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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2021
  • 2021.03.01
  • 291

탈시설과 주거지원

 

송아영 가천대 사회복지학과 교수

 

한국사회는 오랫동안 돌봄이 필요한 요보호 대상자들에 대해 돌봄과 보호를 제공하는 방안으로 시설보호를 선택하여 시설을 중심으로 한 돌봄 및 서비스 체계를 구성해왔다. 모든 인간은 적절한 주거에서 생활하여야 할 권리가 있음에도 불구하고 주거를 중심으로 한 자립체계 및 독립생활 지원을 고민하기보다는 시설에서 보호하는 것을 일차적인 접근방식으로 구성하면서 오랫동안 시설거주자에 대한 주거지원이나 주거권에 대한 관심은 매우 부족했던 것이 사실이다. 요보호 대상에 대한 서비스와 정책은 시설이라는 공간을 가정하고 시설의 전문화, 서비스의 다양화를 논했으며 이 과정에서 주거는 주요한 관심주제가 아니었다. 

 

최근 활발하게 진행되고 있는 탈시설과 지역사회 자립지원 움직임은 그동안의 접근방식에 대한 근본적인 의문을 제기하며 주거를 중심으로 한 정책과 서비스 체계의 완전한 패러다임의 전환을 요구하고 있다. 주거가 국가의 책임이자 국민의 권리로서 인식되는 수준이 날로 높아지고 있다. 그러나 아주 상식적으로 의식주가 인간의 기본적 욕구이며 이를 보장할 책임이 국가에 있다는 것을 우리는 모두 알고 있지만, 오랫동안 주거는 다른 영역에 비해 권리로서 수용되는 정도가 매우 낮았다. 주거는 개인의 구매 여력과 능력에 따라 수준이 결정되어 왔으며 국가는 시장에서 주택을 구매하지 못하는 취약계층에 대해서만 최소한의 형태로 지원하는 매우 잔여적인 개입 방식을 선택하여 이를 제공해왔다.

 

주거복지라는 용어 자체도 그 정체성이 명확하게 성립되기 시작한 것이 얼마 되지 않았으며 주거복지는 사회복지의 한 영역이 아닌 주택정책의 한 형태이자 부분으로서 혼동되어 사용되어왔으며 주택공급계획이나 주거금융에 한정되어 활용되어 왔다. 이는 우리가 우리의 주거문제를 해결하기 위해 국가가 어떠한 대출 정책을 발표하는지, 어떤 지역에 공급계획을 발표하는지에 관심이 집중되어있었으며 국가가 우리의 주거권을 위해 어떠한 방식으로 공공성을 강화하고자 노력하였는지에 익숙하지 않다는 것을 의미하기도 한다. 

 

이러한 시장중심, 잔여적 주거복지와 주거정책은 최근 변화를 목도하고 있다. 주택시장의 비상식적 인 과열화의 현상과 함께 시장에서 적절한 주택을 적절한 가격에 취득하는 것이 점점 어려워지면서 과거와 같이 주거를 개인의 취득 능력에 맡겨두는 것이 점점 불가능해지고 있다. 이러한 변화는 주거를 하나의 권리로서 인식하는 계기를 마련 하였으며 보다 적극적인 국가 및 지자체, 즉 공공의 역 할을 요구하는 것으로 이어지고 있다. 주거복지의 개념이 복지적이고 권리적인 방향으로 정리되고 있으며 주거복지 및 주거정책의 대상이 확대되고 있고 중앙정부와 지자체의 주거복지정책 및 서비스 체계 개선과 제도마련을 위한 노력이 증가하고 있다. 

