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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2001
  • 2001.04.10
  • 706
지금 한국의 복지재정 수준은 어느 정도인가?

아마 중앙정부가 직접 세출을 통하여 지출하는 규모는 GDP의 3%수준이요, 각종 기금까지 포함한 통합재정수지로 치자면 8%대에 이른다고 볼 수 있을 것이다. 그런데 그 수치를 정확히 소수점아래까지 밝히며 단정짓지 못하는 것은 복지재정의 범주설정과 산출기법에 따라 각기 다른 결과가 나올 수 있음이요 또한 급변하는 복지재정에 대해 불행하게도 최근의 통계치를 발빠르게 우리 스스로 생산해내는 구조를 갖고 있지 못하기 때문이다.

OECD의 사회지출비 측면에서 본 복지재정

그런 가운데 최근 우리나라의 복지재정 규모와 그에 대한 평가를 둘러싸고 주목되는 자료가 제시된 바 있어 흥미롭다. 바로 한국개발연구원에서 지난 해 말 발간한 『財政運用의 懸案課題와 改善方向』이란 연구보고서가 그것인데, 이에 의하면 우리나라 복지재정의 구조는 이미 선진국 수준과 다를 바 없다는 결론을 내리고 있다. 그간 정부내 예산관련 부처의 관료들은 물론이고, 뒤늦게 복지부문에 관심을 갖고 보니 우려만이 남게되는 경제학자들이 지니던 불안감의 실체를 찾아 준 것이다.

이 보고서에 의하면 사회보험, 공공부조 및 사회복지서비스, 적극적 노동시장 부문 등에 투입되는 OECD 기준의 사회지출비 규모는 노인부양율과 소득증가율에 일정정도 민감한 반응을 보이므로 향후 이들 비율이 선진국수준으로 된다면 복지재정의 규모는 자동 상승하게 되고 이러한 결과의 하나로 2030년이 될 때 우리나라 복지재정수준은 GDP의 20.6%까지 상승하게 되어 자연히 선진국 수준으로 귀결된다는 것이다.

이 결과를 토대로 OECD 국가와 비교해보면 <표 1>에 나타난 바와 같다. 즉, 현재 OECD 평균 사회지출비는 GDP 대비 22.53%이지만, 우리나라도 현재의 복지재정 지출구조가 지탱된다면, 2015년 경에는 12.19%, 2030년에는 20.50% 수준이 되어 선진국의 복지재정 수준에 이른다는 것이다.

결론적으로 이 보고서는 현재 이 시점에서 복지재정의 확대는 매우 신중하게 이루어져야 하며 공적 연금이나 공공부조를 정비하고 노동시장정책을 내실화하여 복지재정의 불필요한 확대를 억제할 방도를 적극적으로 강구하여야 한다고 주장하고 있다.

그러나 이 연구결과가 진정 의미하는 바가 사실인가 반문하지 않을 수 없다. 먼저 연구결과를 요약한 <표 1>을 좀더 자세히 관찰하면, 2030년 현재 OECD 평균 지출수준이 달성되는 데 사실 이 평균이란 것은 주로 잔여적 복지국가에 속하는 앵글로-색슨국가군에 미치는 것이요, 당장 독일, 프랑스 등 조합주의적 복지국가인 유럽대륙형 국가들에 비하여도 모자라는 것이요, 나아가 사회민주주의형 복지국가인 북구와 비교하면 10-13%p 차이가 있다. 따라서 비교의 관점을 어디에 두느냐에 따라 과연 현재의 복지재정 구성에 대한 입장은 차이가 날 수밖에 없으며, 우리가 추구해야할 모델은 북구형에 가까워야 할 것이다.

<표 1> OECD 국가의 사회지출비 및 한국의 경우 비교(1995년 기준)































































































































































































































































  사회지출비의 GDP 비중 1인당GDP($) 노인부양률
총계 연금·재해보상

사회복지 보건 노동정책
일본

13.96




6.85




0.94




5.64




0.52




22,790




0.21


미국

15.61




7.25




1.54




6.27




0.55




27,330




0.19


캐나다

18.33




5.88




3.96




6.61




1.88




21,730




0.18


영국

22.81




10.24




5.41




5.81




1.36




19,500




0.24


네덜란드

27.78




11.85




5.07




6.74




4.12




19,870




0.19


독일

28.02




12.30




3.85




8.13




3.73




30,106




0.22


스웨덴

33.01




11.80




10.62




5.90




4.70




19,870




0.27


OECD평균

22.53




9.76




4.12




5.94




2.70




20,353




0.21


한국 1999

7.53




2.52




0.57




2.98




1.47




8,893




0.10


  2015

12.19




4.44




1.49




4.99




1.28




19,412




0.16


  2030

20,60




9.96




2.25




6.37




2.01




40,356




0.30




주 : 1) 필자가 연 5%의 성장률로 추정한 것임.

