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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 연금정책
  • 1998.04.17
  • 824
  • 첨부 2

1. 참여민주사회시민연대(공동대표 金重培·金昌國·朴相增) 사회복지특별위원회(위원장: 白鍾萬)는 4월 17일 오전 10시 국회의원회관 소회의실에서 [긴급토론, 국민연금제도 어떻게 개선할 것인가?]에 관한 토론회를 개최하였다.

2. 1월 22일 정부의 국민연금제도개선안은 장기적인 재정불안정 및 기금운용의 문제로 인해 국민적 불신감이 팽배해 있는 상황에서 기금운용의 문제의 근본적인 해결책이 제시되지 않으면서, 기금안정 대책차원으로 제기되는 가입자 부담률인상과 자영자 소득파악이 결여된 도시자영자 연금확대 등의 조치는 오히려 국민연금에 대한 국민적 불신을 증폭시킬 것이라는 평가가 지배적이다. 따라서 이번 토론회는 현재의 조건에서 연금제도가 성공적으로 정착하기 위해 정부의 개선안에 대해 평가하고, 사회적 합의를 도출하기 위한 정책적 과제들에 대해 폭넓은 논의를 하기 위해 마련되었다.

3. 이번 토론회에서 주제발표를 한 김연명교수(상지대 사회복지)는 국민연금제도의 정부개선안중 사회적 논란이 되고 있는 ▲기여율 및 급여수준 조정의 문제 ▲ 기금운용의 민주성, 투명성확보 문제 ▲도시지역 자영자 연금확대 문제 등 크게 세 부문으로 나누어 각각에 대한 평가와 개선되어야 할 정책적 과제를 제시하였다.

4. 이번 토론회에서 김연명교수는 먼저 기금안정을 위해 정부가 제시한 기여율의 단계적 인상 및 급여수준 하향 조정은 불가피하지만, 독신연금수급권자의 급여율은 하향조정하고 부부연금수급자의 경우 배우자의 가급연금액 비율은 높이는 쪽으로 양자간의 연금액 조정이 필요하며, 유족연금과 장애연금도 노령급여와 동일하게 ILO기준으로 조정해야 한다고 하였다.

5. 다음으로 기금운용에 대한 신뢰성을 확보하기 위해서는 1) 공자법 5조 1항의 폐지, 2) 공공부문 예탁금에 대한 상환보증수단을 확보하기 위해 환가성 없는 예수금증서교부를 폐지하고 국공채를 매입하며 이를 법률에 명시, 3) 재정융자특별회계법에 '국민연금계정'신설, 4) 기금운용과정 및 결과에 대한 정보공개의 강화를 제시하였다.

6. 마지막으로 도시지역연금 확대를 위해서는 자영자 소득파악 문제나, 4대 사회보험 행정체계의 정비에 대한 정부의 장기적이며 거시적인 정책적 구상이 전제되어야 하며 실천계획이 구체적으로 제시되어야 함을 밝혔다. 또한 소득파악은 국민연금 뿐 아니라 4대 사회보험제도 전반의 운영의 성패와 관련된 것이므로 범정부차원에서 접근해야 하며, 장기적으로 국민연금을 비롯한 사회보험의 보험료 징수기능이 국세청으로 이전하는 방안이 적극 검토되어야 함을 언급하였다.

7. 또한 주제발표자인 김연명교수는 결론적으로 보건복지부의 개선안은 공자법, 재정융자특별회계법 등의 개정에 대한 재정경제부의 입장과 대책, 그리고 자영자 소득파악에 대한 국세청, 복지부 및 사회보험관련 기관의 대책과 동시에 논의되어야 할 필요가 있음을 강력히 제기하면서 연금문제에 대한 신정부의 획기적 대책을 촉구하였다.

8. 백종만교수(전북대 사회복지학과)의 사회로 진행된 이번 토론회에 한나라당 정의화의원, 노진귀 한국노총 정책본부장, 민주노총 김태현기획국장, 경총 김정태연구위원, 엄영진연금보험국장이 지정토론자로 참석하여 열띤 토론을 벌였다. 끝.

