김용창 서울대학교 지리학과 교수
자산불평등의 원흉에서 주거의 본성을 되찾아야 할 때
이성계를 도와 조선을 개국한 삼봉 정도전이 말했다. “토지제도가 무너지면서 … 가난한 사람은 송곳을 꽂을 땅도 없어 부자의 토지를 빌려 경작하니 일 년 내내 부지런히 고생하여도 먹을 것이 오히려 부족하였다. 부자는 편안히 앉아서 경작하지 않고 품팔이 사람을 부려 경작하게 하면서 소출의 태반을 먹었다. 국가에서는 팔짱을 끼고 구경만 하고 그 이득을 차지하지 못하니, 백성은 더욱 곤궁해지고 나라는 더욱 가난해졌다”.
영국의 유명한 고전 정치경제학자 밀(J. S. Mill)은 이렇게 말했다. “토지 주인들은 일하지도 않고, 위험을 무릅쓰지도 근검절약하지도 않은 채 그저 잠만 자도 부자가 된다. 우리 중의 누군가 잠자면서 부자가 된다면 이러한 부(富)는 어디서 오는 것이라고 생각해야 되나? … 누군가 다른 사람의 희생 없이 오는 것이 아니다. 이것은 다른 사람들 노동의 결실에서 오는 것이다.”
수백 년이 흐른 오늘날 한국에서 부동산에 바탕을 둔 불로소득의 불평등도 이와 못지않다. 디지털 지식경제 시대라 일컬어지는 시점에서 한국의 국민순자산은 2020년 말 기준으로 1경 7,722조 원인데, 이 중 부동산 자산이 총 1경 5,202조 원으로 88.3%를 차지한다. 우리나라 국민 순자산은 가히 부동산으로만 구성되었다고도 할 만하다. 그래서 오랫동안 부동산으로부터 많은 불로소득을 개인적으로 누려왔다. 비과세 대상을 빼고도 2006~2019년 약 1,700만 건의 자산거래를 통해 1,399조 원의 불로소득이 실현되었는데, 이를 자산을 소유한 개인들이 가졌다. 이 가운데 부동산 자산이 총 1,164조 9천억 원으로 전체 실현 불로소득의 83.3%를 차지하였다. 과세 대상 실현 불로소득 자산은 사실상 부동산에서 거의 다 발생하였다고 보면 된다(김용창, 2021). 이러한 경제 상황을 일컬어서 학자들은 지대추구 자본주의(rentiership) 또는 불로소득 자본주의(rentier capitalism) 체제라고 말한다.
전 세계적으로 주택이 이러한 불로소득 자본주의 성격을 공고히 하는 데 핵심 역할을 한 지 오래되었다. 우리나라뿐만 아니라 미국과 영국 등 주요 선진국들이 한결같이 ‘빚을 내서 집 사라’는 방식의 이른바 신자유주의 주택소유 촉진 정책을 펼쳤으나 그 결과는 처참했다. 한편에서는 다주택 소유 민간임대사업자가 증가하는 반면, 다른 한편에서는 평생 남의 집에 살아야 하는 세대(generation rent)도 늘어갔다. 선진국에서 ‘엄마와 아빠 은행’(bank of mum and dad)이라 불리는 자산 증여와 상속은 주거 불평등을 다음 세대로까지 세습시키고 있다. 이러한 상황은 우리나라도 예외가 아니어서 주택이 사회 갈등, 세대 갈등의 한복판에 놓여 있다.
지금의 주택은 ‘주거라는 본성’을 상실하고 주식, 채권과 마찬가지의 투자 자산 기능만 부각되고, 투자이익만을 보호하기 위한 각종 정책들이 난무하고 있다. 이렇게 절박한 주거 불평등의 시대에서 대통령 선거가 치러지고 있다. 과연 우리의 대선 후보들은 이러한 주택 문제들을 깊이 있게 성찰하고 있는지 살펴볼 일이다. 이 글에서는 주택 공급, 임대주택 공급, 부동산 세제, 주거비 지원, 임대차 시장 안정 문제를 중심으로 각 후보들의 정책 대안을 비교 평가하여 주거 불평등을 개선하고 주거복지를 제고하는 데 도움이 될 기초 자료를 제공하고자 한다.
주택공급 부족 프레임과 대안적 공급방식이 공존하는 대선 공약
이번 대선 국면에서 가장 큰 쟁점은 부동산 문제다. 문재인 정부에서 일어난 급격한 주택가격 상승과 그에 따른 자산불평등의 심화, 민간 임대차 시장의 불안정 등이 정권교체를 요구할 만큼 여론을 싸늘하게 만들었다. 이 때문에 부동산 문제는 대선 후보자들이 대처해야 할 가장 큰 쟁점이 되었다. 첫 번째로 모든 후보자들이 한결같이 강조하는 것이 주택공급 확대 공약이다. 지금의 주택문제 원인을 모두 주택공급 부족에서 찾고 있기 때문이다. 공급 확대 논리가 어디서 왜 부는 바람인지도 모르고 묻지도 따지지도 않은 채, 전지전능한 구세주인 것처럼 공급주도 논리에 너나 할 것 없이 몸을 싣고 있다.
