빈곤층 및 저소득층의 자활, 자립을 도모하고자 하는 취지하에 99년 10월 도입된 국민기초생활보장제도의 자활사업이 최근 자활자립지원에의 제도적 장치로 효과적으로 기능하지 못하고 있는 것으로 알려져, 이에 대한 사회적 관심이 주목되고 있다.
자활사업은 제도 도입 단계까지만 하더라도 기존 빈곤대책들의 한계를 획기적으로 보완할 수 있는 정책적 방안일 것으로 여겨져 주목되어 왔다. 무엇보다도, 기존 생활보호제도하에서 생계지원의 사각지대에 놓여있던 노동능력 보유 빈민들이 자활사업의 도입을 통해 최소한의 생계지원을 받게 되었다는 점, 이와 더불어 민관의 체계적인 자활지원 서비스를 통해 빈민층의 자활자립 및 빈곤탈출을 적극적으로 도모할 수 있게 되었다는 점 등으로 자활사업은 기존 빈곤대책들의 한계를 극복할 수 있는 획기적인 정책적 방안이 될 것으로 기대되어 왔다. 또한, 자활사업 실행 관련 기관들에서의 다양한 관련 프로그램들은 빈곤층의 자활자립에의 성취 뿐 아니라 그간 사회적 필요에도 불구하고 시장논리의 제약으로 제공되지 못하였던 각종 용역들을 제공함으로써 현대사회의 병폐 해소에도 일조할 수 있을 것으로 기대되어, 기존 공공근로사업의 한계를 극복할 수 있는 방안이 될 것으로 기대되어 왔다.
그러나, 사업 실행이 7개월여 경과된 현 시점에서 자활사업은 이와 같은 기대들을 충족시키지 못하고, 오히려 파행적인 운영 양상을 보이고 있어, 이에 대한 사회적 관심이 고조되고 있는 실정이다. 곧, 빈곤층의 빈곤탈출과 자활을 지원하겠다는 사업 취지에도 불구하고, 관련 대상자들이 대상자 선정을 기피하는 역설적 상황이 나타나고 있으며, 자활사업기관에 의뢰된 대상자들이 자활활동의 수행을 거부하는 경우들까지 나타나, 자활사업이 파행적으로 실행되고 있음을 시사하여 주고 있어 주목된다. 그리고, 이같은 양상들은 사회 일각에서 자활사업이 오히려 대상자들의 도덕적 해이만을 부추기고 있다는 논란을 야기하여, 자활사업은 사업 실행 7개월여를 맞이하는 시점에서 심각한 도전과 위기에 직면하고 있다.
물론, 일부 사례에 근거하여 자활사업의 실패를 규정하는 것, 그것도 사업 실행이 7개월여에 지나지 않는 시점에서 사업의 성과를 평가하는 것은 온당치 못한 것으로 평가된다. 그렇지만, 정부 스스로도 자활사업 인프라 등 기본적인 관련 여건 조차 제대로 구비되지 못한 채 자활사업이 비정상적으로 실행되었음을 자임하고 있음에 비추어 보면, 그간의 파행적 운영 양상을 제도 실행 초기 단계에서 의례히 나타나는 통과의례적 문제로 간주하기 보다는 이의 원인 진단과 더불어 적합한 해법 모색을 통해 '자활사업의 조속한 정상화'하기 위한 노력들이 더욱 절실한 시점이라 판단된다.
그렇다면, 애초의 기대와는 달리 자활사업이 이와 같이 파행적으로 운영되는 이유는 무엇 때문일까? 그리고, 자활사업이 본래의 취지에 부응하기 위해서는 어떠한 점들이 개선되어야 하는 것일까? 여기에서는 자활사업의 제도적 특성과 관련하여 자활사업의 문제점을 진단하여 보고, 이의 개선방안을 모색하고자 한다.
자활사업의 제도적 특성과 문제점
① Workfare로서의 자활사업의 이중성
자활사업은 근로(자활)활동과 연계하여 대상자들에게 생계지원을 제공한다는 점에서 근로활동과 무관하게 생계지원을 하는 기존의 빈곤대책들과는 상이한 원리에 토대한 제도로서 차별성을 지닌다. 이와 같은 자활사업의 Workfare원리는 생계지원과 더불어 자활자립의 기회까지 적극 보장하여 줄 수 있다는 점에서, 빈민 지원에의 획기적인 진전으로 평가되기도 한다. 그러나, 다른 한편으로 Workfare원리는 빈민들에 대한 생계지원이 자활활동 수행을 조건으로 결정될 수도 있다는 점에서, 대상자들의 수급권을 제약하는 장치가 될 수 있다는 점에서 부정적으로 평가되기도 한다.