출처 : 한국개발연구원 문형표외, "우리나라 복지지출수준의 평가와 전망", 『財政運用의 懸案課題와 改善方向』, 비봉출판사, 2000. 12.

둘째로, 중요한 것은 다른 사회보험과는 달리 국가로부터 보장받는 의미, 즉 국가책임주의가 좀더 명확히 관철되어야 하는 공공부조 및 복지서비스 부문에 주목하여 볼 때 이 부분의 비중이 현재도 그리고 20,30년 후에도 너무 취약하다는 것이다. 예를 들어 2030년에 가서도 이 연구의 추계대로라면 GDP의 2.25%만의 비중으로 존재하는 데 이는 매우 미흡한 수준임은 말할 것이 없다.

사실 이 부분은 국가의 재정투입이 직접적이면서 적극적으로 이루어지는 영역으로서 기여금에 의해 운영되는 것이 원칙인 사회보험부문과 노동자에 대한 시장친화적 접근인 적극적 노동시장부문을 제외하고 있다. 그런데 이 부분이 낮다는 것은 결국 복지에 대한 국민의 기본은 불충분할 수밖에 없다는 것을 말한다.

또 다른 표로서 제시된 <표 2>에는 이와 같은 사실을 더욱 부각시켜 주는 것으로서, 공공부조예산 및 각종 수당, 그리고 무갹출 사회보험에 해당하는 국가재원이 GDP에서 차지하는 비교적 최근 시점의 비중을 말해주고 있는 데, 우리나라는 1995년 현재 0.20에 해당하여 비교대상국중 가장 낮은 일본에도 못미침은 물론이요, 영국, 핀란드 등과 비교하면 그 괴리에 충격을 느낄 뿐이다.

<표 2> 정부의 직접적인 세출로 인해 유지되는 제도의 재원이 GDP에서 차지하는 비중























































































































  미국(1991) 독일(1993) 영국(1993) 일본(1993) 프랑스(1990) 스웨덴(1991) 캐나다(1993) 핀란드(1993) 한국(1995)
공공부조

4.55




1.68




5.69




0.89




2.95




0.62




3.42




4.99




0.20


수당

0.0




0.69




1.21




0.05




0.0




5.13




1.74




1.15




무갹출사회보험





0.0




0.87




6.27




0.38




0.0




0.0




3.05




6.03




4.55




3.95




13.17




1.32




2.95




5.75




8.21




12.17




0.20




물론 이외에 이 연구가 장기 추계방식에 의해 이루어졌다는 점에서 추계에 사용된 기본가정 및 진행방식에 대한 세세한 검토를 통해 한국의 복지재정 수준이 과대추계되는 점은 논외로 하더라도 위의 두가지 사실로부터 우리는 현재의 복지재정수준이 시간만 지나가면 선진국수준이 된다는 주장은 동의할 수 없게 된다.

정부의 예산 지출측면에서 본 복지재정

한편 OECD 기준과는 별도로 IMF 기준에 의한 정부재정 기준인 통합재정수지를 통해 우리나라의 복지재정 규모를 보자면 <표 3>에 나타난 바와 같이 1998년 현재 정부세출대비 10.9%, GDP 대비 2.76%에 해당한다. 그러나 1998년이후 2000년까지 복지예산의 상대적 증가폭이 컸음을 감안하더라도 정부세출상의 비중은 2000년에 13%대가 된다고 예상할 수 있다.

<표 3> 통합재정수지에 의한 복지재정의 규모

출처 : 재정경제부, 「통합재정수지」, 각년도.

이러한 현재의 복지재정 규모가 우리 수준에 합당한 것인가를 알기 위하여 1인당 GDP가 1만불였던 때의 일본과 비교하는 것은 유의미할 것이다. 그러나 한가지 특이한 점은 우리나라의 경우 이 시점이 1995년과 2000년 두 개년도가 된다는 점이다. 즉, IMF 경제위기 이후 경제의 급락으로 2000년에 와서야 1인당 GDP 수준이 1만불수준으로 다시 회복된다. 그러나 1995년 불변가격으로 환산할 때 일본은 1978년이 1만불시대이므로 우리의 1995년과 2000년, 그리고 일본의 1978년을 비교시점으로 사회복지예산과 관련한 몇가지 주요한 변수들을 <표 4>에 비교하였다.

이 가운데 GDP 상의 비중이나 정부세출 상의 비중 측면에서 복지재정의 규모는 일본이 같은 경제력 수준을 보였을 때에 비하여 현저히 낮은 것이 여실히 드러나고 있다. 또한 일본의 겨우 4대보험이 전국민적용시대를 맞은 것이 1960년대 초반였던 것과 비교해 보아도 우리의 경우 1999년 정도를 그 시점이라고 볼 수 있어서 이 역시 현격한 괴리를 보이고 있다고 할 수 있다.