공교롭게도 세 후보는 총 공급물량을 250만 호로 계획하고 있고, 심상정 후보는 200만 호를 약속하고 있다. 대체로 정부의 추진물량을 포함하는 규모로 가정한다면 추가로 약 50만 호를 공급할 수 있는 택지를 더 확보하여야 한다. 그러나 각 후보가 제시한 공급물량을 입지, 공급방식과 공급유형별로 어떻게 실현할 것인지는 구체적으로 제시하지는 못하고 있다. 추가로 공급할 물량에 더해서 각 후보가 추진하는 공급방식은 정부가 추진 중인 기존 공급계획에 상당한 변경을 요구하기 때문에 공약 실현 가능성은 섣불리 예측하기 쉽지 않다. 특히 기존 정부의 계획은 민간택지를 제외한 것이라 민간택지 공급물량을 추가로 고려하고, 주택가격이 하락 안정 국면에 접어들 경우 추가적인 대규모 공급계획이 필요한지도 재검토 대상이 될 것이다. 중요한 문제는 무분별한 공급 프레임이 아니라 투기적 부동산 경기변동에 좌우되는 공급 변동성을 가능한 한 줄이고, 안정적인 공급 스케줄을 확립하고 추진하는 것이다.
현재 제시되어 있는 네 후보의 공급정책은 당면한 주택문제의 근원을 주택공급 부족에서 찾는 공급 프레임에 갇혀 있다는 문제를 안고 있다. 우리 사회에서 공급 프레임이 갖는 정치경제적 의미는 차치하고라도 기존에 추진 중인 정부의 대규모 공급물량 계획과도 어떻게 정합성을 맞출 것인지가 중요한 과제다. 정부는 지난 2020년 8ㆍ4대책에서 2027년까지 수도권 아파트 127만 호 공급계획을 발표했고, 2021년 2ㆍ4대책에서는 2025년까지 83만 6천 호를 공급하겠다고 밝혔다. 그동안 문재인 정부에서 여러 공급대책을 통해 발표한 공급물량은 중복 물량 12만 7천 호를 빼고, 작년 2ㆍ4대책까지 총 205만 호 규모로 역대 정부 최대의 공급물량이다. 이 가운데 수도권에서만 188만 6천 호이고, 서울에서는 64만 4천 호 이상을 공급할 계획이다. 2027년까지의 계획이기 때문에 6개년 기준으로 보면 연간 약 34만 호를 공급하는 것이며, 민간택지를 제외한 공급정책이기 때문에 민간부문의 공급물량을 포함하면 기존 정부 계획만으로도 상당히 많은 주택공급이 이루어질 것이다. 물론 정부의 계획대로 원활하게 추진된다는 전제가 필요하다.
이러한 기존 공급계획과 대선 후보들이 약속하는 추가적 공급계획이 어떻게 맞물릴 수 있는지 보다 구체적으로 검토하는 과정이 반드시 필요하다. 특히 네 후보 모두 대안적 주택공급 방식을 약속하고 있어 정부의 기존 추진 계획을 전면적으로 조정하는 경우가 나타날 수도 있기 때문이다.
이번 대선 후보들의 주택공급 공약에서 긍정적인 측면은 과거의 대선이나 현 정부의 주택공급 방식과 달리 모두가 대안적인 주택공급 방식을 본격적으로 염두에 두고 있다는 것이다. 이 점은 분명 주택공급 정책에서 새롭게 큰 발을 내딛는 것으로 평가할 수 있다. 대선 후보 모두 저렴한 가격의 주택을 공급하여 주거사다리를 강화하겠다는 약속을 하고 있다. 명칭은 모두 다르지만 대안적인 주택공급방식의 기본 성격은 저렴한 가격에 공급하되 불로소득을 차단하는 환매형 방식, 주택가격 상승을 전제로 하는 불로소득 공유형 방식, 토지는 임대하고 건물은 분양하는 토지임대부 방식으로 구성되어 있다. 모두가 공공자가형 주택공급을 새로운 주거사다리로 본격 제시한 것이다.
이재명 후보가 비교적 일찍부터 대안적인 주택공급 방식에 대해 가장 적극적으로 정책대안을 모색하였다. 기본주택 분양형 브랜드로 제시한 토지임대 건물분양형 20만 호 이외에 초기에 적은 지분으로 거주하면서 단계적으로 취득하는 지분적립형, 분양전환 가격을 사전 확정하는 ‘누구나 집’, 처분단계에서 공공과 소유자가 이익을 나누는 이익공유형 등을 제시하고 있다. 윤석열 후보는 이익공유형에 해당하는 청년원가주택, 토지임대부 방식의 ‘역세권 첫 집’을 제시하고 있다. 안철수, 심상정 후보 역시 환매형과 토지임대부 방식을 함께 제시한다. 대안적 주택공급 물량은 의외로 이재명 후보가 가장 소극적이어서 기본주택 분양형 20만 호만 확정되어 있고, 윤석열 후보 50만 호, 안철수ㆍ심상정 후보는 공히 100만 호를 약속하였다.
