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월간 복지동향 200호 발행
  • 2014
  • 2014.04.10
  • 2895

청소년활동을 위축하게 만든 청소년활동진흥법

 

김차연|재단법인 동천 변호사

 

들어가며

청소년활동진흥법은 다양한 청소년활동을 적극적으로 진흥하기 위하여 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 2004년 2월 9일에 제정되었다. 그리고 지난 2014년 1월 21일 국회는 진흥법을 대폭 개정하였다. 이번 개정은 2012년 7월 발생한 국토대장정 성추행 사건, 이듬해 7월 발생한 사설 해병대캠프 참사에 따른 것으로 안전담보를 이유로 한 “청소년수련활동 사전신고의무제”를 주요골자로 하고 있다.

 

그런데 ‘청소년수련활동의 안전담보’라는 누구나 동의할 법한 개정이유에도 불구하고, 청소년단체와 시민사회단체에서는 거센 비판의 목소리가 나오고 있다. 이유는 생각보다 간단한데 바로 이번 개정이 청소년수련활동을 안전하게 하지는 못할뿐더러, 되려 청소년활동을 위축시키고 있다는 점이다. 돈벌이를 목적으로 한 사설업체의 범죄가 ‘수련활동이었다’라는 이유로 진흥법에 따라 허가받고 관리되던 청소년수련시설에 사전신고의무제라는 불씨를 던졌고, 그 불씨는 ‘청소년활동’이라는 초가삼간마저 태워버릴 조짐을 보이고 있는 것이다. 정작 사고를 일으킨 사설업체는 신고제의 대상에서 벗어난 채 말이다.

 

물론 국회와 정부의 입장에서 청소년수련활동 안전에 대한 어떤 대책을 내놓고 싶었던 그 진심이야 이해 못할 바는 아니다. 하지만 과연 그 대책이 청소년활동의 안전을 담보하는 지혜로운 대책이었는가는 의문이다. 수련활동의 수를 줄임으로써 사고를 줄이겠다는 의도가 아니라면, 안전도 담보하고 그 결과 활동도 진흥할 수 있는 대책이 나왔어야 했다.

 

이하에서는 먼저 이번 개정의 주요내용을 분석하고 이를 바탕으로 진흥법이 가진 문제점을 차례차례 들여다보았다. 그리고 향후 올바른 법률개정을 위한 몇 가지 제안을 던지며 고민에 동참하고자 했다.   

 

 

개정 진흥법의 주요내용

가. 청소년수련활동의 사전신고의무제

개정 진흥법 제9조의 2는 청소년수련활동 주최자에 대해 사전신고의무를 정하면서, 원칙적으로 (1) 모든 청소년수련활동에 대하여 (2) 사전에 그 계획을 신고하도록 하고 (3) 그 신고가 수리되기 전에는 모집활동을 할 수 없음을 규정하고 있다. 그리고 이와 같은 원칙에 대한 예외를 ① 다른 법률에서 지도․감독을 받는 비영리 법인 또는 비영리 단체가 운영하는 경우, ② 청소년이 부모 등 보호자와 함께 참여하는 경우, ③ 종교단체가 운영하는 경우, ④ 비숙박형 청소년수련활동 중 제36조 제2항에 따라 인증을 받아야 하는 활동이 아닌 경우의 4가지로 열거하고 있다. 그렇다면 사전신고의무제의 대상이 되는 “청소년수련활동”이란 무엇일까. 사전신고의무제 도입의 계기가 된 해병대캠프와 같은 위험한 활동만을 의미하는 것일까. 관련하여 진흥법 제2조는 “청소년이 청소년활동에 자발적으로 참여하여 청소년시기에 필요한 기량과 품성을 함양하는 교육적 활동으로서 청소년기본법 제3조 7호에 따른 청소년지도자와 함께 청소년수련거리에 참여하여 배움을 실천하는 체험활동을 말한다”고 규정하고 있다.