 

취약계층에 대한 주거권 보장에 관한 논의는 사회 복지의 주요 환경변화인 탈시설, 커뮤니티케어, 그 리고 지역사회통합돌봄 등으로 더욱 그 확대 속도 가 가속화되고 있다. 기존 시설중심의 보호 체계 를 벗어나 지역사회자립을 중심으로 한 돌봄과 서 비스체계의 필요성에 따라 적절한 자립과 독립을 돕는 적절한 주거 마련이 핵심적인 요소가 되고 있 다. 그러나 탈시설 논의의 속도에 비해 주거를 어 떻게 마련하고 해결할 것인지에 대한 논의는 상대 적으로 그 속도가 늦다. 성공적 탈시설을 위해서 는 독립된 주거의 확보가 필수적임에도 불구하고 주거의 논의는 아직 좀 더 논의가 활발하게 이루어 질 필요가 있는 영역으로 남아있다. 이는 사회복 지영역에서 주거를 적극적으로 다루어 본 경험이 상대적으로 적고 주거를 복지의 주요 영역으로 인 식하는 정도가 낮으며 이에 대한 전문성이 부족하기 때문이 아닐까 하는 추측을 해보게 된다. 진정 한 탈시설과 지역사회자립을 위해 주거는 필수적 인 요소로 이에 대해 사회복지계의 적극적인 요구 와 방안 마련이 필요한 시점이다. 

 

 

주거권으로서 탈시설 

UN Habitat은 주거란 상품(commodity)이 아니라 권리(right)며 국가는 모든 사람의 안정적인 주택 생활을 보장해야 하며 지역사회에서 평화와 존엄 속에서 거주할 수 있도록 지원해야 함을 명시하고 있다.1) 한국 역시 주거기본법에서 주거권 보장의 근거를 찾을 수 있는데 주거기본법 제2조는 “국민은 관계 법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적ㆍ사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다.”고 주거권에서의 국가의 역할을 제시하고 있다. 주거권을 보편적인 권리로써 인식하고 국가의 역할과 책임이 강화되어야 함에 대해서는 이견이 점차 좁혀지고 있으나 주거권 보장을 위해 구체적으로 어떻게 실행할 것인지에 대한 방안과 관련한 영역은 여전히 논의가 필요한 부분이다. 특히 오랫동안 시설중심의 보호체계를 가동해왔던 영역에서는 그 관성의 법칙으로 인해 획기적인 주거정책이나 개입방안을 마련하는데 속도가 더딘 감이 있으며 여전히 시설에 관한 논의를 벗어나지 못하고 있다. 

 

탈시설과 주거권을 본격적으로 살펴보기에 앞서 우선 ‘시설이 적정주거를 보장할 수 있는 주거의 기능을 하는가?’에 대해서 논의해보자. 기본적으로 주거권은 독립주거를 기반으로 하여 논의가 이루어지며 모든 국민의 안정적 독립주거를 위해 국가의 역할이 어떠해야 하는가에 초점이 맞추어져 있다. 한국의 경우 시설을 취약계층에 대한 주거지원의 한 형태로 이해하는 것이 일반적인데2) 이는 적절하지 않다. 시설은 기본적으로 단체생활을 기반으로 하며 완전히 독립된 주거공간 확보가 불가능할 뿐만 아니라 일정한 규율과 규칙이 존재하여 개인의 선택권과 자율성을 완전히 보장하지 못 한다. UN Habitat의 적정주거의 권리(the right to adequate housing)는 자신의 공간에서 사생활을 방해받지 않을 권리, 즉 자유(freedoms)3) 를 주요한 요소로 제시하고 있는데 시설보호는 이 요소를 보장하기 어려운 구조로 되어있다. 주거는 독립된 물리적 공간의 확보와 함께 자신의 선택권 과 자율성을 최대한으로 보장받을 수 있는 자유의 확보가 가능하여야 하는데 시설은 그 근본적인 속성이 이러한 자유를 최대한으로 보장하기에는 한계가 분명하다. 아주 쉬운 예를 들어보자. 우리는 집에서 자고 싶은 시간, 씻고 싶은 시간, 먹고 싶은 시간을 자율적으로 통제하며 관리한다. 내가 생활하는 공간을 원하는 취향에 따라 꾸미고 물건들을 배치하며 생활한다. 이 자율성은 어찌 보면 가장 기본적인 자유의 한 형태이지만 시설생활은 일반 주거공간에서 너무 자연스러운 이러한 자유가 보장되지 못한다. 규격화되고 타인과 공유해야 하는 공간, 나의 시간을 자율적으로 활용 할 수 없는 규칙과 일과 스케줄은 시설거주자들에게 주거권을 완전히 보장할 수 없다. 

