[기획3] 2022년 보건복지 분야 예산안 분석 : 보육 분야

김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

보육 예산은 저출산의 영향으로 지속적으로 감소하고 있음. 2018년 출생아수는 326,822명이었으나 2020년 출생아수는 272,337명임. 이에 따라 전체 보건복지부 예산에서 보육분야 예산은 2021년 5조 9,705억 원 대비 1,623억 원(2.7%) 삭감된 5조 8,082억 원이 책정됨. 올해 예산에서 보건복지부의 총지출이 96.9조 원, 그 가운데 사회복지지출이 80.8조 원으로 전년 대비 각각 4.5%, 5.2% 증가하였으나 보육분야 예산은 2.7%가 삭감되었음. 보육 예산이 차지하는 비중도 보건복지부 예산의 6.0% 그리고 보건복지부 내 사회복지 예산의 7.2%로 전년 대비 각각 0.4%포인트와 0.6%포인트 감소하였음. 

세부사업 평가

영유아보육료 지원

영유아보육료 지원은 전년에 비해 7.2% 감소한 3조 1,509억 원으로 전년 대비 2,443억 원이 감소하였음. 영유아보육료 지원 만 0-2세 보육료의 경우 ‘21년 지원인원이 616천 명임에 반하여 ’22년 지원 인원은 565천 명에 불과함. 출생아 수 감소에 따른 이용 아동 수가 8.3% 감소하였기 때문임. 비교 시점을 ‘18년 0-2세 보육료 지원 아동 인원은 853천 명이었음. 불과 4년 만에 288천 명 즉 34%가 감소한 것임. 그 밖의 연장형 보육료 (249억 원)와 연장보육료 지원 (692억 원)는 연장형 보육 영유아 이용 인원이 크게 감소함에 따라 감소하였음. 연장보육은 ’20년 보육시간을 기본보육과 연장보육으로 구분하고 연장보육 인건비와 보육료를 별도 지원하고 있는 제도임. 그러나 보육시설에서 연장보육 선호도가 낮아 보육지원체계 개편의 실효성이 낮은 것으로 보임. 연장보육료가 ‘21년에 비해 237억 원이 감소된 것은 연장보육 이용 영유아 지원대상이 646천 명에서 ’22년 420천 명으로 크게 감소한 것에 기인함. 영유아보육료 지원의 타 기능사업인 장애아 보육료 (570억 원)는 큰 차이가 없으며, 만 0-2세 보육료 지원의 경우 지원단가가 전년과 마찬가지로 3.0% 인상되었음.

보육교직원 인건비 및 운영지원

보육교직원 인건비 및 운영지원 예산은 1조 6,593억 원이 편성되었고 전년 대비 2.1% 증가해 지난해에 이어 지속적인 증가세를 보임. 이는 2020년과 마찬가지로 국공립과 법인 지원인원이 67,929명으로 전년대비 5,500명이 증가한 것이 주요한 원인임. 신규 인원은 ‘22년 신축되는 어린이집 550개소를 반영한 것임. 장애아통합 어린이집 인건비도 165명이 증가되어 2,123명을 대상으로 총 283억 원이 편성되었음. 

가정양육수당

가정양육수당 지원 예산은 2021년 대비 33.2% 감소한 5,082억 원으로 편성되었음. ‘22년 이후 출생아는 신설된 영아수당을 지원받으며 만 2세 이전까지 가정양육수당 대상에서 제외되었기 때문임. 영아수당 도입으로 지원인원이 월 595천 명에서 427천 명으로 28.2% 감소하였음. 가정양육수당은 어린이집과 유치원 등을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 아동(최대 86개월)에게 양육수당을 지원한 사업이나, 만 0세와 1세를 대상으로 돌봄서비스 또는 직접육아 비용으로 사용하는 영아수당의 도입으로 사업의 내용이 중복됨. 그리고 보육료 지원과, 아동수당, 기타 육아지원 제도와의 정합성을 고려하여 존속 여부를 재검토해야 함.

영아수당

영아수당은 ‘22년부터 신설되는 국고보조사업으로 국고 3,731억 원이 순증되었음. 국고보조율이 서울 25~45%, 지방 55~75%임. 지원대상은 어린이집과 종일제 아이돌봄서비스를 이용하지 않은 아동으로서 가정양육수당과 동일하나 연령 기준 만 0세와 만 1세로 한정하여 지급수준을 높인 급여임. 지원인원은 월 151천 명으로 ’22년 출생아 275천 명의 55%수준이며, 지원단가는 ‘22년 월 30만 원에서 ‘25년 월 50만 원으로 단계적 확대 계획에 있음. 따라서 영아수당은 월 10만 원(만 2세 이상)에서 20만 원(만 0세)에 불과한 가정양육수당의 지급 수준을 두 배 이상 높인 것으로 볼 수 있음. 그러나 영아수당은 가정양육수당과 마찬가지로 여성의 노동시장 참여 동기를 떨어뜨릴 수 있고 맞돌봄 같은 성별분업을 악화시키는 정책이라 할 수 있음. 출생초기 보육 및 양육의 실질적 선택권을 보장하기 위해서는 영유아기 육아휴직제도의 강화, 급여의 현실화 등이 우선될 필요가 있음. 