그러나 이 정의조항만으로 위 질문에 대해 명확한 답을 제시하기란 매우 어렵다. 다만 신고서류 양식인 수련활동 세부내역서, 여성가족부가 인증한 청소년수련활동프로그램 등을 종합해 볼 때, 적어도 여성가족부는 문화예술 활동, 진로탐구활동, 환경보존활동 등을 포함한 “전체 청소년활동”을 “청소년수련활동”으로 바라보고 있는 것으로 보인다. 즉 사전신고의무제는 원칙적으로 연 20만개의 청소년활동을 대상으로 하고 있는 것이다.

 

나. 청소년수련활동인증 의무화

개정 진흥법은 일정규모 이상 또는 위험도가 높은 청소년수련활동을 주최하려는 자는 미리 인증위원회의 인증을 받을 것을 규정하여 인증을 의무화하였다. 즉 종전에는 자발적 신청으로 운영되던 청소년수련활동인증제도가 일부 수련활동에 있어서는 수련활동으로 하려면 반드시 밟아야 하는 의무적인 절차가 된 것이다. 여기서 청소년수련활동인증제란 청소년활동에 대한 사회적 신뢰를 구축하고 공공성을 확보하며 청소년정책을 체험과 경험 중심 활동의 패러다임으로 변화시킨다는 목적 하에 2004년 진흥법이 제정될 때부터 도입되어 2006년부터 시행된 제도로, 진흥법 제36조에 따라 여성가족부 산하 한국청소년활동진흥원이 운영하고 있다. 다만 인증의무에도 예외가 있는데, 스카우트 주관단체, 한국청소년연맹, 한국해양소년단연맹 등 개별법에 근거를 두고 있는 단체가 회원을 대상으로 수련활동을 실시하는 경우에는 인증을 받지 않아도 무관하다.

 

다. 법적근거가 없는 단체 및 개인의 청소년수련활동 금지

개정 진흥법은 사전신고의무제, 인증 의무화 외에도 제9조의 6을 신설하여, 주최자의 성격에 따라 청소년수련활동이 금지되는 경우를 규정하였다. 즉 이 법 또는 다른 법률에 따라 신고․등록․인가․허가를 받지 아니한 단체 및 개인, 즉 법적근거가 없는 주체는 원칙적으로 청소년수련활동을 할 수 없도록 규정한 것이다. 다만 예외적으로 비숙박형 청소년수련활동 중 일정규모 미만이거나 위험도가 높지 않은 청소년수련활동인 경우, 부모 등 보호자와 함께 참여하는 경우, 종교단체가 운영하는 경우에는 법적근거가 없어도 가능하다.

 

라. 법적근거가 없는 단체 및 개인에 대한 위탁금지 및 프로그램 위탁금지

개정 진흥법은 제39조를 신설하여 청소년수련활동을 실시하는 자가 청소년수련활동을 위탁하려는 경우에는 이 법 또는 다른 법률에 따라 신고․등록․인가․허가를 받은 법인․단체 및 개인에게만 위탁하여야 함을 규정하였다. 앞에서 살펴본바 법적근거가 없는 단체 및 개인의 청소년수련활동 주최를 금지한데 더하여, 법적근거가 없는 단체 및 개인에 대한 위탁도 금지한 것이다. 차이점은 위탁금지의 경우 일정규모 이상 또는 위험성이 높은 수련활동에 한정하고 있지 않다는 점이다. 그리고 법적근거가 있는 법인․단체 및 개인에게 위탁하는 경우에도 해당 청소년수련활동의 전부 또는 여성가족부령으로 정하는 중요 프로그램은 위탁할 수 없도록 규정하고 있는데, 예컨대 서울 마포구에 소재한 생활권 청소년시설이 지역의 청소년들을 대상으로 천문관측프로그램을 계획하여, 경기도 양평에 소재한 천문대에 천문관측프로그램을 위탁하고자 하여도 위탁이 불가능해진 것이다.

