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월간 복지동향 200호 발행
  • 2021
  • 2021.05.01
  • 291

노인학대실태 및 노인보호체계의 문제점과 개선과제1)

이미진 건국대 글로컬캠퍼스 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

서론

한국사회는 급격한 고령화로 인해 여러 가지 노인 문제가 더욱 심각해질 것으로 예상되고 있다. 노 인학대는 노인의 생명과 안전을 위협하는 문제라 는 점에서 매우 중요한 사회문제임에도 불구하고 이에 대한 사회적 관심은 미미한 실정이다. 특히 건강상태가 저하되어 장기요양서비스가 필요한 노인의 수가 빠른 속도로 늘어나고 있고, 이에 연동하여 돌봄을 제공하는 인력에 의해 학대를 받는 노인의 수도 급증하고 있으나 이들 노인을 위한 사회적 대응체계의 구축은 여러 가지로 미비한 점 이 많다. 이 글에서 한국사회의 노인학대 실태에 대해 살펴보고, 노인학대를 예방하기 위한 노인 보호 체계의 주요 문제점은 무엇인지를 살펴보고자 한다. 또한 노인보호체계의 주요 개선과제를 제시하고 시민사회가 노인학대예방을 위해 어떤 역할을 수행해야 할지에 대한 글쓴이의 생각으로 글을 마무리하고자 한다.

 

노인학대실태

아동을 때리는 것을 훈육의 일환이라고 변명하고 합리화하였던 시절조차 노인을 때리는 신체적 학 대는 인륜을 저버린, 변명의 여지가 없는 극악한 행동으로 여겨져 왔다. 이는 효와 노인공경을 중 시하는 한국사회에서만 발견되는 특이한 현상이 아니라, 서구 국가에서도 유사한 양상이 존재한 다. 그러나 2002년 국내 민간에서 설립한 노인학 대상담센터에 학대신고가 쏟아지면서 노인학대가 서구 국가만의 문제가 아니라는 인식이 퍼지기 시작한다.

 

2017년도 전국 노인실태조사에 의하면 전체 노인 중 지난 1년간 학대를 경험한 비율은 약 10%에 달하며, 신체적 학대를 경험한 비율은 0.3%에 달한다. 이 뿐만 아니라 돌봄을 필요로 하는 노인이 돌봄을 제대로 받지 못해 경험하게 되는 방임피해비율은 전체 노인 중 약 2%에 달한다. 정서적 학대는 신체적 학대에 비해 가볍게 여기는 경향이 존재하지만, 모든 학대의 출발점인 정서적 학대는 노인에게 우울 등의 정서적 피해를 동반한다는 점에서 가볍게 보아서는 안 된다. 전체 노인 중 정서적 학대를 경험한 비율은 7.4%, 모든 학대 유형중 가장 높은 비율을 보인다. 노인학대를 전담하는 노인보호전문기관(이하 ‘노보전’)에 신고된 사례를 보면, 노인학대로 판정된 건수는 2005년 2,038건에서 2019년 5,243건으로 증가하였다. 학대유형별로 보면 시간에 따라 변화하는 패턴을 보인다. 2005년에는 정서적 학대(43.1%), 방임 (23.4%), 신체적 학대(19.1%) 등의 순서로 전체 학대에서 차지하는 비율이 많았던 반면, 2019년에는 정서적 학대(42.1%), 신체적 학대(38.1%), 방임(9.0%) 등의 순서로 신체적 학대의 비율이 증가하는 추세를 보이고 있다.

 

2008년 노인장기요양보험제도가 시행되면서 장기 요양서비스를 이용하는 노인들 중 학대피해를 경험하는 사례도 늘고 있다. 다만 이에 대한 신뢰성 있는 실태조사는 수행된 적이 없고, 노인보호전문기관에 신고된 사례 건수의 추세를 통해 이에 대한 실태를 추정할 수 있다. 즉 생활시설에서 발생한 건수는 2005년 46건에서 2019년 486건으로 급증 하였고, 이용시설에서 발생한 건수는 동기간 5건 에서 131건으로 빠르게 증가하는 추세를 보이고 있다.