이러한 공공자가형 주택공급방식은 임대주택시장과 민영분양주택시장으로 양극화되어 있는 우리나라의 주택시장 구조에서 중산층이나 사회초년생에게 주거안정과 자산형성 기회를 제공한다는 측면에서 긍정적이다. 다만 이러한 공공자가 주택이 지속적으로 부담 가능한 적정가격 주택(affordable housing)으로 계속 시장에 남아 있어야 한다는 것이 중요하다. 그러나 모든 후보들이 이를 위한 대책은 구체적으로 제시하지 못한 것이 아쉬운 점이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 필요한 것이 공공토지주택은행 시스템이다. 공공토지주택은행을 통해 공공이 개입하거나 공공지원을 통해 확보한 주택들은 모두 비축하고, 언제나 가격의 적정성을 유지할 수도 있도록 하여 불로소득을 차단하며, 새로운 주택시장 진입자들에게 주거 상승 기회를 제공할 수 있어야 한다.
이상과 같은 대안적 주택공급 방식은 일종의 자산기반 주거복지 모델에 해당한다고 볼 수 있다. 그런데 자산과 소득 불평등이 심화되고 있는 추세에서 가장 중요한 주거복지 자원은 아무래도 공공임대주택일 수밖에 없다.
모든 후보들이 약속하는 공공임대주택 정책의 특징은 소형 면적 중심으로 되어 있는 현재의 공공임대주택 공급면적을 다양하게 하고, 입지와 품질 측면에서도 양호한 공공임대주택을 공급하겠다는 것이다. 이미 문재인 정부도 공공임대주택 유형 통합 정책을 추진하면서 중산층을 위한 임대주택으로 ‘살기 좋은 평생주택’을 신설하고, 중위소득 150%까지 입주 자격을 확대하였다. 사실상 중산층을 위한 중형임대주택 개념을 도입한 것이다.
코로나19와 같은 글로벌 감염병 위기, 디지털 경제로 전환에 따른 재택근무 확대로 주택과 가정의 영역이 더욱 중요해졌다. 그렇기 때문에 공공임대주택의 품질을 획기적으로 개선하겠다는 정책은 매우 중요한 진전이다. 문제는 미사여구로 치장한 허언에 그치는 경우일 것이다.
공공임대주택 공약은 후보마다 나름대로의 특성이 있고, 차별성을 드러낸다. 이재명 후보는 기본주택 브랜드를 통해 장기임대형으로 80만 호를 공급한다는 계획을 제시했다. 이 공약의 가장 큰 특징은 무주택자라면 누구나 입주할 수 있는 고품질의 30년 장기 거주 임대주택이다. 보편적 기본서비스로서 주거서비스를 제공할 수 있는 초기 발판을 제시했다는 의의가 있다. 그러나 현실적으로 중요한 쟁점은 소득, 자산, 나이 등의 일정한 제한조건을 두어 입주대상을 구분하고 있는 기존 공공임대주택과의 관계 설정이다. 입주자격을 구분하지 않는 기본임대주택으로 80만 호를 공급하면 상대적으로 좀 더 집중적인 주거복지 서비스 혜택을 받아야 하는 계층에 대한 주거복지 자원 배분이 줄어들 수밖에 없기 때문이다. 앞서 말한 문재인 정부의 평생주택은 2021년부터 2025년까지 6.3만 호, 2025년 이후는 매년 2만 호를 공급한다는 계획이어서 계층 구분 없는 기본임대주택을 매년 16만 호를 공급한다는 계획과는 커다란 차이를 보이기 때문에 전면적인 조정이 필요할 것이다.
윤석열 후보는 도심복합개발 등 수요가 있는 입지를 중심으로 건설임대 유형으로 50만 호를 공급한다는 공약을 내놓았다. 주거환경이 상대적으로 열악한 매입임대주택이나 규모가 작은 행복주택보다 신규 건설 중심의 건설임대를 제시한 것으로 의미가 있으나 공급 규모 50만 호는 연간 10만 호 수준에 불과한 것으로 다른 후보들의 공공임대 비축확대와는 다소 다른 노선이다. 문재인 정부에서도
매년 13만 호 수준의 공공임대주택과 무주택자 누구나 입주할 수 있는 공공지원 민간임대주택(구 뉴스테이) 연간 4만 호, 합계 매년 17만 호를 임대주택으로 공급한 것과 비교할 때 적은 공급 규모이다. 다른 후보들과 비교할 때 가장 적은 임대주택 공급계획을 제시하였다. 면적과 관련하여 특이한 점은 다른 후보들과 달리 주택 규모를 확대하되, 85㎡(25.7평) 이상으로 확대하는 것은 적절치 않다고 제시한 점이다. 최근의 아파트 건설에서 전용면적 85㎡가 과거의 34~35평형 정도에 해당하고, 1~2인 가구가 아주 빠르게 늘어나고 있는 점을 고려한 것으로 주거자원 낭비의 관점에서 볼 때, 적절한 판단이다. 그리고 중산층 이상을 위한 임대주택 공급은 민간사업자 제도를 보완하여 활용하겠다고 하였으나 과거 ‘뉴스테이’와 같은 유형의 사업은 건설업자나 민간임대주택사업자의 배만 불렸다는 비판을 염두에 둘 필요가 있다. 김교흥 의원실 자료에 따르면 2021년 10월 시점 기준으로 박근혜 정부의 ‘뉴스테이’ 사업장 23개에서 약 4조 8,379억 원의 막대한 이익이 민간사업자에게 귀속된 것으로 추정되었다.