 

 

개정 진흥법이 가진 문제점

이상에서는 개정 진흥법의 주요내용을 검토하였다. 언뜻 보아도 개정 진흥법은 청소년수련활동에 대한 다수의 규제적 내용을 담고 있음을 알 수 있다. 물론 이와 같은 규제가 안전을 담보하고, 그로써 청소년활동을 진흥한다면 무척 환영할 만한 일이다. 하지만 단순히 &그렇게 판단하기에는 개정 진흥법은 몇 가지 간과하기 어려운 문제점을 가지고 있다.

 

가. 사전신고의무제에 따른 "전체 청소년활동"의 위축

개정 진흥법은 개정과정에서 논란이 있었는데 그 중심에 "과잉규제"가 있었고, 그 해결을 위해 사전신고의무제의 대상이 초기 "청소년활동"에서 "청소년수련활동"으로 축소되었다. 그러나 여성가족부는 “청소년수련활동”을 문화예술활동, 진로탐구활동, 환경보존활동 등을 포함한 “전체 청소년활동”으로 보고 있기 때문에, 사실상 청소년수련활동으로 축소한 의도가 무색해졌다. 결국 해결하고자 한 과잉규제의 문제는 전혀 해결되지 않은 채 전체 청소년활동만 위축되고 있는 것이다.

 

또한 그 신고라는 것도 수리받기까지의 절차가 복잡하여 사실상 허가처럼 기능할 것이라는 점이 또 하나의 위축요인이다. 신고제란 본래 통제가 목적이 아닐 텐데, 진흥법상 신고는 통제적 경향을 내포하고 있는 것이다. 모 청소년지도자에 따르면 신고제가 '마치 내가 해서는 안 되는 행동을 하려는 같다.', '나를 범죄자로 취급하는 것 같다.'는 느낌을 준다고 하는데, 공인된 청소년지도자가 이런 느낌을 받는다면 그것이 과연 올바른 방향일까.   

 

나. 사전신고의무제로 안전을 담보할 수 있는지에 대한 의문

신고제란 본래 법령이 정한 요건만 갖추고 신고를 하기만 하면 되기 때문에, 신고 전에 신고서류를 꾸미는 과정이 신고 후의 과정보다 더 중요하다는 특징을 가진다. 따라서 신고제로 사후의 안전을 확보한다는 것은 사실상 기대하기 어렵다. 여기에 연간 약 20만 건의 청소년활동이 진행된다는 점과 전문성을 갖춘 담당공무원의 수가 적다는 점까지 더하면 그 기대는 거의 희박해진다. 즉 탁상에서의 서류심사에 그쳐 행정 편의적으로 운영될 가능성이 높다. 서류완비가, 보험가입이 곧 안전담보가 아님을 명심해야 한다.

 

또한 신고의 내용도 문제인데, 신고과정에서 안전을 확보하고자 했다면 그 내용을 사고의 사전예방이 가능하게끔 규정했어야 했다. 물놀이 사고의 원인은 참여청소년 수 대비 스텝 수가 적었다는 점에, 서바이벌 사고의 원인은 안전모 등을 씌우지 않은 채 프로그램을 진행했다는 점에 있었다. 그러므로 “활동계획을 신고하라”가 아닌 정부차원에서 원인을 분석하고 원인에 따른 상황 별 안전지침을 마련한 다음 그 안전지침을 활동 전후에 걸쳐 준수하게 했어야 했다. 하지만 지금과 같은 신고방식으로 위와 같은 사고를 예방할 수 있을지는 의문이다. 단지 인증 받은 프로그램인지, 보험에 가입하였는지 등을 미리 알리는 것에 불과한 것은 아닐까. 결국 사고가 발생한 경우 주최자는 신고하였으므로, 수리한 지자체는 적법하게 수리하였으므로 누구에게도 책임을 물을 수 없는 구조는 아닌가.