 

노인학대는 주로 배우자나 자녀(특히 아들)에 의해 행해지는 것이 일반적이다. 학대유형별로 학대 가 발생하는 원인은 차이를 보이지만, 학대피해 위험군 노인의 일반적인 특성으로는 여성, 고연령, 낮은 교육수준, 농촌노인, 수급자 및 저소득층, 치매, 1인가구, 열악한 건강 상태 등을 손꼽을 수 있다.2) 학대행위자의 특성으로는 아들, 중장년층, 열악한 경제상태, 심리병리학적 특성(알콜중독 등)이 포함되며, 노인과 가족관계의 문제나 주거 환경의 특성, 사회적 고립 역시 노인학대 발생 위험 을 증가시키는 것으로 보고되고 있다. 특히 폭력적 문화와 연령차별주의는 노인학대의 발생을 증가시키는 사회적 맥락으로 작동하며, 경제위기나 불평등이 심화되는 경우 노인학대 발생이 늘어나는 것으로 분석되고 있다.

 

한편 시설 내에서 발생하는 학대는 시설에 거주하는 노인의 신체적ᆞ 정신적ᆞ인지적 취약성, 종사자 개인의 심리병리학적 특성으로 인해 발생하는 것으로 알려져 있다. 그러나 노인 개인의 특성이나 종사자 개인의 특성에만 초점을 맞추는 것은 시설 내 학대 발생의 구조적 요인을 간과하는 것이다. 시설의 영리성 추구, 시설 종사자의 열악한 처우, 반인권적 조직문화 등의 거시적 특성과 미시적 특성이 상호작용하여 나타난 결과가 시설 내 학대이다.3)

 

노인보호체계의 주요 문제점

국가의 노인학대예방 책임의 방기

노인학대예방의 법률적 근거는 노인복지법에 있다. 그런데 노인복지법에는 국가가 노보전 기관을 설치할 의무만을 기술하고 있을 뿐 노인학대 예방의 책임을 명시하여 기술하지 않고 있다. 아동복지법 제22조 제1항에서 “국가와 지방자치단체는 아동학대의 예방과 방지를 위하여 다음 각 호의 조치를 취하여야 한다.”고 기술하여 아동학대에 대한 국가책임을 명시화한것과는 대조를 이룬다.

 

노인학대예방을 위해서는 관련 예산의 적정한 확보가 반드시 필요하다. 2020년 노인복지예산(안) 에서 노보전 예산이 차지하는 비율은 0.055%에 불과하였으며, 노인학대 신고건수가 폭증하여 업무량은 폭발적으로 늘어났지만 예산의 증가폭은 이에 미치지 못하였다. 노인학대 신고건수는 2014년 10,569건에서 2019년 16,071건으로 1.52배 늘었지만 동 기관 노보전 예산은 5,821백 만 원에서 8,561백만 원으로 1.47배 증가하는 데에 그쳤다. 노보전 기관들은 전체 예산의 80-90% 를 인건비로 지급할 정도로 만성적으로 예산 부족 문제에 시달리고 있다.

 

더욱 심각한 문제는 노보전에서 일하고 있는 사회 복지사들은 일반 사회복지기관의 임금보다 저임금을 받고 있다는 사실이다. 노인복지관에서 일하는 대부분의 사회복지사들은 동년도 사회복지(이용)시설의 인건비 가이드라인에서 제시한 급여를 받지만, 노보전의 사회복지사들은 전년도 사회복지(이용)시설의 인건비 가이드라인을 적용받고 있 다. 상담원 업무의 고유성을 반영할 때 초과근무 수당4)과 위험수당의 지급이 반드시 보장되어야 하나 현실은 그렇지 못하다. 특히 위험수당의 경우 노보전의 사회복지사들은 현장조사 시 신체적 상해를 받게 되거나 학대행위자로부터 언어적 폭력 등의 위험에 지속적으로 노출되지만, 중앙정부 에서는 위험수당을 지급하지 않고 지자체나 법인 등의 자율적 지급을 권고함으로써 그 책임을 방기 하고 있다.