안철수 후보 역시 다양한 규모의 공공임대주택 유형을 제시하며, 토지임대부 주택 100만 호 가운데 임대주택으로 60%(60만 호)를 공급한다는 공약을 제시하였다.
공공임대주택과 관련하여 가장 이상적인 모델을 제시한 후보는 심상정 후보다. 계층혼합, 친환경, 가구 유형에 따른 맞춤형 공급, 유니버셜 디자인, 공동체성이 구현되는 주거단지 개념에 입각한 공공임대주택 공급을 제시하고 있다. 그리고 교육, 문화, 건강에 대한 ‘평등한 접근성’을 보장하는 공공임대주택 개념을 제시한다. 이러한 공공임대주택 공급 개념은 다른 후보에게서는 찾아볼 수 없는 생활기회의 지리(geography of opportunity)라는 관점에 입각한 것으로 볼 수 있다. 주거공간을 중심으로 살고 있는 장소에 따른 차별 없는 기회균등 개념을 적용한 것이라고 볼 수 있다. 주택정책과 주거복지 정책에서 상당히 중요한 개념적 발전이다.
네 후보가 약속하는 최소 200만 호 이상의 주택을 공급하기 위해서는 공용수용 방식에 기초한 신도시 방식의 대규모 신규택지를 공급하거나 기성 시가지의 재정비를 통해서 대규모 택지를 확보하여야 한다. 이재명 후보만 신규 택지 추가 지정 가능성을 언급하고 있을 뿐, 모든 후보들이 현 정부의 신규 택지 지정 외에 어떻게 추가적으로 신규 택지를 확보할 것인지를 제시하지 않고 있다. 사실 대규모 신규 택지지구 지정과 신도시 건설 방식은 지역균형 발전과 주택가격 안정 수단으로서 적절성 측면에서 볼 때, 논란과 비판이 많은 수단이다.
신도시 방식 이외에 가능한 길은 재개발과 재건축, 저층주거지 개발, 공공기관이 이전하고 남은 부지개발 등과 같은 기성 시가지 재정비를 통해서 택지를 확보하는 방식이다. 따라서 심상정 후보만 재개발 활성화를 적극 반대하고 있고, 나머지 후보들은 모두가 용적률과 토지용도 상향이라는 유인책을 제공하는 기성 시가지 재정비 활성화 공약을 내걸고 있다. 재정비 활성화로 주택공급을 확대하고, 공공기여나 이익환수 방식으로 공공주택을 확보한다는 전략을 제시한다. 재개발과 재건축에 대한 기본 방향에는 큰 차이가 없이 비슷하다. 가장 적극적인 정책을 제시하는 후보는 이재명 후보와 윤석열 후보다. 이재명 후보는 용적률 500%까지 허용하는 4종 주거지역을 골자로 하는 재개발ㆍ재건축 활성화 6대 정책을 제시하였다. 윤석열 후보 역시 역세권 민간 재건축 용적률 500% 상향과 더불어 30년 이상 공동주택 정밀안전진단 면제를 약속했다. 나아가 용적률 상향과 토지용도 변경을 통해 분당 등 1기 신도시 전체에 대한 재정비를 추진하고, 역세권 민간재건축 활성화로 30만 호 주택을 공급하려고 한다. 이러한 유인책 제공 중심의 정책 실행에서 성패는 개발이익의 환수 수준이 결정할 것이다.
