참여정부 자활지원사업 평가

들어가는 말

“자활지원사업”은 그 자체가 이율배반적이라고 할만한 이중적 성격을 지니고 있으며 그러한 특징은 사업 명칭에 그대로 반영되어 있다. 즉, “자활”을 통해 공공부조체계로부터 이탈하는 것을 강조하느냐, 아니면 자활하도록 국가와 사회가 “지원”하는 것을 강조하느냐에 따라 사업수행목표와 방향이 완전히 달라진다는 것이다. ‘참여’정부라는 현 정부의 국가전략적 지향성에서 제시되는 바와 같이 자활사업은 사회로부터 배제(social exclusion)된 사람, 사회적 원인에 의해 노동권리를 박탈당한 사람들에게 다시 사회로 ‘참여’하여 통합되도록 기회를 제공하고 그러한 안정적인 기반을 제도적으로 창출한다는 적극적 의미와 함께, 또한 사회적 취약계층을 포괄(social inclusion)하는 각종 사회적 기제로부터 노동시장으로 강제적으로 방출하여 국가적 부담을 슬림화하겠다는 소극적 측면이 상존한다는 것이다.

이러한 측면은 가난한 사람들의 일자리를 바라보는 국가적 철학과 역사적 기반에 따라 유럽과 영미에서 차별화되어 그대로 투영되고 있다. 우리나라에서 국민기초생활보장제도와 함께 시행된 자활지원사업은 특히 이러한 이중적 성격이 특정한 측면으로 쏠림이 없이 때로는 그러한 측면이 아예 없는 듯 무시하려고 눈을 감거나, 아니면 제도를 바라보는 노선과 입장에 따른 집단간의 이해관계 충돌(예를 들면, 과정 지향적 공동체주의자 vs 결과 지향적 성과주의자 간의 갈등구조)의 양상을 반복적으로 나타나는 혼재성이 2005년 3월 현재까지 지속되고 있다고 해도 과언이 아니다.

이와 같은 상호 모순 되고 배타적인 측면이 한 몸속에 공존하다보니 단순하게 목적에 따른 수행정도를 평가하거나 체계론적 관점에서 투입-과정-결과를 산술적으로 평가할 수 없는 가치지향적(value-oriented) 측면의 고려가 강하게 요구되는 국가정책프로그램이라고 하겠다. 물론, 정책에 관한 어떠한 평가에서도 가치 측면을 배제한 순수한 객관성을 투여한다는 것은 어불성설일 것이다. 하지만 상기에서 지적한 바와 같이 자활사업은 어떠한 가치판단을 지니느냐에 따라 동일한 결과를 두고서 정반대의 해석이 상호 화해의 여지없이 극단적으로 제기되어 맞서게 될 수 있다는데 그 문제의식이 있는 것이다. 이러한 면은 2004년 감사원에 의한 자활후견기관 감사 결과에 대한 강력한 반발과 충돌, 보건복지부에 의한 자활후견기관의 사업수행평가와 규모별 지원방안이라는 자활지원사업의 하위 제도적 영역에 대한 입장 차이와 항변의 양상으로 가시화되기도 했다.

아무튼 이러한 어려움과 한계를 인정하면서 나름대로 DJ 정부의 대표적 생산적 복지 사업이라고 표현되는 자활지원사업을 계승하여 진행한 참여정부의 2년간의 사업 수행 정도를 사회연대적 지향성, 공동체주의적 관점, 사회적 포괄의 강조, 과정중심적 정향성을 가지고 평가해 보고자 한다.

2년간 사업 수행 경과

참여정부에 의해 시행된 자활지원사업과 관련된 특징적인 주요 사업 내용을 시기별로 간략히 제시하면 다음과 같다.

○ 2003년 5월 저소득층 탈빈곤을 위한 자활정책기획팀 구성 운영

○ 2003년 7월 자활후견기관 17개소 신규지정

○ 2003년 8월 자활제도개선을 위한 연구용역 실시(2003.8월 – 2004.1월)

○ 2003년 12월 자활근로사업 12개월로 연속성 확보(과거 10개월만 지원)

근로소득공제 시범사업 완료(01.5월 – 03.12월)

자활사업 참가자에 대한 근로소득공제 확대 및 관련 시행규칙 개정

○ 2004년 1월 자활근로사업 유형 다양화

(취로/업그레이드 형 -> 시장진입, 인턴, 사회적 일자리, 근로유지 형)