 

노인학대예방을 위한 인프라의 취약성

노인인구 수에 비해 노보전의 수는 매우 적다. 2016년 기준으로 아동보호전문기관은 56개소 (0-14세 아동인구는 654만 명)이었으나 노보전은 29개소(65세 이상 인구 669만 명)로 인구대비 설치된 기관의 수가 절반 정도에 그쳤다. 상담원 역시 부족하여 아동보호전문기관의 인력 수 정도로 증원하기 위해서는 2023년까지 매년 175명의 증 원이 필요한 것으로 추정된다.5) 노보전 종사자들의 전문성 제고를 위해서는 상담원 기본 교육이 실시되고 있으나, 심화 교육 및 중간관리자를 위한 교육체계의 마련은 미진한 상태이다.

 

지역사회 다기관 협력방안 구축은 노인학대 예방 대책의 핵심적인 내용이다. 노인학대의 문제는 매우 복잡한 가족문제이자, 법률, 의료, 사회복지, 심리 등 다학제접근을 필요로 한다. 이를 위해서는 다학제 전문가가 네트워크를 형성하여 노인학대 문제 해결 및 예방을 수행해야 한다. 경찰, 무료 법률구조공단, 의사, 학계 등 다방면의 전문가가 참여하는 노인학대 사례판정위원회는 다기관 협력의 토대를  제공해주고 있다. 그러나 이 위원회는 분기별로 사례판정위원회 회의를 개최하기에 항시적인 대응이 어려운 한계를 내포하고 있다. 또한 학대행위자 중 다수가 알콜중독 등의 문제를 가지고 있어 정신건강복지센터와의 협조가 절실하지만 현실적으로 연계와 협조가 잘 이루어지지 않는 문제점이 있다.

 

학대피해노인 대책: 단기적 대책의 문제

학대피해노인을 위한 핵심 대책은 응급 상황에서 학대피해노인을 행위자로부터 분리하여 학대피해 노인 전용쉼터에 입소시키는 것이다. 피해자가 아닌 행위자를 거주공간에서 추방함이 원칙이 되어 야 하지만, 행위자를 분리시켜 거주시킬 수 있는 시설이 현재 존재하지 않고 있다. 더 심각한 문제는 학대피해노인이 행위자와 분리하여 독립적으로 거주할 수 있는 전용쉼터 입소기간이 매우 짧다는 점이다. 3개월 거주가 기본으로 1개월 연장만이 가능한데, 학대피해노인의 독립적인 거주공간을 그렇게 단기간에 마련하는 것은 시간적 한계와 주거 지원의 미비로 인해 현실적으로 어렵다. 그 결과 이들은 다시 원가정에 복귀하여 다수는 재학대 피해를 경험하게 된다.

 

시설 내 학대예방대책의 문제점

시설 내 학대를 예방하기 위한 대책은 노인학대 판정을 받은 시설에 대한 행정처분, 장기요양기관 평가 및 지정 갱신시 인권 및 학대관련지표 포함, 학대행위자 취업제한제도가 그 골격을 이룬다. 그러나 2020년 감사원 감사보고서를 보면 지자체들은 학대판정을 받은 시설에 대해 소극적으로 행정처분을 내린다. 즉 처벌수준이 강한 장기요양보험법보다 사회복지사업법(1차 위반 개선명령)을 적용하여 행정처분을 하는 경향이 증가하고 있다. 강력한 처벌만이 능사는 아니지만 신체적 폭행 등 관련 증거가 명백한 경우에도 관련 기관에 면죄부 를 주거나 경미한 행정처분을 내림으로써 시설 학대 예방의 책임을 방기하는 경우가 종종 존재한다. 또한 행정처분의 근거 기준을 무조건 학대유형을 기준으로 적용하는 불합리성의 문제점(예를 들면 장기요양보험법에서 신체적 학대는 무조건 방임보 다 높은 수준의 제재를 가하게 되어 있음), 장기요양보험법의 행정처분은 법령만 보면 강력한 제재 가 가능하지만 실제 적용이 잘 이루어지지 않는 문제 등이 있다.

또한 장기요양기관 평가 및 지정갱신 시 불이익을 받지 않기 위해 장기요양기관들 중 몇몇 기관은 노인보호전문기관의 조사 자체를 거부하는 경우가 있다. 그러나 노보전이 수행하는 조사거부에 대해 법적으로 제재를 할 수가 없다. 한편 학대행위자 취업제한제도는 노인학대에 대한 사법적 판단이 내려진 경우에만 적용되고, 사법적 판단이 내려지지 않은 경우 학대행위자의 학대 재발 여부를 모니터링할 수 있는 관련 정책이 부재하다는 점이 문제점으로 지적된다.

