최상미 동국대학교 사회복지상담학과 교수
자활사업의 역사와 혼란스러운 정체성
자활사업은 2000년 국민기초생활보장제도와 함께 도입되어 20여년 간 우리나라의 대표적 근로연계복지사업으로 존재해왔다. 그러나 자활사업이 무엇인지는 여전히 모호하다. 누군가는 자활사업을 조건부 수급자 탈수급 지원 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 대상 창업지원사업 혹은 사회적경제 육성 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 생활 전반을 지원하는 복지 사업 혹은 저소득층 전반을 대상으로 하는 일자리 사업으로 이해한다. 이렇듯 자활사업은 정권에 따라, 자활을 둘러싼 환경의 변화에 따라, 자활사업을 바라보는 사람들의 시각에 따라 각기 다른 사업으로 이해되고 있다. 이처럼 자활사업에 대한 이해가 다양한 가운데 2021년 자활사업안내(보건복지부, 2020)는 자활사업을 ‘근로능력이 있는 수급자의 근로의지와 자활역량 향상을 통한 탈수급의 확대’라는 목적하에 조건부수급자를 우선 대상으로1) 근로기회, 직업훈련, 취업알선, 자활기업 지원 서비스 등을 제공하는 사업으로 규정하고 있다. 즉 제도적으로 자활사업은 ‘조건부수급자를 대상으로 취창업을 통한 탈수급을 지원’함으로써, 근로능력이 있는 자에게는 무조건적으로 급여를 줄 수 없다는 신자유주의적 ‘주저하는 복지국가’의 모습을 반영한다.
조건부수급자를 대상으로 근로 기회를 제공하고, 일반 시장에서의 취업을 통해 궁극적으로 탈수급을 지원하는 사업으로서 자활은 도입 초기에는 어느 정도 취창업, 탈수급 성공률을 보고하며 소기의 정책적 의도에 부응하는 듯하였다. 그러나 2014년 자활사업에 배치되던 조건부수급자 중 근로능력 판정을 통해 상대적으로 근로능력이 높은 참여자들을 고용노동부 취업성공패키지 사업으로 우선 배치하기 시작하자, 자활사업 참여자 중 근로 미약자 비율이 증가하면서 노동 시장 진입과 탈수급이라는 정책적 목적을 성취하기 어려워졌다. 여기에 경기 침체의 장기화, 고용없는 성장, 고실업의 지속과 같은 노동 시장의 변화는 취창업을 통한 탈수급이라는 정책적 목적의 성취를 더욱 어렵게 만들었다. 이에 자활현장에서는 일반 노동 시장에의 취업보다는 자활 기업 창업을 통해 성과를 내기 위한 시도가 이루어졌으며, 이는 자활사업이 저소득층의 창업지원 사업 혹은 사회적경제 육성 사업으로서의 성격을 가지게 되는 계기가 되었다.
조건부수급자에 대한 노동 강요와 낮은 성과라는 비판으로부터 자유롭지 못한 가운데 근로미약자 중심으로 자활사업 참여자들이 구성되기 시작하면서, 자활사업은 근로미약자들의 근로와 취창업을 위해 이들의 다차원적인 문제를 다루어야 하는 상황에 직면하였다. 이러한 상황에서 자활현장의 주도적, 자발적 움직임으로 2004년 일부 지역자활센터는 ‘자활 인큐베이팅’이라는 이름으로 사례관리를 자활 실천기법으로 도입하여 수행하였으나 제도화되지는 못했다. 이후 2012년 자활사업 참여자들의 욕구와 특성을 반영한 참여자 중심 자활사업 수행을 위해 전국 60개 지역자활센터를 대상으로 자활 사례관리 시범사업을 시작하였으며 2021년 5월 현재 100여개 지역자활센터에 자활 사례관리자가 추가 배치되어 사례관리를 수행하고 있다. 자활 사례관리는 근로, 노동에만 초점을 두어 온 자활사업이 복지 사업으로서의 성격을 갖추기 시작한 계기가 되었으며, 자활에서의 사례관리는 점차 그 중요성이 강조되며 모든 지역자활센터로의 확대, 자활사업 전 과정으로의 확대, 지역사회 자원을 아우르는 사례관리 협력체계 구축 필요성이 논의되고 있다.
또한 자활사업은 2014년 조건부수급자를 근로능력판정 결과에 따라 취업성공패키지 사업과 자활사업으로 이분화하여 배치하기 시작하면서 참여자수가 감소하였다. 이에 일차적으로는 참여자수의 확보, 나아가서는 자활사업 정체성 확대를 위해 2018년 차상위층을 자활사업 참여자로 포함하기로 결정하였으며, 그 결과 최근 자활사업 참여자 중 차상위층, 일반수급자의 비율이 점차 증가하고 있다. 이러한 변화는 자활사업이 조건부수급자 대상 사업에서 나아가 ‘차상위층을 포함하는 보다 포괄적 저소득층 대상 일자리 사업’으로 그 정체성이 확장되는 계기가 되었다.