모두 당면한 주택공급 확대를 위해 용적률 상향과 용도지역 변경 정책을 적극 추진하려고 한다. 미래형 경제체제에 대응하기 위한 도시공간구조의 창조, 지능형 도시공간으로 전환, 인구학적 대전환 등을 반영하는 도시공간 철학이 아예 없는 정책으로서 문제가 많다. 생활편익시설과 하부구조가 이미 공급되어 있는 기성 시가지를 이용해서 주택을 공급하는 전략 자체는 전 세계적인 추세로 볼 때도 올바른 방향이라고 볼 수 있다. 그렇더라도 후보들이 제시하는 것과 같은 단순 주택공급 부족 프레임에 갇힌 임기응변식의 대응은 문제가 있다. 도시공간은 관성과 비가역성이 크기 때문에 일단 용적률 상향에 따른 고밀도 개발이 이루어지면 되돌리기가 어렵다. 차제에 먼저 정비해야 할 것은 결정적 분기점에 이른 미래형 사회경제체제로 전환에 부응하도록 근대적 평면적 용도지역제를 폐기하고, 미래 100년을 대비하는 새로운 입체적 용도지역제로의 혁명적 전환이다. 사적으로 향유하는 용적률 이외에 일정한 수준의 공적 용적률 제도를 도입하여 용적률의 단순한 사유화를 방지하여야 할 것이다. 모두가 누릴 수 있는 도시 공통의 자원(urban commons)으로서 용적률 개념을 확립한 위에 용적률과 용도지역제의 유연한 활용 전략이 근본적 대책이 될 것이다.
불로소득 향유와 기초 주거생활 보장이 충돌하는 대선 공약
주택공급 쟁점과 더불어 가장 뜨거운 쟁점은 부동산 조세다. 세금 폭탄론은 부동산 자산이 없거나 얼마 안 되는 사람들에게도 겁을 주는 워낙 익숙한 단어가 된 지 오래다. 그렇지만 최근 부동산 가격이 빠르게 상승하면서 조세부담 대상 인원과 규모 모두 확대되면서 대선 국면에서는 정치적 부담이 아닐 수 없게 되었다. 부동산 조세는 대부분 후보들이 보유세는 높이고, 거래세는 낮추는 기본원칙에는 동의하지만 몇몇 측면에서는 후보의 정치지향에 따라 커다란 차이를 드러내고 있다.
주택공급 정책과 달리 부동산 조세 정책에 대해서는 아직 명확한 공약을 내놓지 않은 후보도 있다. 이번 대선에서 가장 큰 화두는 이재명 후보의 국토보유세다. 기본소득과 연결되어 있는 조세이면서 보유세 강화라는 대원칙을 가장 확실하게 구현할 수 있는 수단이 될 수 있지만 쟁점이 큰 사항이기 때문에 아직은 명확한 공약으로 제시하지는 않고 있다. 국토보유세를 제외하면 의외로 이재명 후보와 윤석열 후보 사이 부동산 조세에 대해 공감대를 이루는 면도 많다. 집을 많이 가진 사람들에 대해 세금 부담을 높게 하는 것을 두 후보 모두 현 시점에서는 꺼리고 있다는 것이다. 다주택자 양도소득세 중과 유예, 종합부동산세 부담 완화, 취득세 부담 완화 등을 공통으로 말한다. 이러한 흐름과 대척점에 서 있는 후보는 심상정이다. 심 후보는 토지초과이득세 재도입, 양도소득세 비과세 요건에 대한 엄격한 제한, 종합부동산세 부과 기준의 원상회복 등을 내걸면서 부동산 불평등 체제를 개혁하겠다는 의지를 분명하게 드러냈다.
아직 공약으로 확정한 것은 아니지만 차기 정부에서는 종합부동산세의 운명이 달라진다. 이재명 후보는 국토보유세와 종합부동산세의 통합 가능성을 내비치고 있고, 윤석열 후보는 재산세와 종합부동산세의 통합을 말하고 있다. 사실 종합부동산세는 조세 성격이 모호하다는 비판을 받으면서 많은 논란도 있는 세금이다. 보유세 성격이지만 일부만을 과세대상으로 설정하기 때문에 과세기준의 가변성과 자의성이 늘 쟁점이다. 부유세 성격도 갖고 있지만 부채를 뺀 순자산이 아니라 부동산 총액을 기준으로 하기 때문에 순수한 부유세는 아니며, 다주택자의 세금 부담을 높게 하는 다주택 중과세 성격도 갖고 있다.
그러나 종합부동산세는 순기능이 많기 때문에 불합리한 일정 부분을 조정하면 부동산 불평등을 완화하는 좋은 조세수단이 될 수 있다. 2021년 종합부동산세는 주택분과 토지분을 합쳐서 총 8조 6천억 원이다. 이 가운데 1주택자가 부담하는 종합부동산세는 약 2천억 원 수준에 불과하다. 따라서 역설적인 관점에서 세금 폭탄론의 공략대상이 되거나 실수요자 부담 논란이 있는 1주택자는 아예 과세 대상에서 제외할 수도 있을 것이다. 물론 우리나라는 1주택자에 대해서는 과도한 불로소득 향유 혜택을 이미 부여하고 있다는 비판도 있음을 염두에 두어야 하지만 실거주 보유에 따른 비용이고, 실현된 불로소득이 아니라는 측면에서 검토할 수 있을 것이다. 어쨌든 투기적 다주택 소유자에게는 부담이 큰 조세수단으로 기능할 수 있다.