자활사업이 대상자의 탈빈곤을 적극 지원하여 주는 한 단계 진전된 빈곤대책이 되느냐 아니면 대상자의 수급권을 제한하는 처벌적 성격의 빈곤대책이 되느냐는, 제도적 목표와 관련 장치들에 의거하여 평가될 수 있을 것으로 판단된다.
현재의 자활사업은 명목상으로는 빈민층의 자활지원에 제도적 목표를 두고 있지만, 자활활동 지원에 필요한 기본적인 제도적 장치들이 미비하여 자활사업이 적극적인 빈곤대책으로 온전히 자리매김되지 못하고 있는 실정이다. 곧, 자활활동에 인센티브를 부여하는 체계가 마련되어 있지를 못하고, 자활 프로그램들도 대상자의 자활능력 혹은 자활전망과는 연관성이 미흡하여, 대상자들이 수행하여 하는 자활활동이 '탈빈곤의 통로'가 되기 보다는 '생계급여 수급을 위해 마지못해 수행하여야 할 조건'으로 전락되고 있는 상황이다. 더우기, 최소한의 자활의지나 기본적인 노동능력 조차 결여된 사람들이 대상자로 선정되고, 개개인의 특성 및 생활 전망과는 무관한 자활 프로그램에 배치되어, 자활활동이 강제노역이 되어 자활사업의 본래의 취지가 심각하게 훼손되고 있는 실정이다.
이와 같은 점에 비추어 본다면, 자활사업에의 선정 기피 혹은 자활활동 수행 거부등 일련의 양상들은 대상자의 도덕적 해이에서 비롯된 '복지선진국병'이라기 보다는 오히려 관련 제도적 장치의 미비에서 기인된 '복지후진국병'이라 판단된다. 따라서, 자활사업의 조속한 정상화를 위해서는 무엇보다도 자활활동 수행에 대한 인센티브 제공, 자활자립과 직접적으로 연계될 수 있는 자활 프로그램의 개발, 자활의욕 및 자활능력 제고와 관련된 전문 서비스들의 개발 및 실행 등이 이루어질 수 있도록 제도 내용 전반에 근본적인 개선이 요청되는 바이다.
이와 더불어, 자활활동은 노동능력 보유 빈민들에게 생계급여 수급을 위한 조건으로 강제될 것이 아니라, 자발적으로 참여할 수 있도록 제도적 틀에 대한 개선 역시 검토될 필요가 있을 것으로 판단된다. 왜냐하면, 강제적인 자활활동이 자활자립에의 긍정적 성과로 귀결될 수 없음은 자명하기 때문이다.
② 사회적 일자리 창출에 의존한 자활자립 지원
자활사업이 여타 국가들의 Workfare정책과 다른 점은 사회적 일자리 창출에 의거하여 빈민들의 적극적인 자활자립을 실현하고자 한다는 점이다.
사회적 일자리 창출은 노동시장 재진입에 적합한 노동능력을 보유하지 못하여 재진입의 가능성이 미약한 대상자들에게 사회적으로 창출된 일자리에서의 근로활동 경험을 제공하여 줌으로써, 이들의 근로능력과 근로의욕을 배양하고, 더 나아가서는 이를 토대로 취업 및 창업을 통해 자활자립을 성취토록 하고자 마련된 방안으로, 이들 대상자들에게는 현실적인 자활경로가 될 것으로 기대되고 있다. 더욱이, 사회적 일자리 창출과 관련된 사업 프로그램들은 사회적 필요에도 불구하고 시장논리의 제약으로 인해 공급되지 못하였던 공공재들을 생산, 공급하여 줄 수 있다는 점에서, 빈곤층의 자활자립의 기반이 되는 일자리로서 뿐 아니라 사회구성원 전체의 삶의 질 향상에도 적극 기여할 수 있는 사업일 수 있다는 점에서, 주목할만한 의의를 지닐 것으로 기대된다.