▣별첨자료 : 발표문 요약

<발표문 요약>

국민연금제도 개혁의 쟁점과 과제

- 보건복지부 개선안의 쟁점을 중심으로 -

1. 서 론

□ 제도 시행 10년이 된 국민연금은 그 동안 장기적인 재정불안정 및 기금운용 문제에 대한 국민적 불신이 증폭되어 왔음. 이런 상황에서 97년 12월 '국민연금제도개선기획단'(이하 기획단)의 개선방안과 98년 1월 정부의 수정안이 발표되었으나, 기금운용 문제의 근본적인 해결책이 제시되어 있지 않았으며, 자영자 연금 확대 문제 등의 일부 사안의 경우는 관계, 학계 및 관련 집단간에 오히려 논란이 고조되고 있는 상황임.

□ 이 글은 국민연금제도의 정부개선안 중 사회적 논란이 제기되는 핵심적 쟁점들을 구체적으로 세 부문으로 나누어 정부 개선 안의 의미와 한계점을 짚어 보며, 사회적 합의를 도출하기 위한 정책적 과제들을 논의해 보고자 함

2. 기여율 및 급여수준 조정의 쟁점

□ 국민연금의 기여율과 급여수준은 '저부담·고급여'라는 용어로 특징지울 수 있으며, 이것이 연금기금의 장기적 재정불안정의 원인임. 따라서 재정불안정을 근본적으로 해소하기 위해서는 고급여 수준에 맞춰 기여율을 상향조정하거나 아니면 급여수준을 하향조정하는 것 외에는 별다른 대안이 없음.

□ 정부안에서 평균소득자의 소득대체율을 55%로 설정한 것은 ILO의 '사회보장최저기준에 관한 조약'(102호 조약)을 근거로 한 것이며, 이 안을 기준으로 할 경우 보험료율은 2010년부터 단계적으로 높아져 2025년에는 16.25%까지 높아지게 됨. 따라서 정부안대로 55%의 소득대체율을 전제로 재정추계를 할 경우 적립금고갈은 발생하지 않으며, 2060년에도 적립율(적립기금총액/총연금지출액)은 6.2배에 달해 장기적인 재정안정이 달성됨.

□ 소득대체율의 하향 조정은 정부의 약속위반(혹은 '개악')이라는 문제제기가 있으나 ① 재정적자시 세대간 부담의 불공평성 발생, ② 부과방식으로의 전환이 파생시킬 경제적 문제 등을 고려한다면 불가피한 측면이 존재함. 그러나 정부안의 수용을 전제로 할 경우 두 가지 점이 보완될 필요성이 있음.

□ 첫째는 55%의 소득대체율을 보장할 경우 후세대의 경제적 부담이 높아지며, 2010년에서 2025년 사이 15년 기간동안 보험료율을 6.25%까지 상승시켜야 하는 문제가 발생함. 정부안에서는 55%의 임금대체율 보장에 있어서 독신연금수급자와 부부연금수급자간의 연금액 조정에 대한 언급이 없음. 두 유형은 생활비의 정도에 따라 급여수준의 차이가 있어야 하며 독신연금수급자의 급여율을 하향 조정할 경우 후세대의 부담을 다소 완화시킬 여지가 존재함. 이를 위해 배우자의 가급연금액 비율을 높이는 쪽으로 현행 연금급여산식을 재조정해야 함

□ 두번째 문제는 유족연금과 장애연금의 재조정 문제임. 현행 급여산식을 전제로 할 경우 장애연금의 소득대체율은 장애등급에 따라 24%-38%, 장애연금은 21%(평균소득자 기준)로 ILO 최저기준 40%에 휠씬 미달하는 수준일 뿐만 아니라 생계대책으로도 매우 미흡한 수준임. 따라서 장애와 사망시 지급되는 급여도 ILO 기준으로 조정할 필요성이 있음.

□ 국민연금은 수정적립방식을 취하고 있으므로 장기적인 재정안정을 위한 기여율 및 급여율 조정 등의 문제가 부각될 수 밖에 없음. 따라서 개정안에서 보험료율 조정의 근거와 일정한 기간(예, 5년)을 정해 '재정재계산'을 시행하도록 법률에 규정한 것은 타당한 것으로 생각됨. 다만 재정재계산의 주체(기구), 참여 위원의 구성방식, 보고서의 법적 성격 및 정보공개 등에 시행령수준이 아닌 법률에 명시하는 것이 연금제도의 국민적 신뢰를 확보하는데 중요함.