자활사업의 딜레마
자활사업은 ‘자활’이 무엇인지에 대한 명확한 개념 정의와 합의 없이 취창업을 통한 탈수급이라는 제도적 목적으로 이해되면서 성과 또한 매출액, 자활성공률, 탈수급률 등 경제적 지표로 평가되어왔다. 그러나 최근 경기침체의 장기화, 고실업의 지속, 참여자 중 근로미약자의 증가와 같은 환경의 변화는 이러한 경제적 측면의 성과를 보고하기 어렵게 만들었다. 또한 실업, 저소득, 빈곤이라는 경제적 측면의 문제를 공유함과 동시에 부채, 신용과 같은 법적·재정적 문제, 불안정한 주거, 만성질환, 알콜 의존, 우울, 낮은 자존감, 실패감, 좌절감, 낮은 근로 의욕, 가족 갈등, 대인관계의 어려움과 같은 다차원적 문제를 가지는 자활 참여자들이 점차 증가하였다. 이에 자활현장은 참여자들이 경제적 자립을 향해 나아가는 여정에서 상담, 사례관리, 자원연계, 의뢰 등의 개입을 통해 다차원적 문제를 다루는 것을 지원하고 있다. 그러나 경제적 측면의 실적에만 초점을 둔 성과지표는 이러한 비경제적, 과정적 측면에서 나타나는 참여자의 변화를 성과로 측정하지 못하고 있다.
또한 최근 차상위층을 포함하는 자활사업 대상의 확대, 코로나로 인한 실직의 증가, 자활장려금, 근로장려금, 추가근무수당 등을 통한 총 자활급여의 증가 등으로, 자활사업 참여자 중 차상위층 및 일반수급자의 비율이 증가하고 있다. 더하여 노동 시장 경직이 심화되면서 청년층의 유입도 급증하고 있다. 이러한 대상의 변화와 함께 자활사업은 더 이상 조건부수급자만을 대상으로 하는 사업이 아닌 보다 포괄적인 저소득 구직자 대상 일자리 사업의 성격을 가지게 되었다. 그러나 여전히 자활사업은 도입 초기에 설정된 취창업을 통한 탈수급을 정책적 목적으로 우선함으로써 일반수급자 및 차상위층 참여자들은 뚜렷한 목적 없이 자활사업에 참여하고 있다.
이와 같이 참여자 특성, 현장의 활동, 대상의 변화와 사업 목적 및 성과지표 간의 부정합은 낮은 성과2), 참여자들의 욕구를 간과하고 단기적 경제적 실적만을 강조하는 목적 전치 현상, 탈자활한 참여자들이 다시 자활로 돌아오는 회전문 현상, 현장의 갈등과 혼란을 야기하는 원인이 되고 있다.
일자리 사업으로서의 자활사업
자활사업은 만성적으로 낮은 성과와 상대적으로 편한 일자리 사업으로서의 성격을 가진다. 앞서도 논의했듯이 자활사업은 조건부수급자의 취창업, 탈수급을 지원하는 사업으로 존재해왔으나 실제로 자활사업을 통해 일반 노동 시장에 취업함으로써 탈수급을 성취한 비율은 10% 이하인 낮은 성과의 일자리 사업으로 존재해왔다. 또한 2018년 차상위층의 자활사업 참여 제한 폐지 이후 점차 차상위 참여자 비중이 증가하면서 탈수급이라는 정책 목적을 적용하기 어려워졌다. 이에 자활사업은 탈수급 지원 제도로서의 성격은 약화된 반면 수급자와 차상위층 대상으로 사업단 근로 기회 제공, 취업 알선, 자활 기업 창업 지원 등을 제공하는 저소득 구직자 대상 포괄적 일자리 사업으로서의 성격은 강화되었다. 또한 자활급여의 지속적 상승으로 자활사업에 참여하면서 근로장려금, 자활장려금을 최대한 받는 경우 최저임금의 두 배까지 수급이 가능해지면서 노동강도, 급여 수준을 고려하여 자활사업에 최대한 머물거나 일반 노동 시장에서 취창업을 통해 탈자활, 탈수급했다가도 다시 자활사업으로 돌아오는 모습을 보이고 있다.
정리하면 자활사업은 1개 중앙, 17개 광역, 249개 지역자활센터라는 촘촘한 전달체계를 갖추고 연 5.5만여 명, 동시에 4만 명 정도가 이용하고 있는 복지부의 가장 대표적인 일자리 사업이다. 그러나 성과로 책정하고 있는 취창업 성공률, 탈수급률 등은 높지 않아 사업 도입 초기 이래 지속적으로 저성과 사업으로 비판받아왔다. 또한 최근에는 일반 노동시장으로의 진입이 어렵고 진입하더라도 상대적으로 노동 강도가 약하고 편한 자활사업으로 다시 돌아오는 경향을 보이고 있다. 자활을 둘러싼 이러한 변화는 자활사업의 성격을 ‘저소득층 대상의 보호된 일자리’로 규정하며, 자활사업의 목적, 정체성, 성과에 대한 고민을 던지고 있다.
자활사업의 방향
이러한 변화 속에서 필자는 자활사업과 관련하여 다음과 같은 변화 필요성을 제안한다.