 

다. 목적에서 벗어난 인증제

인증의무화는 국토대장정 성추행 사건 때 제기된 인증제 유명무실론에 배경을 두고 있으며, 정부가 인증제 개선을 대책의 하나로 제시한 것은 바람직한 것으로 보인다. 하지만 그 개선의 내용을 인증의무화로 채운 결정에는 동의하기 어렵다.   

 

인증제로 안전을 담보하고자 했다면 인증제를 널리 홍보하며 철저한 사후관리로 인증받은 프로그램의 신뢰성을 높이는데 방점이 있어야 했다. 인증제가 유명무실한 이유는 인증이 의무가 아니라는 데에 있는 것이 아니라 '인증제가 있는지 조차 몰랐다는 점'에 있기 때문이다. 

그러나 개정 진흥법은 사전신고의무제와 함께 인증을 의무화함으로써 불필요한 중복규제라는 비판을 면하기 어려워졌다. 더구나 인증은 심사가 필수이기 때문에 의무인증은 사실상 허가로 기능하게 될 텐데, “청소년수련활동”이 곧 “전체 청소년활동”을 의미하는 현 상황에서 인증의무화는 청소년활동을 지나치게 제약할 가능성이 높다. 더하여 청소년활동진흥업무를 담당하는 인증위원회가 허가기관의 역할을 하는 것도 바람직한지 의문이다.

 

라. 불합리한 예외에 따른 정당성과 형평성에 대한 논란

개정 진흥법은 사전신고의무의 예외로 다른 법률에서 지도․감독을 받는 비영리법인 또는 비영리단체, 종교단체, 스카우트 주관단체 등이 운영하는 경우를 규정하고 있다. 즉 원칙적 신고의무의 기준은 "청소년수련활동"에 두면서, 그 예외는 "주최자"를 기준으로 삼고 있는 것이다. 그로써 예외에 해당하는 단체라면 '일정규모 이상이고 위험도가 높은 숙박형 수련활동'이라고 하여도 신고할 필요가 없다.

 

이 같은 예외가 정당하다고 할 수 있을까. 만약 예외인 단체를 규율하는 법률들에서 안전을 담보하고 있다면 이해할 수 있겠으나, 실제 관련 법률들에서 안전기준에 관한 조항을 찾아보기는 어려웠다. 도리어 최근 발생한 일련의 사고가 예외인 단체들에서 발생했다는 점에서, 사전신고제로 얻을 실익이 과연 무엇인가에 대한 의문만 든다. 신고의무자로 남은 수련시설의 경우에는 개정 전에도 진흥법상 안전기준을 준수하고, 관리․감독을 받아왔으니, 역차별이라는 형평성의 논란이 제기되는 것 또한 이해 못할 바가 아니다.

 

마. 청소년수련활동의 다양성과 자발성 저해

청소년수련활동에 대한 정책방향은 "다양성"과 "주체성", "자발성"이 보장되는 방향으로 설정되어야 한다. 하지만 개정 진흥법의 위탁금지 조항에 따라 앞서 본 서울 마포구에 소재한 생활권 청소년시설이 천문관측프로그램을 계획하는 것이 어려워지는 예와 같이, 청소년수련활동을 실시하는 자는 해당 시설의 전문프로그램 외에는 다양한 수련거리를 개발하기가 어렵게 되었다. 또한 활동의 구체적인 내용까지 신고해야 하므로, 참여한 청소년이 주체적으로 기획하는 활동은 사실상 기대하기가 어려워졌다.

 

결국 개정 진흥법은 청소년정책방향에 역행하여, 그 동안 현장에서 애써 달성하려고 한 청소년수련활동의 "다양성"과 "주체성", "자발성"에 브레이크를 걸고 있는 것이며, 그 불이익은 청소년에게 고스란히 돌아가고 있는 것이다.