3. 국민연금기금운용의 쟁점

□ 국민연금기금은 97년 11월 말 현재 약 27조원의 기금이 조성되었고, 이중 68.9%에 해당되는 18조 8,763억원이 공공부문에, 28.0%인 7조 6,787억원이 금융부분에 투자되어 있으며 나머지 3.1%가 복지부문에 투자되어 있음. 공공부문 투자액은 98에 약 9조원이 추가되어 98년말에는 약 28조원 규모로 늘어날 것임.

□ 정부측안은 기금운용위 및 국민연금관리공단에의 가입자 참여, 공공부문의 이자율 결정 등에 있어서 매우 전향적인 정책안을 제시한 것으로 평가됨. 그러나 공공부문의 예탁 및 운용에 있어서는 근본적인 대안이 없으며, 금융부문 투자를 위한 전문투자위탁기관의 설립이나 기금운용 결과에 대한 사후 평가에 대해서는 기존의 틀을 벗어나지 못하고 있음

1) 공공부문 투자의 쟁점

□ 복지부안에는 공자법 제5조 폐지 및 '국민연금계정' 신설은 관계부처(재경부)와 협의중이라고 설명하고 있음. 그러나 이 문제가 해결되지 않는 한 복지부의 연금법 개정안은 국민적 동의을 얻지 못하고 실패로 끝날 가능성이 높음. 따라서 국민연금기금의 공공부분의 운용 개선과 관련해서는 다음과 원칙에 따라 공공자금관리기금법 및 기금관리기본법을 개정되어야 함

·공공자금관리기금법 5조 1항을 폐지하며 기금관리기본법에 따라 여유자금(공공부문)의 차입규모를 재경부와 국민연금기금운용위원회간에 합의하에 결정함.

·공공부문의 차입은 국공채를 인수하는 형식으로 정부재정으로 이전되어야 하며, 환가성이 없는 예수금증서는 교부는 폐지되어야 함.

·재정융자특별회계법에 '국민연금계정'을 신설하여 연금기금이 다른 재원과 혼합되어 사용하지 않도록 함

·공공기금의 운용은 국문회의의 심의를 거쳐 대통령이 승인하는 방식에서 국회의 의결을 거친 후 결정되도록 기금관리기본법이 개정되어야 함.

□ 공공부문의 운용의 문제점 중 검토되지 않은 것은 차입규모가 정부 재정규모의 일정 비율을 초과할 경우 국민연금기금을 차입하여 국민연금기금의 이자와 원리금을 상환하는 모순이 발생하여 재특회계의 존재 의미 상실과 더 나아가 정부의 기금상환불능 문제가 현실화될 가능성이 있다는 것임.

□ 위와 같은 관행이 계속되면 국민연금기금의 신규조성액 대부분이 재특회계의 국민연금 원리금 및 이자지급에만 충당되는 상황이 발생하게 됨. 따라서 그때 그때의 재정적 필요성에 따라 연금기금을 무차별적으로 차입하는 방식이 아니라 적어도 5년 단위로 국민연금의 공공부문에 대한 장기적 재정운용계획을 정부가 마련하고 이에 대한 사회적 합의를 획득하는 방식으로 공공부문의 재정운용이 이루어져야 할 것임.

·이를 위해 정부가 국민연금법에 5년 단위의 공공부분 투자계획을 마련하고 이를 공표하도록 하는 가칭 '연기금 공공부문 투자계획' 조항을 '국민연금법' 혹은 '기금관리기본법'에 명문화하는 것을 적극적으로 검토할 필요성이 있음.

·급여율 55%를 전제로 할 경우 2년후인 2000년의 총 적립금 규모는 67조원(95년 불변가격)으로 일반회계 규모와 동일한 규모로 기금이 누적되므로 장기투자계획의 마련은 국가경제 전반의 운영과 관련해서도 매우 중요한 사안임.

2) 국민연금기금운용위원회 및 국민연금관리공단에의 가입자 참여

□ 복지부는 국민연금기금운용위원회(이하 '기금운용위') 위원수를 현행 11인-15인에서 15-20인 이내로 확대하고, 시행령 개정시 사용자대표를 2인→3인, 사업장 가입자 대표를 2인 →3인, 지역가입자대표를 3인→5인으로 확대 하는 안을 제시하였는데 이는 가입자의 참여를 제도적으로 보장하는 획기적인 개선안으로 평가할 수 있음. 단, 가입자 참여의 공고화라는 점에서 다음과 같은 사항이 보완될 필요성이 있음.