부동산 가치는 그 소유권을 갖고 있는 사람이나 법인의 노력으로 증가하는 것이 아니다. 국가나 사회 전체, 국민 모두의 노력으로 만든 성과물이 바로 부동산 가치다. 그런데 2018년 기준 전국 주택에서 실현된 불로소득의 82.8%인 25조 7천억 원이 수도권에 집중되었다. 종합부동산세는 세금 징수액 전액을 지방교부세로 각 지방자치단체에 배부하기 때문에 지방재정과 지역 균형 발전에 요긴하게 쓰인다. 그만큼 부동산 가치형성 원리를 잘 반영하는 조세수단이다. 그리고 이명박 정부에서 크게 완화된 토지와 비주거용 건물 종합부동산세를 다시금 주택과 형평성에 맞게 조정한다면 부동산 조세수단으로서 효과를 더 볼 수 있을 것이고, 논란이 되고 있는 국토보유세에 대한 대체수단으로서 기능할 수도 있을 것이다.
윤석열 후보는 종합부동산세에 대한 인식에서 큰 문제가 있다. 1주택자 종합부동산세 세금 폭탄론은 앞서 살펴본 대로 사실에 부합하지도 않을뿐더러 더 큰 문제는 종합부동산세를 순자산 기준으로 부과해야 한다는 인식이다. 현재의 주택가격 상승은 단순히 주택공급 부족이 아니라 돈을 빌려서 주택에 투자하는 부채금융에 기반해서 이루어지고 있고, 앞으로도 주택을 금융자산으로 취급하는 경향이 더욱 심해질 것이다. 이러한 추세를 고려한다면 부채를 뺀 순자산 기준으로 세금을 매겨야 한다는 논리는 아예 대놓고 돈 빌려서 투기하거나 ‘갭투자’를 선동하는 것과 다름없는 것이다.
양도소득세는 너무 복잡하고, 주기적으로 중과유예 제도를 도입하고 있어서 조세정책 수단으로서 일관성을 유지하지 못하기 때문에 조세로서 효력도 약화되고 있다. 심상정 후보를 제외한 모든 후보가 또다시 일시적 다주택자 중과 유예를 말하고 있다. 이 지점에서 통념적으로 언급되는 몇 가지를 짚어볼 필요가 있다. 누가 뭐래도 양도차익은 부동산을 실제로 거래해서 발생한 이득이다. 더구나 노동소득이 아니라 단순한 소유권 거래로만 발생한 이득이다. 즉, 실제 실현된 소득이고, 불로소득이라는 것이다. 사회가 공동으로 창출한 부동산 가치이고, 자산소유권자의 노력과 상관없는 이득을 이전받은 소득이기 때문에 환수하여 공통으로 향유하는 것이 정당한 것이다. 주택기반 불로소득의 환수나 차단은 주택시장 안정과 주거복지 개선에 가장 중요한 수단이다. 1주택자 종합부동산세를 제외하는 대신에 불로소득에 해당하는 부동산 양도차익의 향유에 대해서는 일정한 금액 한도의 생애총량제로 전환할 필요도 있다. 그러면 조세행정의 복잡성도 아주 단순하게 하는 부수효과도 있다.
그리고 양도소득세를 중과하면 ‘매물잠김’ 효과가 있기 때문에 주택 매물 유도를 위해서 중과를 유예해야 한다는 논리도 문제가 있다. 매물잠김은 양도소득세 중과 때문에 자동으로 발생하는 것이 아니다. 자산가격이 계속해서 상승할 것으로 기대하면 중과를 유예한다고 해도 팔려고 하지 않을 것이다. 그리고 조세 정책 수단들 사이 피해갈 수 있는 길이 열려 있으면 이른바 조세 풍선효과 때문에 중과의 효과가 떨어진다. 즉, 매물유도는 단순히 중과 유예로만 얻어지는 것이 아니다. 다른 회피 통로를 열어주지 않으면서 회피수단보다 약간 낮은 강도로 중과를 하면 매물유도를 얻을 수 있다. 최근 몇 년간 양도소득세 중과에 따라 증여거래가 많아지고, 매물이 적은 것은 이러한 풍선효과 때문이다. 배우자나 직계비속 증여의 경우 세율이 다주택자 양도세 부담률보다 낮아 매물로 내놓을 이유가 없다. 증여를 통한 중과세 회피방식이 효과를 발휘하는 한, 양도소득세 중과 정책의 효과는 떨어질 수밖에 없다. 때만 되면 좀비처럼 나타나는 부동산 불로소득 중과 유예가 능사가 아니다. 단순한 중과 유예가 아니라 조세정책 수단들 사이 정합성과 일관성을 갖추는 것이 가장 중요한 것이다.
