 또 다른 문제다. 신자유주의 시대를 거치면서도 불평등 완화정도에 있어서 복지체제별 차이가 있다는 사실은 여전히 많은 시사점을 주고 있는데, 한국의 다중격차의 해소도 결국 지금까지 제시된 다양한 공약들이 얼마나 실질적으로 실행되는지에 달려 있을 것이다.


1) “당장 벌이 없는데 멀기만 한 ‘65살’… 저소득 4050 덮친 고독사”, 한겨레신문, 2022년 1월 12일.

2) 1981년부터 4~5년마다 결과를 발표해 온 ‘세계가치관조사’의 문항 중 “소득이 평등해야 한다고 생각하는가, 아니면 (노력 등에 따라) 더 차이가 나야 한다고 생각하는가”에 대한 답변을 보면 한국은 불평등 쪽에 찬성한 비율이 다른 선진국에 비해 더 두드러졌다. 6차 조사(2010~2014년)에서 복지선진국인 스웨덴은 평등 42.7%, 불평등 30.6%, 독일은 평등 57.7%, 불평등 14.6%인 반면, 한국은 평등 23.5%로 불평등 58.7%의 절반에도 미치지 못했는데, 이는 미국(평등 29.6%, 불평등 36.2%) 및 일본(평등 28.6%, 불평등 25.1%)과 비교해도 큰 차이가 있다. 더욱이 7차 조사(2017~2020년)에서는 평등에 찬성한 비율은 12.4%로 낮아진 반면, 불평등은 64.8%까지 상승하였다(박권일, 2021). 

3) 이에 대한 보다 자세한 논의는 “전환기적 사회정책과 불평등 해소를 위한 정부의 역할”(이주하, 2018)을 참조.

4) 다만 조세의 영역은 소득재분배 효과 및 복지재원 확보라는 측면에서 언급될 필요가 있다. 일반적으로 선거 국면에서 증세 공약은 득표 전략에 도움이 되지 않는다는 이유로 부각되지 않는데, 이번 대선에서 감세 기조를 유지한 윤석열 후보와 안철수 후보와 달리 이재명 후보와 심상정 후보는 증세 공약을 발표하였다.

5) 긴급재난지원금으로 촉발된 기본소득을 둘러싼 찬반논쟁은 복지동향 261호(2020년 7월호), 보편적 기본서비스, NIT‘들’, 기본/기초자산제, 사회수당(범주형 기본소득) 등 ‘기본’시리즈에 대한 소개는 복지동향 274호(2021년 8월호), 그리고 소득 중심 전국민 고용보험으로의 전환에 대한 논의는 복지동향 264호(2020년 10월호)를 참조.

참고문헌

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______(2020), “비정규직 규모와 실태: 통계청, ‘경제활동인구조사 부가조사’(2020. 8.) 결과”, .KLSI Issue Paper, 139.

김태완ㆍ이주미 외(2020), 「우리나라 소득분배 진단과 사회보장 재구조화 방안」, 한국보건사회연구원.

박권일(2021), 『한국의 능력주의』, 이데아. 

불평등끝장 2022 대선유권자네트워크(2022), “불평등 해소! 국가책임 강화! 유권자가 제안하는 3대 방향 13개 정책과제”.

윤홍식(2021), “2022년 대선, 우리가 필요한 소득보장정책”, 「월간 복지동향」, 276: 5-10.

이주하(2017), “복지국가와 평등에 대한 단상”, 「월간 복지동향」, 228: 52-55.

______(2018), “전환기적 사회정책과 불평등 해소를 위한 정부의 역할”, 「정부학연구」, 24(2): 85-122.

전병유ㆍ신진욱(편)(2016), 『다중격차, 한국 사회 불평등 구조』, 페이퍼로드.

참여연대(2021), “참여연대가 제안하는 20대 대선 개혁 의제”, 참여연대 이슈리포트.

Atkinson, A. B.(2015), Inequality: What Can Be Done?Cambridge, MA: Harvard University Press. 장경덕 역(2008), 「불평등을 넘어」, 글항아리.

OECD(2016), “Income Inequality Remains High in the Face of Weak Recovery”, Income Inequality Update. Paris: OECD Publishing.

______(2021), “Does Inequality Matter?”, Paris: OECD Publishing.

United Nations Research Institute for Social Development(2006), “Transformative Social Policy: Lessons from UNRISD Research”, UNRISD Research and Policy Brief 5. Geneva: UNRISD.

_____________________________________________________________________(2010), Combating Poverty and Inequality, Geneva: UNRISD.

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