·기금운용위의 운영방법을 시행령이 아닌 모법에 명시하되, 구체적으로 위원회의 회의 개최 시기(최소한 분기별 정기회의), 소집방법(위원장 및 위원 1/3 이상의 발의), 회의록 공개, 서면회의 금지 조항 등이 명시되어야 함.

·직접적 이해관계자가 아니며, 정부와 이해당사자로부터 상대적 독립성을 견지할 수 있는 시민단체 등의 공익위원의 수가 강화되어야 함.

□ 국민연금관리공단 운영의 가입자 참여를 위해 복지부에서는 공단의 비상임이사수를 3인에서 6인으로 확대하겠다는 안을 제시하였고 비상임이사의 임면권은 이사장의 제청에 의해 복지부장관이 임면하는 것으로 되어 있음.

·그러나 일반적인 준공공기관에서 상임이사의 역할이 매우 제한적이며, 형식적인 위치에 있게 됨을 감안할 때 가입자대표에게는 상임이사의 지위가 부여되어야 하며, 임면권이 복지부장관에게 있다 하더라도 이사의 추천권은 관련 가입자 단체에 부여하는 방안이 검토되어야 함.

3) 기금운용 내역 및 결과에 대한 정보공개

□ 기금운용 결과에 대한 정보공개에 있어서 복지부안은 공공부문 예탁의 운용 내역을 기금운용위원회에 보고한 후 '공시'하도록 하는 안을 제시하였음. 그러나 단지 공공부문의 운용을 공시한다는 좁은 차원이 아니라 국민연금제도의 국민적 신뢰 회복 및 기금의 공공성을 제고한다는 차원에서 기금운용과 관련된 전반적인 정보를 공개한다는 좀더 넓은 시각으로 이 문제를 접근할 필요성이 있으며 다음과 같은 사항이 보완되어야 함.

·공공부문 뿐만 아니라 금융부문 및 복지부문의 투자내역과 결과에 대한 내역도 공개되어야 하며, '공시'된 정보를 어떻게 국민에게 제공할 것인가에 대해서도(정보공개 정도 및 방법) 법률에 구체적으로 명시되어야 함. .

·특히 금융부문 운용의 사후평가는 획기적으로 강화될 필요성이 있으며 전문투자기관에 투자 위탁을 하는 방식을 진지하게 검토해야 함(기획단 건의사항)

·복지부안에서 제시된 '재정재계산'의 담당기구가 단순히 재정재계산만을 수행하는 소극적인 기구로 역할을 규정하기보다는 기금운용 전반에 대한 사후평가를 동시에 수행할 수 있도록 함.

4. 도시지역연금 확대의 쟁점

1) 연금확대에 대한 양론

□ 도시지역연금 확대는 IMF 사태로 인한 경제 위기, 자영자 소득파악의 어려움 등의 문제가 제기되면서 관련집단간에 찬반양론이 제기되고 있음. 그러나 두 입장과 논리는 연금확대 자체의 필요성에 대해서는 차이가 없음. 다만 기금운용과 소득파악방법의 개선 등 선행조건의 충족여부에 대한 입장의 차이로 볼 수 있음. 연금확대 여부에 대한 입장의 차이에 상관없이 국민연금의 도시자영자 확대는 도시자영자의 근로활동의 특수성(높은 이동율 등), 현재의 소득파악능력과 행정체계 및 행정인력 부족 등을 고려할 때 상당한 어려움을 겪게 될 것으로 예상되며, 이러한 문제점을 극소화하기 위한 범정부적 차원의 대응이 필요한 것만은 분명함.

2) 자영자 연금 확대의 전제 조건

□ 자영자 연금이 순조롭게 확대되기 위해서는 우선적으로 국민연금에 대한 국민적 신뢰가 제고되어야 하며, 이를 위해서는 앞에서 언급한 국민연금기금운용의 제반 절차의 민주성 확보와 기금운용에 대한 법적 규정(공자법 폐지 등)이 획기적으로 개선되어야 함.

□ 도시지역 자영자에 대한 국민연금 시행을 원활하게 하기 위해 현행 전달체계를 대폭적으로 정비 강화하여 관리가능한 전달체계의 구축이 이루어져야 함.