○ 2004년 3월 자활지원제도 개선 입법작업반 구성 및 운영

저소득층 생업자금융자 활성화 조치

○ 2004년 4월 자활후견기관 23개소 신규지정

광역자활지원센터 시범사업기관 3개소 지정(인천, 경기, 대구)

○ 2004년 5월 자활사업대상자 선정관리 실태조사 실시

○ 2004년 8월 차상위 계층 자활근로사업 참여확대(1만명 -> 2만명)

복권기금사업 가사간병방문도우미 사업 실시(4,500명)

○ 2004년 10월 자활지원제도 개선을 위한 연구용역 추진

○ 2004년 11월 관계부처 합동 “일을 통한 빈곤탈출 지원정책” 수립

– 근로소득보전제도 도입 적극 검토

– 근로빈곤층에 대한 부분급여 확대

– 사회적 일자리 확충

– 저소득층 창업지원 혁신 등

○ 2004년 12월 복권기금 가사간병교육센터 5개소 설치 및 운영

자활후견기관 10개소 추가지정

자활후견기관 규모별 지원제도 시행결론으로서의 사업수행평가

긍정적인 평가가 가능한 사업내용으로는 첫째, 자활사업이 뭔가 근본적인 문제점이 있다는 것을 인정하고 지속적으로 연구 개발에 관심을 가져왔고 이를 정책에 반영하려는 의지를 보였다는 것이다. 둘째, 자활지원 인프라(전달체계) 구축을 위한 노력성이 높게 평가된다. 2년간 신규 자활후견기관 50개소(전국 242개소)를 추가 지정하였고, 시범사업기관으로 광역자활지원센터를 3개소 지정하여 광역 단위에서 개별 자활후견기관의 자활사업을 지원할 수 있는 제도적 초석을 마련하였다. 셋째, 자활사업 참여자의 대상자 폭을 차상위 계층으로 점진적으로 확대함으로써 실업과 취업을 반복하면서 복지사각지대에 놓인 하층노동자의 사회적 참여와 포괄 가능성을 증대시켰다.

하지만 이러한 가시적인 성과에도 불구하고 현 참여정부가 가진 문제의식의 중심에 실질적인 저소득층 자활지원을 지향하기 보다는 공공부조체계에서의 참여자 안주를 방지하고자 한다는 관점에서 진행된 측면이 강하여 명백한 한계를 지니고 있다. 예를 들면, 시장진입형 자활근로를 강조한다든지, 또는 자활공동체라는 지역사회 주민참여조직을 ‘주민공동체’가 아닌 ‘경제적 자활’이라는 사경영 조직으로 좁게 이해하여, 지침에 규정한대로 무조건적으로 만들라고 자활 현장을 압박하는 양상과 자활공동체의 사후 생존방안에 대한 무관심을 지적할 수 있다. 특히, 제도 개선 방안으로 제시된 근로소득 공제제도나 보전제도(EITC) 모두는 TANF를 골간으로 하는 복지 축소 지향형 미국식 제도에 기반한 것임을 눈여겨 볼 필요가 있다. 즉, 노동우선 모델(Labor-First Model) 방식의 복지 개혁 효과는 지극히 단기적이며 복지수급자의 궁극적인 자활로 인도하지 못한다는 연구 결과를 유의해야 할 것이다.

결론적으로 전 세계의 생산적 복지 동향을 살펴보면, 복지 친화적 지역사회(welfare-friendly community)가 구조화된 국가나 사회일수록 인간자본과 사회자본을 육성하려는 사회정책을 추구하며, 천민자본주의적 지역사회가 만연된 국가일수록 “일-우선”적 정책을 통해 대량의 비정규직과 근로빈곤계층을 양산하면서 낮은 실업률에 자족한다는 것을 직시할 필요가 있을 것이다. 과연 참여정부라는 명칭에 걸 맞는 자활지원정책은 무엇을 이념적으로, 그리고 무엇을 가치 있는 것으로 지향해야 할 것인지 다시 한 번 성찰할 것을 제안하는 바이다.

<참고문헌>

노대명 외, 자활정책·지원제도 개선방안 연구, 보건사회연구원·한국노동연구원, 2004.1.

보건복지부, 2003년 – 05년도 자활지원사업 안내.

Rose, Nancy E.(2001), Public Employment Program, Welfare, and Welfare Reform,

Review of Radical Political Economics, 33.