그러나, 사회적 일자리 창출 방식이 이와 같은 효과를 산출하기 위해 전제되어야 할 부분은 무엇보다도 사회적, 경제적 측면에서 효용성이 높으면서, 빈민들의 자활자립에 직접적으로 연관될 수 있는 사업 아이템들이 자활사업기관에서 개발, 운영될 수 있어야 한다는 점이다. 이는 곧 자활사업을 적합하게 실행할 수 있는 능력을 보유한 자활사업기관이 전제되지 않고는 자활사업에 긍정적 성과를 기대하기는 어렵다는 것을 의미한다.
이러한 점에 비추어 본다면, 현재의 자활사업 운영의 파행성은 일자리 창출 사업에 대한 충분한 경험을 지닌 민간기관들이 미흡한데서 비롯된 것으로 보인다. 그리고, 또한 자활사업 담당 민간기관들의 사업 수행 역량을 강화시키기 위한 행정적, 재정적 지원과 보호조치들이 중앙정부 및 지방정부 차원에서 적극적으로 마련되어 실행되지를 못하고 있는 점 역시 문제발생의 원인이라 판단된다.
따라서, 자활사업의 조속한 정상화를 위해서는 자활사업기관의 사업 능력을 제고하기 위한 조치들이 적극 마련되어야 할 것으로 판단된다. 곧, 자활사업기관의 프로그램 개발 및 실행과정에서의 애로점을 전문적으로 컨설팅하여 줄 수 있도록 자활 정보센타들이 증설되어야 할 것이며, 자활사업기관에서 대상자들이 수행하는 자활활동이 자활의욕 및 자활능력의 제고로 귀결될 수 있도록 적합한 상담지도 프로그램의 개발 보급 역시 적극 이루어져야 할 것으로 판단된다. 또한, 이를 전담할 수 있는 전문 인력들의 투입 역시 조속하게 이루어져야만 할 것이다.
한편, 이와 더불어 자활사업기관의 사업 수행에 필요한 각종 보호조치들에 대한 관련 조례들 역시도 지방정부의 적극적인 협력하에 신속하게 입안, 정비되어야 할 것이며, 전시적인 사업으로 전락되지 않도록 자활사업기관들에 충분한 재정적 지원 역시 이루어져야 할 것이다. 또한, 자활사업 운영 실태에 대한 정기적인 모니터링과 평가, 그리고 피드백을 통해 자활사업기관의 사업능력을 배양시킬 수 있는 장치 역시 마련되어야 할 것으로 판단된다.
③ 공공-민간기관들간 파트너쉽에 의거한 사업 실행
자활사업의 또하나의 제도적 특성은 사업 실행이 공공기관의 행정체계만에 의존하지 않고, 공공-민간 기관들간 파트너쉽에 의거하여 이루어지도록 한 점이다. 자활사업이 중앙정부 뿐 아니라 지방정부 및 산하 공공 및 민간기관의 협력에 의거하여 실행되도록 한 데에는, 공공부문 독점적 행정에서 기인되는 비효율성과 비효과성의 문제를 민관 협력 차원의 사업실행을 통해 해소하고자 한데서 비롯된 것으로 보여 긍정적으로 평가된다. 또한, 지역사회내 관련 기관들간 협력에 의거한 사업 실행은 지역사회 현실에 보다 적합한 사업내용의 기획, 실행에 긍정적일 것으로 보여, 빈곤대책의 효과성과 효율성 제고에도 기여할 것으로 기대된다. 이와 더불어, 빈곤 문제가 복합적이라는 점에서 빈민들의 자활자립의 과정에는 다양한 관련 기관들에서의 협력적 지원이 필히 요청된다는 점에 비추어 보더라도, 관련 기관들간의 유기적인 연계체계 구축에 의거하여 통합적인 지원이 이루어지도록 한 자활사업의 실행체계는 자활자립의 성과 제고에도 긍정적일 것으로 기대된다.
따라서, 이상과 같은 점에 비추어 보면, 자활사업의 성패는 지역사회내 관련 기관들간 유기적인 네트워크에 의거하여 결정될 수 밖에 없을 것으로 보인다.
그러나, 현 시점에서 자활사업 관련 기관들간 네트워크 구축은 극히 미비하여, 자활사업의 온전한 실행을 기대하기 곤란한 실정이다. 자활사업의 실질적 주도 주체인 지방정부와 관련 공공 및 민간기관들간 협력관계는 최소한의 협력틀 조차 구축되지 못한 경우가 대다수이며, 이와 같은 협력체계가 마련된 경우들도 대체로 일회적, 형식적 절차의 협력에 지나지 않아, 자활사업을 실행할 수 있는 실제적인 행정체계는 전적으로 결여되어 있는 형편이다. 자활사업의 파행적 운영에는 이와 같은 측면 역시 주요한 원인으로 작용하고 있는 것으로 보여지며, 따라서 자활사업의 온전한 실행을 위해서는 무엇보다도 지방정부와 관련 공공 및 민간기관들간 유기적인 네트워크 구축, 그것도 실무적인 차원에서의 실제적인 협력활동이 이루어지는 네트워크 체제의 구축이 필히 요청된다 하겠다.