첫째, 복지 기능 강화를 통해 자활사업은 ‘복지부의 일자리/근로 사업’보다는 ‘근로와 복지가 균형을 이룬 근로연계복지 사업’의 성격을 갖추어야 할 것이다. 자활사업은 복지부의 대표적인 일자리 사업의 하나로 경제적 측면의 성과를 강조하며 근로 기회 제공과 취창업 지원 등 ‘근로’에 초점을 두고 운영되어 왔다. 그러나 이는 참여자들이 가지는 다차원적 욕구와 문제를 간과함으로써 실천 현장의 왜곡과 낮은 성과를 야기하는 원인이 되었다. 이에 장기적 관점에서의 궁극적인 자활을 지원하는 사업으로서 자활사업의 재구조화가 필요하다. 즉, ‘근로’를 통한 ‘경제적 결과 측면의 성과’에서 나아가 참여자의 상황과 욕구에 따라 그 정도를 달리하며 근로와 취창업을 준비하는 고용 측면, 자신감을 회복하며 삶과 근로에 대한 의지를 고양하는 정서적 측면, 사회적 관계를 형성해나가는 사회적 측면, 일상생활을 회복해나가는 측면을 포괄하는 맞춤형 개입의 필요하며, 이러한 ‘맞춤형 개입’을 위해서는 사례관리를 중심으로 한 복지 기능의 강화가 필요하다.
둘째, 근로와 복지, 궁극적인 경제적 자활을 이루기까지의 과정에서의 다차원적 변화를 포괄하는 성과 평가 체계 구축이 필요하다. 자활 현장에서 지속적으로 자활사업 참여자들의 경제적 자활을 지원하기 위한 과정적 개입이 이루어져 왔다. 그러나 경제적 결과에만 초점을 둔 자활사업 성과 지표가 참여자의 과정적 변화를 성과로 인정하지 않음으로써 현장의 노력을 간과하고 혼란을 야기해 왔다. 이에 점차 근로미약 참여자, 다차원적 문제를 가지는 참여자의 비중이 증가하는 상황에서 참여자의 다양한 문제를 다루는 개입의 성과를 포괄하도록 성과 평가 체계의 보완이 필요하다.
셋째, 참여자 특성, 대상 변화를 반영한 자활사업의 목적과 내용에 대한 재구조화와 국민기초생활보장제도로부터의 분리 필요성을 제안한다. 자활사업은 2018년 차상위층 참여 제한을 폐지하면서 점차 참여자 중 차상위층의 비중이 증가하고 있다. 또한 2022년 생계급여 부양의무자 기준 폐지에 따라 자활참여자 수가 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 이러한 변화는 국민기초생활보장법에 근거한 수급자의 탈수급 지원이라는 자활사업 목적의 적절성에 대한 제고 필요성을 제안한다. 즉 지역사회 저소득층을 대상으로 ‘복지’와 ‘근로’ 서비스를 통합적으로 제공하는 사업으로서 사업의 목적과 내용을 재구조화하고, 나아가 ‘조건부수급’과 ‘탈수급’이라는 정책목적의 바탕이 된 국민기초생활보장제도와의 분리 가능성도 고려할 수 있다.
넷째, 복지부 및 타부처 일자리 사업과의 통합적 개편 필요성을 제안한다. 자활사업은 ‘지역사회 저소득층 대상 근로연계복지사업’으로 그 대상과 사업 내용이 확장됨에 따라, 복지부를 포함하여 다양한 부처의 일자리 사업과 상당 부분 중복된다. 실업문제에 대처하여 일자리 확대가 정부의 주요 과제가 되면서, 보건복지부, 고용노동부, 행정안전부, 여성가족부, 중소기업벤처부, 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 환경부 등 거의 모든 부처가 대상과 부처의 성격을 반영하며 다양한 일자리 사업을 수행하고 있다. 그러나 부처 간 조정없이 일자리 사업이 존재하다 보니 사업내용과 대상이 중복되는 경우가 상당하다. 이에 현재 부처별, 대상별로 구분되어 있는 일자리 사업을 참여자의 근로역량과 욕구, 사업내용에 따라 통합적으로 재구조화할 필요가 있다. 예를 들어 일차적으로 보건복지부에서 수행하고 있는 차상위와 수급자 등 저소득층 대상 자활사업, 노인 일자리 사업, 장애인 일자리 사업을 통합하여 근로역량과 사업단 특성에 따라 전달체계를 일원화하여 수행할 수 있으며, 나아가 디지털 일자리 사업, 청년 일자리 사업, 여성 일자리 사업 등 대상과 사업 특성에 따라 각기 다른 부처의 사업으로 구분되어있는 일자리 사업의 통합 운영도 고려해야 할 것이다.
1) 국민기초생활보장법 시행규칙 제26조 및 자활사업안내(보건복지부, 2020)에서 자활근로사업에는 조건부수급자를 우선적으로 선정하여야 함을 명시하고 있다.
2) 실제로 자활사업 참여자 중 일반 시장에서 구직에 성공한 비율은 20%를 넘은 적이 없으며 탈수급률도 10%를 넘은 적이 없다(보건복지부, 2017).
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