<표 4> 일본과 우리의 1인당 GDP 1만불시점에서의 사회복지수준

주 : 1) 보건복지부예산 증가율을 통한 추정치임.

출처 : 통계청, {국제통계연감}, 1996; {社會保障·社會福祉事典}, 勞動旬報社, 1990. 이태수, "사회복지재정을 통해 본 한·일간 비교", 「社會福祉硏究論文集」, 1997. 3.에서 대부분 재인용.

지난해 시민사회노동단체들이 2001년 필수적인 사회보장관련 사업을 제시할 때 33개 사업, 10조 5천억원을 제시한 것조차도 이러한 일본과의 괴리를 메꾸는 데에는 충분치 않은 것이라 할 수 있다.

따라서 현재의 복지재정 수준을 OECD 기준에 의해서 그리고 IMF 기준에 의해서 각기 비교해보아도 충분·적정하다는 평가는 전혀 어울리지 않음을 알 수 있다. 또한 우리의 경제력수준을 고도의 복지국가로 분류하기 어려운 일본과 동일수준으로 대응시켜 비교해보아도 아직 현격한 차이를 지니고 있다고 할 수 있다.

적정 복지재정의 확보를 위하여

그렇다면 이런 우리의 복지재정에 대한 외면할 수 없는 진실을 인정하고 적정 복지재정의 구현을 위해 우리 사회가 기울여야 하는 노력은 무엇인가?

물론 복지재정의 확대가 필요하다고 하여 현재의 비효율적인 예산집행이나 제도설계에 대한 논의를 원천적으로 거부하자는 것은 아니다. 기초생활보장제도를 비롯하여 국민연금, 건강보험, 시설복지부문, 각 부문별 제도 등에 대해 개선을 꾀해야 하는 것은 얼마든지 존재한다. 다만 이러한 논의의 기조가 제도의 본목적을 충실히 하자는 것이 아니라, 오로지 예산절약적인 방책을 구사한다는 것에 입각하였을 때 매우 불행한 갈등이 시작되는 것이다. 기초생활보장제도의 예산 확보를 예로 하더라도, 이부분의 상대적인 예산 신장에만 우려의 목소리를 던지기 보다는 수급자의 실제 생활보장, 근로소득공제폭의 확대를 통한 근로유인 현실화, 사회적 일자리 창출을 위한 적극적 사업 전개, 행정인프라의 면밀한 구축 등을 위한 예산 확보에 최대한 긍정적이어서 제도 본연의 목적이 달성되게 하는 것이 필요하다는 것이다. 따지고 보면 그것이 중장기적으로는 예산을 절약하는 것이며, 국민경제에 도움이 되는 것이 명확하기도 하므로.

따라서 예산의 효율적 집행은 새롭게 강조될 필요가 없는 언제, 어떤 상황, 어떤 제도에도 당연히 적용되어야 하는 준칙에 해당되는 것으로 이를 새삼스런 예산편성과 집행 상의 기준이 될 수 없다. 뒤집어 말하면, 그동안 이러한 예산의 효율적 집행을 예산편성부서가 방기해 왔음을 자인하는 것에 다름아니다.

그러나 현재 복지예산 확보에 있어 가장 암운을 던지는 것은 균형재정확보에 대한 일방적인 강조 기류라고 할 수 있다. 이미 국회에는 재정건전화관련법안이 <표 5>에 정리된 내용과 같이 여·야에 의해 발의된 상태이다.

<표 5> 양당의 재정건전화 관련 법안 비교

양당의 발의 법안은 국가채무 변제에 최우선순위를 둔 것으로서, 만일 이 법안이 통과될 시 향후 10년간은 현재의 재정규모나 그 내적 구성 등이 그대로 고착, 온존됨은 피할 수 없는데 이로인해 사회보장예산의 획기적 증대를 통한 복지재정 적정화나 국민최저선의 확보를 강력히 요구해온 시민사회단체들의 주장은 정책적 수용가능성 자체가 희박해진다고 볼 수 있다.

그 구체적인 문제점은 다음과 같이 요약된다.

▷ 재정 증가율의 일정수준 이하로의 억제를 통한 예산증대 제약

▷ 세계잉여금의 추경편성을 통한 복지재정수요 충당 가능성의 배제

▷ 본예산으로 부족한 복지부문예산이 추경예산편성을 통해 보완될 가능성 배제

▷ 복지제도의 내실화와 확대를 꾀하는 신규사업 도입에 대한 근본적인 제약

따라서 현재 복지재정의 절대적, 상대적 저수준에 대한 국민적 공감대를 좀더 명확히 할 필요가 있으며, '경제성장 제일주의'에 40년간 밀린 복지재정이 이제는 '국채변제 제일주의'에 밀려 21세기에도 얼어붙지 않도록 해야 할 것이다.

이태수 / 꽃동네현도사회복지대학교 교수
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