 

노인보호체계의 개선과제

국가의 노인학대예방 책임의 명시화 및 노인복지법 개정

먼저 노인복지법을 개정하여 국가의 노인학대예방 책임을 법으로 명시할 필요가 있다. 일각에서는 노인학대특례법의 제정을 주장하지만, 아동학대의 사례에서 보듯이 사법적 접근으로 노인학대를 예방함은 한계가 있다. 노인학대에 대한 사법적 접근은 가정폭력처벌법 등으로 가능하다는 점에서 신중한 접근이 필요하다. 다만 시설학대의 경우, 가정 내 학대와는그 원인 및 양상이 다르고 차별적인 개입이 필요하다. 일본의 사례를 참고하여 요양보호사와 같이 돌봄을 제공하는 종사자가 행하는 학대와 가족이 행하는 학대를 별도로 분리하여 관련된 내용을 체계적으로 기술하는 방향으로 노인복지법을 개정할 필요가 있다. 또한 노인 보호전문기관의 적정한 예산 확보와 종사자의 열악한 처우 개선(사회복지사업법 가이드라인 준수 및 위험수당 지급 등)을 위해서 관련 사항을 노인복지법에 명시하여 중앙정부의 책임을 분명히 해야한다. 이를 통해 적정한 수준의 인건비 지급과 충분한 사업비 확보가 가능할 것으로 기대된다.

 

노인학대예방을 위한 건실한 인프라 구축

노인학대예방을 위해 노보전의 설치는 최소한 아동보호전문기관 수준으로 확대하고 인력을 보다 확충할 필요가 있다. 특히 시설학대가 증가하면서 시설학대에 대한 판정의 법률적 검토가 매우 중요해지고 있으므로 노인보호전문기관의 인력배치 기준을 변경하여 (계약직)변호사의 배치를 추진할 필요가 있다.

 

한편 노인학대예방을 위해서는 종사자의 전문성 제고가 반드시 뒷받침되어야 한다. 이를 위해 노보전 종사자의 전문성 증진을 위한 심화교육 및 관리자 교육훈련체계의 마련ᆞ실시가 필요하다. 또한 다기관 협력체계의 내실을 기하기 위해서는 정신건강복지센터, 경찰 등 유관기관의 정보를 공유할 수있는 시스템의 구축과 연계와 협력을 이끌어낼 수 있는 제도적 기반 마련이 필요하다.

 

학대피해노인을 위한 중장기 대책 마련

응급상황에 처한 학대피해노인에게는 위기개입 등의 단기간 서비스를 제공할 필요가 있다. 그러나 노인학대는 쉽게 재발이 되며 단기간 개입을 통해 해결하기 어려운 경우가 많다. 따라서 학대피해 노인에게 중장기적으로 독립적인 주거공간을 마련해 줄 수 있는 주거지원대책의 마련을 포함한 소득보장, 건강, 돌봄, 사회심리 등 다방면의 서비스를 제공해줄수 있어야 한다. 이를 위해서는 학대피해노인을 위한 단기적 대책 마련이라는 패러다임을 버리고, 중장기 대책을 지향하는 패러다임으로 전환할 필요가 있다.

 

시설 내 학대예방대책 강화: 조사권강화및관련법ᆞ제도의개정

시설 내 학대는 시설을 지역사회에 개방하여 시설운영이 투명하게 이루어질 수 있도록 하는 데에 있다. 그러나 지역주민, 자원봉사자들의 자발적 감시활동에만 의존할 수는 없다. 민간의 참여가 이루어지지 못하는 지역도 존재하고, 표준화된 기준 으로 시설 내 학대를 모니터링하는 체계의 구축이 필요하다. 이를 위해서는 민간차원에서 옴부즈맨 (노인인권지킴이)으로 활동할 수 있는 지원체계를 갖출 필요가 있다.

 

한편 노인보호전문기관이 상시적으로 시설 내 학대를 모니터링할 필요가 있으며, 시설 내 학대가 신고되면바로조사를수행할수있는권한이부여되어야 한다. 이를 위해 시설에서 조사를 거부 할 경우, 강력한 제재를 취할 수 있도록 관련법 및 제도가 개정되어야 한다.