 

주거권에 있어서 시설 역할의 논의 속에서 물리적 인 독립공간 마련에만 초점을 맞추어 시설도 주거 의 역할을 충분히 할 수 있다는 입장도 존재하지 만 엄밀한 의미에서 개인의 자유가 보장되지 않는 공간만 있는 주거는 적절하지 않다. 취약계층에 대한 주거권은 자율성을 중심으로 시설의 테두리 를 벗어나 지역사회에서의 독립주거를 중심으로 논의되는 것이 마땅하며 이를 중심으로 주거복지 정책과 서비스가 구성되어야 한다.

 

 

탈시설과 주거권, 무엇을 보장하여야 하나? 

시설거주자의 탈시설을 위한 주거권 보장을 위해 우리는 어떠한 노력을 기울여야 할까?

 

가장 먼저 강조되어야 하는 부분은 탈시설에 적당한 대상은 없으며 모든 시설 거주자가 탈시설 대상이 될 수 있음을 확인하는 것이다. 현재 탈시설 논의의 가장 큰 한계는 탈시설에 적합한, 즉 적절한 자격을 갖춘 대상을 선별하여 주거지원의 대상으로 고려한다는 점이다. 여전히 권리로서의 주거 지원이 논의되는 것이 아니라 잔여적이고 선별적인 형태에서 주거지원계획이 이루어지고 있는 것이 근본적 한계이다. 부족한 주거자원을 고려하여 욕구의 우선순위에 따라 주거자원을 배분하는 것이라 고 주장할 수 있겠으나 그 선별 기준을 살펴보면 대상자의 욕구에 맞추는 것이 아니라 공급자의 편의에 맞추어 기준이 형성된 경우가 대부분이다. 예를 들어 탈시설 논의에서 주요한 주거자원으로 고려되는 지원주택(supportive housing)의 운영 과정을 살펴보면 문제가 적고 위험 수준이 낮은 대상이 입주의 우선자격을 얻는다. 그러나 지원주택 의 주요 이론적 동력인 하우징퍼스트(Housing First) 모델에서는 가장 중요한 원칙으로 조건 없는 주거공급(without preconditions and barriers to entry)을 제시한다. 주거는 권리이자 마땅히 누려야 하는 자원으로서 고려되어야 하며 이 과정에서 독립주거생활을 할 수 있는 사람과 그렇지 않은 사람을 타의로 구별하는 것은 옳지 않으며 모든 사람은 주거준비(housing ready)가 되어있다는 주요 원칙에 기반하여 탈시설논의가 이루어질 필요가 있다. 

 

탈시설과 주거권 논의에 있어 개인의 자기결정권을 최대화하는 방안의 주거지원 형태에 대한 고민이 필요하다. 현재의 탈시설 주거지원 논의는 앞서 살펴본 것과 같이 공급자 또는 서비스제공자 중심으로 기준과 방향이 정립되어 있으며 이 과정에서 탈시설을 준비하는 개인의 자기결정권을 어떻게 최대화할 것인가에 대한 논의는 매우 부족하다. 주거에 있어 개인의 자기결정권은 모든 과정에서 보장되어야 하는데 독립주거보다 시설생활을 선택하는 것도 대상자가 자율적으로 결정해야 하지 외부적으로 결정하는 것이 아니며 주거지를 확보한 후 서비스나 서포트 역시 개인이 결정할 요소로 강제되어서는 안 된다. 우리가 일상생활에서 사회서비스를 이용할지 말지를 결정하는 것이 순전히 우리의 결정인 것과 마찬가지로 탈시설 개인 역시 서비스 선택권과 이용에 있어 자율성을 보장 받아야 한다. 그러나 현재의 지원주택모델에서는 이러한 자율성이 얼마나 보장되는지 그 내용을 구체적으로 찾기 어려우며 지역사회 탈시설 지원 사례관리 모델 안에서도 개인의 자율성 보장을 위한 노력은 더디게 이루어지고 있다. 