지역사회 차원에서의 자활사업 계획의 수립과정, 대상자 선정, 분류 및 연계과정, 대상자에의 관리과정, 관련 서비스들의 지원과정 등에 있어 지방정부와 자활사업 관련 기관들간 유기적인 협력이 전제되지 못한다면, 최소한의 자활자립 성과 마저 산출하기어려울 수 밖에 없음을 감안하여, 지역사회내 자활사업 관련 기관들간 협력관계 제고에 최선의 노력이 경주되어야 할 것으로 판단된다.
빈민들의 자활과 자립은 특정 기관만의 기능과 역할만으로 성취되기 어려운 부분이다. 이를 감안하면, 관련 기관들간 협력관계 구축 및 실질화가 요청되며, 이를 위해서는 무엇보다도 협력관계 조성에 지방정부의 주도적 역할이 필요한 실정이다. 곧, 관련 기관들간 협력관계 구축과 관련된 각종 관련 조례들의 제정에 지방정부는 적극적인 노력을 기울여야 할 것이며, 자활기관 협의체의 구성 및 운영, 협력활동에 필요한 관계기관들의 업무수행 지침의 개발 및 실행 등에 있어서도 지방정부의 적극적인 역할이 요청되는 바이다.
맺음말 : 후속 조치들을 통한 자활사업의 정상화를 기대하며.
빈곤층 및 저소득층의 자활을 지원하고자 하는 취지에서 도입된 자활사업이 실행 초기 단계에서부터 자활지원의 장치로서 정상적으로 기능하지 못하는 양상은 매우 우려스러운 부분이 아닐 수 없다. 물론, 이와 같은 양상을 초기단계에서 발생되는 통과의례적 문제로 간주할 수도 있겠지만, 관련 문제점들이 초기 단계에서 제대로 개선되지를 못할 경우 자활사업 자체에 대한 부정적 스티그마가 사회적으로 부여되고, 확대 재생산되어 자활사업의 파행이 더욱 심화될 수 있음에 주목하면, 앞서 검토된 자활사업의 문제점들에 대응되는 조속한 제도적 보완이 시급하게 요청되는 바이다.
그렇지만, 미비된 제도적 장치에 대한 정부 차원의 보완은 자활사업 정상화를 위한 필요조건이긴 하지만 충분조건이 아니라는 점 역시 주지될 필요가 있다. 곧, 빈곤층의 자활자립은 자활자립에의 물질적 토대 구비만으로 온전하게 실현될 수 없다는 점, 자활자립의 과정에는 대상자 스스로의 피땀어린 노력들이 자발적으로 투여되어야 한다는 점에 비추어 보면, 이와 같은 노력들이 적극 기울여질 수 있도록 사회 전반에 공동체적 연대감 역시 자활사업의 정상적 작동과 자활사업의 성과 제고에 필히 요청되는 부분이 아닐 수 없다.
자활사업의 도입과 실행은 빈곤층에게도 빈곤의 절망으로부터 벗어나 자활자립을 실현할 수 있도록 지원하여 줄 수 있는 제도적 장치가 우리사회에도 마련되었음을 의미한다는 점에서 매우 가치로운 부분이라 평가된다. 그러나, 이와 같은 자활사업의 가치와 의의가 실제적인 사업실행을 통해 자활자립의 성과들의 산출로 그 결실을 맺기 위해서는 아직도 많은 난관들이 존재하며, 이와 같은 난관들을 극복하기 위한 정책적 노력 및 사회적 노력들이 요청되는 실정이다. 실험적 차원의 사업으로 자리매김 되지 않도록 하기 위해서는, 이와 관련된 서구 국가들의 경험 및 현 자활사업 실행 실태에 대한 체계적인 검토가 필요하며, 자활사업의 정상화 방안 모색과 관련하여 관련 전문가 및 관계 기관 실무자의 고민과 지혜들의 모음이 더욱 절실히 요청되는 시점이라 판단된다.
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