임대주택 공급과 더불어 가장 중요한 직접적인 주거복지 수단은 주거급여를 중심으로 하는 주거비 지원이다. 지금까지 주거비 지원과 관련하여 가장 명확한 공약을 제시한 후보는 윤석열 후보와 심상정 후보이며, 이재명 후보는 청년 월세 세액 공제 확대 외에 아직 본격적인 주거비 지원정책을 제시하지는 않고 있다. 윤석열 후보는 주거급여 대상자를 2022년 현재 중위소득 46%에서 50%로 확대하고, 주거급여 기준 임대료도 100% 현실화하겠다는 공약을 제시하였다. 아울러 지하, 옥탑방, 고시원 등과 같은 비정상 거처에 거주하는 사람들이 정상 거처로 이전하는 경우 주거바우처를 지급하는 방안을 내놓았다.
심상정 후보는 주거급여 대신에 무주택자 주거수당을 도입하고, 대상자를 중위소득 60% 이상으로 확대하는 공약을 내세웠다. 기초생활보장제도 내에서 소득, 주거형태, 주거비 부담 등을 고려하여 최소한의 주거 유지에 필요한 돈을 지원해주는 현행 주거급여 개념을 넘어서 보편적 기본서비스로서 주거서비스로 전환하는 발판을 마련하는 시도라고 볼 수 있다.
2019년 기준 한국의 GDP 대비 주거급여 비중은 0.07%이다. 글로벌 국가들의 평균 GDP 대비 주거급여 투자 비중 0.33%와 비교할 때 우리 주거급여 예산은 OECD 평균 예산의 1/4에 불과하다. 전체 가구 중 수급 가구 비중을 보면, OECD 평균이 약 10% 수준이나 우리나라의 경우는 2021년 기준으로 6.2%에 머무르고 있는 실정이다. 만일 중위소득 60%로 대상자를 확대하면 일반가구 기준으로는 186만 6천 가구, 9.1%이고, 청년 가구를 분리 지급대상으로 확대하면 추가로 55만 1천 가구가 더 늘어나 전체 수급 대상 가구는 합계 241만 7천 가구로 11.8% 수준에 이르게 된다(심상정, 2021). 우리나라가 부동산 불로소득의 개인적 향유에 대해 관대한 것에 비하면 기초적인 주거 불안정을 해소하기 위한 주거비 지원이 매우 인색한 것을 알 수 있다. 주거급여에서 아직 갈 길이 멀다.
마지막으로 주거복지에서 중요한 쟁점이 민간임대차 시장 임차인의 주거 불안정 해소다. 임대차 3법에 대한 인식은 윤석열 후보와 안철수 후보가 비슷하다. 이들은 임대차 3법의 도입으로 주택 임대차 관계에서 시장 원리를 왜곡하여 오히려 임차가구의 주거 불안정이 더 커졌다고 본다. 대응책으로서 윤석열 후보는 2020년 7월 이전 상태로 재개정이 필요하다는 입장이고, 안철수 후보는 시장이 적응하는 상태이기에 임대차 3법을 유지하되 보완해야 한다는 입장이다.
이들과 달리 이재명 후보는 임대차 3법의 도입으로 전ㆍ월세 계약 갱신율이 올라가고, 임대료 인상도 통제되어 임차인의 주거권이 좋아졌다고 판단한다. 따라서 현행 법제도를 유지하면서, 실거주 사유 갱신 거절 요건이나 손해배상 책임을 강화하는 방향과 같은 제도 개선 방안을 찾아보자는 입장이다. 이 제도와 관련하여 가장 강력한 임차인 보호 공약은 심상정 후보가 내놓았다. 임대차 계약요건을 지키기만 한다면 계약갱신 횟수와상관없이 계속 거주권을 보장하고, 5% 임대료 상한제도 신규 계약을 포함한 모든 계약에 적용하여 현재의 전ㆍ월세 이중가격 문제를 해소하겠다는 것이다. 나아가 주택소유 상한제를 도입하여 다주택 소유를 엄격히 규제하고, 3주택 이상은 임대사업 등록을 의무화하고, 의무 임대기간도 현행 10년에서 25년으로 늘리겠다는 방안을 제시하였다. 유인책 부여에 기초한 민간임대사업자 제도가 아니라 반대로 임대사업자 등록 의무화에 기초한 민간임대시장 관리로 전환하는 셈이다. 이와 관련하여 민간임대시장 관리의 효율성을 위해 사업자등록 방식이 아니라 ‘임대주택’ 등록방식으로 전환도 검토할 필요가 있다.
아무리 주택공급을 확대하고 주택소유 촉진 정책을 시행한다고 하더라도 자본주의 사회에서 자가소유율을 높이는 데는 구조적으로 한계가 있다. 우리나라에서 2015년 이래 2020년까지 주택 수는 215만 9천 호가 증가하였으나 같은 기간 자가소유율은 56.0%에서 56.1%로 겨우 0.1% 증가하는 데 그쳤다. 다시 말하지만 주거생활 수준 향상에서 단순한 주택공급만이 능사가 아니라는 것이다. 전체 가구의 44% 내외는 항상 임차가구 상태에 머물게 된다. 이들에 대한 주거안정을 제도적으로 보장할 수 있는 임대차법을 안착시키는 것이 차기 정부의 중요한 주택부문 과제다.