 

탈시설 주거지원과 관련한 논의를 조금 더 구체적 으로 살펴보자면 우선, 시설거주자의 주거욕구에 맞는 적정 주거를 확보할 수 있도록 하는 지원체 계의 마련이 요구된다. 너무나 당연한 주장이라 응당 이루어지고 있을 것으로 예상할 수도 있지 만, 실상은 그렇지 않다. 시설거주자들의 경우 탈 시설과 관련하여 주거확보는 대부분 공공임대주 택 제도 안에서 이루어진다. 민간 임대시장의 혹독 함을 고려하였을 때 오랜 시설생활로 인해 자력으로 거주지를 확보하기 어려운 시설 거주자들의 경우 공공임대주택 제도가 주요한 주거확보 수단이 된다. 그러나 공공임대주택 제도의 한계로 인해 거주지를 확보하는 데 수많은 장벽에 부딪히게 되는데 매입임대주택 당첨이 되어 주거지를 둘러보러 가면 휠체어가 드나들 수 없는 계단식의 2층 주택에 배정이 되거나 생활시설에서 거주하면서 시설이 위치한 거주지에서 일자리나 서비스기관, 또는 이 웃들과의 관계가 형성되는 것이 일반적인데 거리 상 너무 먼 지역에 당첨된 공공임대주택이 배정되 어 형성된 사회적 자본을 포기하거나 시설 생활을 지속할 수밖에 없는 상황에 놓이기도 한다. 자력 으로 민간 임대주택을 확보한다고 하더라도 주택을 생활할 수 있게 무장애 설비를 설치하는 것도 임대인의 거부가 있으면 불가능하다. 

 

김영태(2006)4)는 “사회구성원이 자신의 주요욕구에 부합하는 적정수준 이상의 주택에 거주하되 소외됨이 없이 공동체 생활을 적극적으로 영위할 수 있는 상태(p. 3)”를 주거복지의 개념으로 정리하 였는데 이를 토대로 탈시설 지원을 위한 주거복지 정책이 어떠한 요소를 갖추어야 하는지를 살펴볼 수 있다. 우선 시설거주자가 지역사회 자립을 계획하고 실행하면서 자신이 원하는 곳에 적정수준 이상의 주택에 거주할 수 있어야 한다. 여기서 적정수준이란 단순 최저주거기준의 충족만을 의미하 는 것이 아니라 생활함에 불편함이 없는 주거의 수준을 의미해야 한다. 특히 한국의 최저주거기준은 매우 최소한의 형태로 규정되어 있어 최저주거기준 의 현실화 및 개정의 요구가 존재함을 고려하였을 때 최저주거기준만을 충족하는 주거가 충분히 ‘좋은’ 또는 ‘적절한’ 주거라 보기는 어려울 수 있다. 

 

탈시설 과정에서 적절한 주거를 선택하고 접근할 수 있는 제도적 보장이 필요하다. UN Habitat의 적정주거의 요소 중 자유(freedoms)의 내용을 살펴보면 모든 사람은 자신의 거주공간을 선택하고 개인의 의사에 따라 이주할 수 있어야 함을 규정 하고 있으며 자격(entitlements)의 요소에서는 적절한 주거로의 접근이 평등해야 함을 명시하고 있다. 그러나 현실은 그리 녹록지 않다. 실제로 탈 시설을 준비하며 주거를 탐색하는 과정에서 차별과 불평등을 경험하며 정보로부터 소외를 경험하는 등 수 많은 장애물을 경험한다. 주거복지 전달 체계가 구조적으로 공급자 중심으로 이루어져 있 고 정책이나 서비스 내용이 매우 복잡하여 정보 접근성이 전체적으로 떨어질 수밖에 없는 속성을 지니고 있는데 시설거주자들의 경우 이러한 주거복지제도나 정보에서 더욱 멀어지기 쉽다. 주거탐색과 확보는 한두 달을 준비해서 이루어질 수 있는 것이 아니며 안정적인 주거비마련을 위해 장기적으 로 준비하고 정보를 확보하여 적절한 주거가 나왔을 때 이를 확보하여야 하는데 현재 시설은 거주 자들에게 이러한 주거준비를 효과적으로 시킬 수 있는 여력이나 전문성이 상대적으로 부족하다. 또한 지역사회에서 주거를 탐색하는 과정에서 임대 인들의 계약 거절, 공인중개사에서의 서비스 거부 등 주거 접근에 있어 상당한 불평등을 경험하는 것이 현실이다. 