시간제보육 지원

시간제보육 지원도 전년에 비해 3.2% 감소한 209억 원이 편성되었음. 이 사업은 무상보육 및 무상교육 지원을 받지 않는 영유아에 대하여 즉 가정양육수당 지원을 받는 영유아 중에서 보육서비스를 제공하는 사업임. 예산은 시간제 보육교사 인건비이며, 보육료 지원과 운영비 지원이 포함되어 있음. ‘22년 예산이 대폭 감소된 이유는 코로나19로 인하여 이용률 감소를 고려한 것으로, 가정양육수당 수급자 대비 시간제보육 연간이용아동 비율을 ’21년 4.7명에서 ‘22년 2.6명으로 산출한데 기인함. 코로나로 인하여 ’20년 실적이 2.0명인 것을 반영한 것임. 그러나 시간제보육은 아동돌봄 사업중에서 양육부담 경감 효과성이 가장 높은 평가를 받는 사업임. 특히 이용자 조사결과 41.7%가 ‘예상할 수 없었던 긴급한 사정이 발생했을 때 필요해서’ 이용하였다고 응답하고 있으며, 최근 몇 년간 이용률이 크게 증가하고 있고 시간제보육 서비스에 대한 잠재 수요는 커질 것으로 추정됨. 따라서 잠재 수요가 높으며 코로나 시기 돌봄공백의 문제에도 불구하고 서비스 이용률이 낮은 문제는 시간제보육에 대한 인지도 및 접근성 향상으로 해결해야 할 것임.

어린이집 확충

어린이집 확충 예산은 ‘20년, ’21년, 그리고 ‘22년 모두 609억 원이 편성되어 변화가 없음. 다만 국공립 신축 예산이 196억 원으로 ’21년 240억 원에서 일부 감소함. 그러나 내용을 살펴보면 ‘22년 신규 물량은 33개소에 불과하고, ’21년 사업 물량 계속분이 60개소임. 즉 국공립어린이집 확충은 일몰에 가까운 접근을 하고 있는 것임. 이러한 확대 속도에서 문재인 정부 국정과제인 공공보육 이용률 40% 달성은 어려운 것으로 보임. 장애아전문 어린이집 신축도 ‘22년에는 2개소에 불과함. 다만 신축보다는 매입을 하는 방향으로 선회하였음. ‘22년 새롭게 예산이 편성된 국공립 신규매입은 15개소(약 58억 원 편성)이며 50% 국비를 지원함. 또한 공동주택리모델링이 390개소를 차지하고 있어 전년도에서 일부 감소하였으며, 국공립 장기임차 민간어린이집 70개소는 전년도와 동일한 수준임.

어린이집 기능보강

어린이집 기능보강 예산은 ‘22년도 대폭 감액 편성되었음. ‘20년 198억 원, ‘21년 69억 원, 그리고 ‘22년 39억 원이 편성되었음. 각각 전년 대비 65.3% 그리고 43.8% 감액된 것임. 구체적으로 어린이집 환경개선과 장애아시설 환경개선은 전년과 동일하나, 소규모 어린이집 보존식 기자재 지원 사업이 종료된 것임. 그러나 전년과 마찬가지로 어린이집 증개축은 5개소, 개보수는 200개소, 장비지원 279개소, 그리고 장애아시설 개보수 3개소에 불과한 사업량임, 2019년 983개소 지원, 2020년 1,004개소 지원과 비교하여 최소화된 수준의 사업량이라고 할 수 있음. 

결론

보육 정책의 변화와 유지 사이의 갈등이 감지되고 있음. 영유아의 절대적인 감소 속에서 영유아 보육시설 인프라 확충은 정책과제에서 후순위로 밀려나가는 반면, 보육시설 이해당사자인 보육종사자 인건비와 운영지원 그리고 관리사업 예산은 증가 또는 유지되고 있고, 새로운 현금 급여인 영아수당이 신설되어 영유아보육료 지원의 절대적 지출감소를 상쇄하고 있음. 이러한 변화와 유지 사이의 힘겨루기는 미래 보육 정책의 방향과 전략이 마련되기 전까지 당분간 반복될 것으로 보임. 

대다수의 영아 가정에서는 출산휴가, 육아휴직, 휴직 뿐 아니라 조부모, 친인척, 그리고 사적으로 고용한 노동자가 돌봄 노동을 하는 등 사적 돌봄이 고비용으로 진행되고 있음. 특히 영아기 보육에 있어 부모 선택권 강화라는 측면에서라도 영유아보육료 지원과 더불어 영유아기 육아휴직의 범위 확대, 급여수준 상향 등 육아휴직의 실질적 강화를 통해 경제활동과 육아가 생애주기 전반에 걸쳐 막힘없이 연결될 수 있도록 하는 정책의 기획이 필요함.  고용률로 경제적 효율성을 높이는 것이 진정한 성장이 아니듯이, 보육 또한 공식·비공식 돌봄을 어떻게 모두 사회적으로 인정해야 하는가의 문제로 전환되고 있음. 무엇보다 급감하는 영유아 수에 대응하여 보육 예산 지키기만 보인다는 측면에서 정책 혼란이 우려스러움.