·현재 농어촌지역연금의 경우 1개의 지부 또는 출장소가 4-5개군을 관할하고, 직원 1인대비 지역가입자수가 약 3,000명에 달함으로써 자격 및 징수업무가 실효성을 거두고 있지 못함(일부에서는 관리 불가능한 상태에 있는 것으로 진단함)

·그 결과 미가입자가 대량으로 발생한 상태에 있으며 가입자의 경우에도 약 20%가 납부예외자이며, 납부예외자를 제외한 가입자중 약 50%에 해당하는 가입자가 보험료를 미납하고 있는 실정에 있음.

□ 이러한 현상은 국민연금의 도시지역 확대시에는 보다 심화될 것으로 전망됨. 왜냐하면 직원 1인당 관리대상가입자수가 약 5,000명으로 농어촌지역연금에 비해 보다 많고, 주민이동률이 농어촌에 비해 거의 5배에 달하기 때문임.

□ 이러한 문제를 해결하기 위해서는 보험료 징수 업무에 대한 의료보험, 국민연금기구 및 국세청 및 복지부의 공동 대응, 4대 사회보험의 관리운영체계 통합 등 그야말로 장기적이며, 거시적인 정책적 구상이 전제되어야 하며, 이는 범정부적 차원에서 대응해야 될 문제임.

□ 전제 조건이 성숙되지 않았기 때문에 도시지역연금 실시를 '상당기간' 늦춰야 한다는 입장은 연금의 조기 확대가 가져올 장점을 사장시킬 가능성이 있음. 물론 연금확대에 따른 국민적 불만과 행정적 손실을 최소화시켜야 하며 전국민연금의 원활한 확대와 제도 관리를 위해 범정부적 차원에서 선행조치에 대한 계획과 구상을 현재보다 휠씬 강도 높게 마련하여야 함. 자영자의 소득파악 문제나, 4대보험 행정체계의 정비에 대한 정부의 구상과 실천 계획이 구체화된다면 도시지역의 연금 확대에 대한 정부의 계획은 국민적 공감을 얻을 수 있을 것임.

□ 지역가입자에 대한 정확한 소득파악은 사업장가입자로부터 지역가입자로의 소득재분배 왜곡현상 방지, 납부예외자 축소를 통한 연금수급권 보장 및 확충, 소득하향신고에 따른 균등 및 소득비례부문 급여의 하락으로 인한 생활보장약화 방지, 근로소득과 연계된 각종 노령연금급여의 관리가능 등에 있어 필수 전제조건임. 또한 소득재분배 왜곡을 우려한 노동자단체 및 사용자단체의 도시지역에 대한 국민연금적용확대에 대한 반발을 제거할 수 있는 근본적 해결책임. 그럼에도 불구하고 신정부에서는 이 문제에 대해 어떠한 장기적 전망과 정책적 입장도 나오지 않고 있음.

□ 소득파악 문제를 해결하기 위해서는 각종 소득활동 관련자료들을 확보하고 있고, 소득파악에 대한 지식과 기술을 가진 국세청과 단순한 업무협조의 차원을 넘어서는 공동사업을 발전시켜야 함. 소득파악은 국민연금 뿐만 아니라 의료보험, 조만간 5인 미만 사업장으로 확대될 고용보험과 산재보험 등 사회보험제도 전반의 운영의 성패와 관련된 것이기 때문에 범정부적 차원에서 접근해야 함.

□ 장기적으로 국민연금뿐만 아니라, 의료보험 등 사회보험의 보험료 징수 기능을 원천적으로 국세청으로 이전하는 방안이 적극적으로 검토되어야 함. 국세청의 보험료 징수 업무가 당분간 불가능하다면 적어도 국세청의 자료를 충분히 활용할 수 있는 범정부적 차원의 조치가 취해져야 하며, 복지부의 개선안에서 이와 관련된 조항이 더욱 강화되어야 함.

5. 결론

□ 결론적으로 보건복지부의 개선안은 공자법, 재정융자특별회계법 등의 개정에 대한 재정경제부의 입장과 대책, 그리고 자영자 소득파악에 대한 국세청, 복지부 및 사회보험관련 기관의 대책과 동시에 논의되어야 함.

□ 기금운용의 투명성, 민주성 확보 문제와 보험료부과 방법의 형평성 등에 대한 범정부적 대책이 마련되지 않은 상태에서 보건복지부의 연금개혁안은 국민적 설득력을 얻지 못할 것임. 이 문제에 대한 신정부의 획기적 대책을 촉구함.

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