 

바. “청소년수련활동” 등 불명확한 개념에 따른 혼란

“청소년수련활동" 개념은 진흥법 적용에 있어 가장 핵심적인 개념으로 등장하였다. 또한 인증의무의 기준인 ”위험도“도 중요한 개념이다. 그런데 앞서 검토하였듯 진흥법상 청소년수련활동의 개념은 명확하지 않으며, 그 결과 현장에서는 신고대상에 해당하는지를 두고 혼란이 발생하고 있다. “위험도” 역시 규칙으로 구체화한다고 하지만 현재 입법예고 된 시행규칙을 볼 때 모호하기는 마찬가지이다.

 

특히 담당 공무원부터가 그 판단을 정확히 내리지 못한다는 점이 문제인데 유사한 성격의 프로그램임에도 지자체에 따라, 담당 공무원에 따라 다른 판단을 내리고 있어 혼란이 증폭되고 있다. 따라서 사전신고의무, 인증의무를 통해 안전을 담보하겠다는 개정이유에 부합하도록 청소년수련활동, 위험도의 개념을 명확하게 규정할 필요가 있으며, 운영에서 공무원의 재량이 개입되지 않도록 담당공무원에 대한 교육도 철저하게 이루어져야 한다.

 

 

안전과 진흥의 선순환으로

그렇다면 청소년수련활동의 안전을 담보하면서 청소년수련활동을 진흥하는 방법은 무엇일까. 우선 "청소년수련활동"을 새롭게 바라볼 필요가 있다. 개정 진흥법에서는 '청소년수련활동이란 위험한 것'이라는 인상을 지우기 어렵다. 하지만 청소년수련활동은 매우 다양하고 광범위하다. 따라서 열린 청소년수련활동 개념을 전제로 다양성, 주체성, 자발성, 자율성, 창의성을 보장하는 방향으로 청소년수련활동을 적극 장려하여야 한다. 그리고 여기서 신고의 대상인 청소년수련활동을 명확하게 구분해 내야 한다. 다음, 안전담보는 사전신고의무 방식이 아니라, 예상되는 위험요소를 예측하여 상황별 안전지침을 마련하고 이를 준수할 위치에 있는 자가 안전민감성을 가지고 지침을 준수할 수 있도록 책임을 부여하는 방식이어야 한다. 특히 위험을 느끼는 주체는 청소년임을 명심하여, 청소년 스스로 활동참여를 선택할 수 있도록 사전에 안내하고 선택이 가능한 분위기를 조성하여야 한다. 행정력 또한 신고수리가 아니라, 현장이 이 같은 책임을 이행할 수 있도록 지원하는 데에 집중되어야 한다. 다른 한편 안전의 문제는 마우나리조트 사건에서 보듯 비단 청소년활동에만 국한된 것이 아니므로, 안전관련법을 정비하는 한편 각 시설에 대한 안전관리를 충실하게 이행하여야 할 것이다.

 

지난 2013년 7월 사설 해병대캠프 참사가 발생하였을 때 정부는 사고대책본부를 구성, 운영하며 진상규명과 재발방지종합대책을 마련하겠다고 밝힌 바 있다. 하지만 8개월이 지난 지금 정부는 진상규명, 후속조치, 재발방지대책 그 어느 것 하나 제대로 이행하지 않았다.

 

그렇게 가슴 아픈 사건은 전혀 해결되지 않은 채, 국회와 정부는 진흥법 개정이라는 대책을 내밀었다. 하지만 개정 진흥법은 살펴보았듯 올바른 대책이라고 보기 어렵다. 물론 일단 시간을 두고 지켜보자는 일각의 이야기가 없는 것은 아니나, 청소년활동 위축현상이 고착화되기 전에 국회와 정부는 진흥법 재개정을 서둘러 추진하여야 한다. 쉽지 않은 과정이겠으나 청소년활동에 대한 같은 열정이 있는 현장과 국회, 정부가 끊임없이 머리를 맞댄다면 그리 요원한 길은 아니지 않을까.

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