미래를 위해 부동산 과두체제에서 벗어나는 길
부동산 부문이 과대 성장하는 나라는 부동산 이익의 향유와 배분을 둘러싼 이해관계가 강고하게 만들어질 수밖에 없다. 부동산 불로소득 중심의 경제체제는 불로소득 추구자 중심의 부동산판 기울어진 담론 운동장을 만들고, 자산 불평등을 깊게 하면서 노동소득 의지를 약화시킨다. 노동의 성과물을 특히 주택에만 몰아서 쌓아두는 체제가 되면 경제 불평등과 자원배분 왜곡을 넘어 인간으로서 기본생활의 핵심 자원인 주거에 심각한 불안정을 가져온다. 노동이 경제생활의 중심이 되지 못하고, 가치 창출에 기여하지 않는 불로소득이 득세하면 자본주의가 온전히 기능할 수도 없다. 이러한 경제를 일컬어 자본주의의 퇴행적 형태이자 타락이라고 부른다(Christophers, 2019; Sayer, 2020).
지금 우리는 이러한 퇴행적 형태로 갈 것인지의 갈림길에 서 있다. 이번 대선 국면에서 후보들은 주택공급 확대에 방점을 두고 있다. 부동산 과두체제의 주택공급 부족 프레임에 갇혀서 현대 자본주의 경제가 어떠한 성질을 가지고 어디로 가고 있는지를 깊게 성찰하지 못한 채, 우선 급한 대로 공급주도 부동산 피난 열차에 급하게 올라탄 것 같다. 그러나 지금의 주택문제를 둘러싼 자본주의 환경은 그렇게 단순하지 않다. 이른바 경제의 금융화, 자산 불평등, 세습자본주의, 플랫폼 경제의 지대자본주의 성격 등이 뒤엉켜서 불로소득 중심의 경제를 만들고 있는 복판에 주택문제가 자리하고 있다. 그만큼 작금의 주택문제 해결은 좀 더 깊은 생각과 근본적인 대안 모색을 요구한다.
주택보급률과 천 명당 주택 수가 안정적인 단계에 도달했다는 주요 선진국에서 왜 주택가격 변동과 주거 불안정이 주기적으로 반복되는가를 되새겨 봐야 할 것이다. 주택공급과 주거복지를 온전히 자본주의적 공급시스템에 맡겨 두거나 주택공급 중심정책만으로는 주거 불안정을 해소할 수 없다는 것이다. 아무리 주택 소유를 지원하는 좋은 자본주의라도 40% 이상은 남의 집을 살게 마련이고, 이들은 불로소득 향유와는 거리가 먼 사람들이다. 그리고 때만 되면 돌아오는 경제위기, 어쩌면 주기적으로 발생할지도 모를 글로벌 감염병 위기로부터 이미 만성적인 주거복지 위기의 시대로 접어들었는지도 모른다. 부동산 과두체제의 이해구조가 만드는 이야기 틀에서 벗어나 기본생활자원으로서 주택의 본성을 회복하고, 기본 주거 생활을 보장할 수 있는 사회복지 시스템을 만들어야 한다. 근본적인 대안은 기본적인 수준의 주거 서비스를 모두에게 보장하는 보편적 기본 서비스(Universal Basic Service: UBS)로 제공할 수 있어야 한다. 보편적 기본 서비스로서 제공된다면 기본 인권으로서 주거권은 자동으로 달성되는 것이다. 주거권 운동의 전략적 핵심 대상은 바로 보편적 기본 서비스로서 주거복지 보장이라고 볼 수 있다(Institute of Global Prosperity, 2017).
이번 대선을 계기로 보편적 기본 서비스로서 주거복지를 인식하는 결정적 분기점이 마련되어야 한다.
참고문헌
김용창(2013), “국제인권법 및 인권규범의 주거권 규정에 대한 연구”, 한국지역지리학회지, 19(3), 514-540.
______(2021), “부동산 불로소득 자본주의 체제와 탈취에 바탕을 둔 축적의 특성”, 마르크스주의연구, 18(3), 41-83.
심상정(2021), “「주거급여법 일부개정법률안」 대표 발의”, 보도자료(2021.1.12.).
이강훈(2020), “문제는 주거와 부동산이야!: 주택시장 안정과 주택공급을 중심으로”, 2022 대선 부동산정책을 묻는다, 토론회 자료집, 35-100.
Christophers, B.(2019), “The Rentierization of the United Kingdom Economy”, EPA: Economy and Space, DOI: 10.1177/0308518X19873007.
Institute of Global Prosperity(IGP)(2017), Social prosperity for the Future: A Proposal for Universal Basic Services.
Sayer, A.(2020), “Rentiership, Improperty and Moral Economy”, EPA: Economy and Space , DOI: 10.1177/0308518X20908287.
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