 

탈시설을 경험하는 대상자의 욕구를 고려한 형태 의 주거 자원을 다양하게 마련하는 것이 필요하다. 탈시설을 준비하는 대상자의 많은 경우 공공 임대주택을 중심으로 주거탐색과 주거확보를 계획 한다. 그러나 공공임대주택은 탈시설을 고려하는 대상자에 맞추어 공급되는 것이 아니고 일반적 취 약계층을 중심으로 공급계획이 이루어지다 보니 탈시설 준비자들에 대한 욕구에 적절하게 대응하 지 못하는 경우가 상당하다. 또한 공공임대주택 의 공급계획은 중앙주도적으로 이루어지다 보니 지역의 다양한 특색이나 욕구를 충분히 반영하지 못하는 한계가 있다. 탈시설을 지원하는 것은 중 앙뿐만 아니라 지자체의 주요 책임이나 역할로 규 정되는 현시점에서 주거확보와 주거자원마련을 위 한 지자체의 역할과 기능에 대한 심도 있는 논의가 필요하며 중앙과의 역할 배분, 주거자원의 배분형 태 및 공급계획 참여 등 다양한 루트로의 자원 마 련을 위한 논의가 확대될 필요가 있다. 

 

 

마치며 

주거권 논의의 확대와 함께 주거권을 누리지 못했던 시설거주자들에 대한 탈시설 논의가 본격화되면서 주거복지영역의 패러다임 변화와 대응의 획기적 변화가 필요한 시점이 되었다. 그러나 기존 사회제도의 관성적 법칙으로 인해 탈시설과 주거권 논의와 노력의 수준이 획기적이라고 보기에는 보완과 수정의 정도로 이루어지고 있으며 탈시설 논 의에서 반드시 고려되어야 하는 주요 원칙이 충분히 고려되고 있다고 보기 어려운 측면이 상당하다. 이와 함께 기존의 주거복지 제도 및 전달체계의 한계로 말미암아 탈시설을 어렵게 만드는 장애물 역시 상당수 존재하며 해결해야 할 수많은 숙제를 남기고 있다. 짧은 글에서 탈시설과 주거권 보장에 관한 많은 논의를 담기는 한계가 있겠으나 다시 한 번 강조하고 싶은 것은 원칙을 분명하게 세워야 한다는 것, 탈시설 개인이 중심이 되어야 한다는 것이다. 

 

 

가보지 않은 길을 걷는 것은 두렵다. 변화는 두려움을 동반하며 우린 안정감을 위해 기존 제도에서 완전히 탈피하지 못하고 되도록 기존의 제도 안에서 약간의 변화를 가미하는 형태로의 전환에 안도감을 느낀다. 그러나 때로는 용기가 필요한 법이며 특히 누군가의 권리를 보장하는 것에 있어서는 더 많은 용기와 노력이 필요하다. 누군가에게 너무 당연한 자유와 권리가 그 누군가에게 오랫동안 보장되지 못했다면 이것을 탈피하고 변화시켜야 하는 것은 우리의 몫이다. 

 


1) UN Housing Rights. Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context. (retrieved from https://www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/Pages/ HousingIndex.aspx. 2020. 12. 17)
2) 노숙인에 관한 종합계획에서 주거지원영역에 시설보호가 여전히 주요한 사업으로 제시된 예가 있음
3) UN Habitat의 적정주거의 요소 중 자유(Freedoms)는 다음의 요소를 포함한다.
① 거주공간에 대한 강요된 퇴거
② 거주공간에 대한 임의적인 파괴나 철거
③ 거주공간에서 사생활을 방해받지 않을 자유
④ 거주공간을 선택하고 개인의 의사에 따라 이주할 수 있는 자유
4) 김영태(2006), 주거복지에 대한 이론적 개관 및 향후 정책 과제, 한국주거학회논문집, 17(1), 127-134. 
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