 

학대판정을 받은 시설에 대한 행정처분은 다음과 같이 명확하게 정리를 할 필요가 있다. 장기요양 기관은 장기요양보험법의 적용을 받게 하고 그 이 외의 시설은 사회복지사업법의 적용을 받게 하는 것이다. 또한 행정처분의 수위 역시 합리적으로 적용할 필요가 있으며(예를 들면 학대피해의 정도, 학대피해노인의 숫자 등 미국 사례 참조), 행정처분이 가능하지 않은 경우의 대안적인 제도의 도입 (과징금 부여)을 검토할 필요가 있다.

 

결론: 시민사회의 역할 중심으로

노인학대예방대책의 목표는 국내 노인학대 피해자 중심의 서비스 및 예방을 위한 지원체계가 되어야 한다. 이를 위해서 노인학대예방에 대한 국가 책임을 명시화하는 것이 매우 중요하며, 현재보다 높은 수준의 국고보조율 지급을 통해 관련 예산을 확보하는 것이 필수적이다. 이외에도 건실한 노인 학대예방 인프라 구축, 학대피해노인을 위한 중장기 대책 마련, 조사권 강화를 핵심으로 하는 시설 학대예방대책의 수립을 개선과제로 제시하였다.

 

마지막으로 시민사회의 역할에 초점을 맞추어 서술하면서 글을 마무리하고자 한다. 시민사회는 노인학대문제에 대한 민감성을 제고하고, 관련 대 책이 적절히 수립될 수 있도록 사회적 압력을 가하는 일을 선도적으로 주도할 필요가 있다. 특히 시민사회는 단순히 노인학대에 대한 인식개선 사업 (학대피해노인을 탓하는 태도, 노인치매 및 질환 에 대한 잘못된 지식 등의 문제를 알리는 캠페인, 교육사업 등)을 수행하는 데에서 그치면 안 되고 노인을 존중하고 사회심리적으로 수용적인 태도를 갖는 포용적 문화가 확산되는 일에 주력할 필요가 있다. 노인학대가 근절되지 않고 지속되는 것은 노인을 존엄한 존재로 보지 않고 죽어가는 존재(dying being)로 인식하기 때문이다. 노인의 삶은 가치가 없고 무의미하다고 보는 인식은 노인 학대에 대한 적극적인 대응이 필요없다는 인식으 로 자연스럽게 연결된다. 그 결과 아동학대와 달리 노인학대로 사망하는 사건이 지속적으로 터지는 데에도 대부분의 언론에서는 이에 대해 보도를 하지 않거나 단발적인 사건 보도로 일관해 오고 있다. 노인학대에 대한 사회적 관심과 이에 대한 실효성 있는 대책 수립을 강력히 요구하는 시민사회의 요구 없이는 노인학대 근절은 희망이 없다. 우리 부모 세대의 문제이자, 나의 미래의 문제가 될수있는노인학대에 대해 보다 많은 시민들, 특히 40대와 50대가 관심을 기울여 주고, 노인혐오가 아닌 노인포용의 문화가 꽃피우는 데에 조직화 된 시민들이 앞장서 주기를 소망한다.

 


 

1)  이 글은 이미진 외(2018)의 가정 내 노인학대 예방대책에 관한 연구 와 임정미 외(2020)의 시설 내 노인학대 발생과정 규명과 효과적 대응전략 모색의 보고서에서 글쓴이가 쓴 내용을 토대로 하여 재정리 한 글임을 밝힌다.

2)  이미진 외(2018)의 가정 내 노인학대 예방대책에 관한 연구의 연구 결과 중 일부를 요약한 내용이다.

3)  보다 자세한 내용은 이미진(2019)의 시설 내 노인학대와 예방대책 을 참조하기 바란다.

4)  노보전은 365일 24시간 전화 등으로 노인학대사례접수를 받기 때문에 종사자들은 번갈아 가며 저녁 및 야간 근무를 수행하게 된다.

5)  이미진 외(2018: 242-243)의 가정 내 노인학대 예방대책에 관한 연구에서 아동보호전문기관 수준의 인력(2안) 추정 결과이다.

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