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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2006
  • 2006.11.11
  • 2043
1. 들어가는 글

우리는 흔히 인간의 기본적 욕구로서 ‘의ㆍ식ㆍ주’를 꼽는다. 이처럼 ‘주(住)’는 의(衣)와 식(食)과 함께 인간의 기본적 욕구로서 반드시 충족되어야 할 요소이다. ‘세계인권선언’이라고 불리는 ‘유엔의 보편적 인권에 관한 선언(1948)’은 국제사회가 주거를 권리로 인정하고 있다는 가장 대표적인 예라 할 수 있는데, 이 선언의 Article 25.1에서 “모든 사람은 자신과 그 가족의 건강과 행복을 위해 적절한 생활수준에 대한 권리를 가지고 있다. 여기에는 의ㆍ식ㆍ주와 의료, 필수적인 사회서비스가 포함된다.”라고 언급하고 있다.

의ㆍ식(衣食)과 더불어 적절한 주거에서의 생활이 중요한 이유는 열악한 주거 그 자체가 거주자의 건강과 생존 자체를 위협할 수 있으며, 과중한 주거비 부담은 저소득층의 소비생활을 압박하여 생활필수품에 대한 소비를 억제하고 나아가 건강이나 교육, 문화, 여가생활 등에 대한 지출을 제한함으로써 자립과 자활능력 배양의 기회를 저해하기 때문이다.

이런 이유로 우리 정부도 저소득층의 주거안정을 위해 주택분야에 대한 각종 규제와 공공임대주택의 건설, 공적 자금의 운용 등 다양한 개입을 하고 있는데, 2000년 10월 국민기초생활법 제정과 함께 처음 도입된 주거급여제도도 그 중 한가지이다. 주거급여는 수혜가구의 주거비부담을 완화시키는 효과가 있음에 분명하지만 수급자의 주거실태에 따른 적정한 급여의 제공과 이를 통해 수급자를 보다 나은 주거환경에 거주할 수 있게 하는 제도의 도입목적에는 충분히 부합하고 있지 못하는 실정이다.

이에 본 고에서는 주거급여의 현황 및 문제점을 살펴보고, 이를 통해 저소득층의 적절한 주거보장을 위한 주거급여제도의 발전방안에 대해 정리해보고자 한다.

2. 주거급여의 현황

주거급여는 국민기초생활보장법에 따라 수급자에게 주거안정에 필요한 임차료, 유지수선비 등을 지급 한다. 임차료 지원은 월세임차료를 지급하거나 전세자금(임차보증금을 포함)을 대여하는 것으로 규정되어 있는데, 월세임차료지원은 주택을 소유하지 않은 수급자로서 타인의 주택을 유료로 임차하여 거주하는 수급자(잔세자금을 대여 받는 자는 제외)에게 지급된다. 이 때 월세임차료는 보건복지부장관이 매년 정하는 상한액 및 하한액의 범위 안에서 수급자가 매월 주택 임차의 대가로 지불하는 금액의 100분의 50을 지급하도록 하고 있으며, 월세임차료의 상한액 및 하한액은 수급자 및 차상위계층의 주거실태, 최저생계비 중 주거비의 비중 및 기타 수급자의 주거안정 등을 고려하여 정하도록 하고 있다. 한편 월세임차료를 지원받는 대신 전세자금(임차보증금을 포함)을 신청할 수 있는데, 전세자금의 대여를 받고자 하는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하고 이들은 신청에 따라 전세자금의 대여를 결정하고 이를 수급자에게 통지한다.

반면 자가가구인 주택을 소유하고 그 주택에서 거주하는 수급자와 타인 소유의 주택에 무료로 거주하는 수급자에게는 유지수선비를 지급한다. 주택의 유지에 필요한 점검은 3개월에 한번 실시하되, 주택의 상태 등에 따라 점검주기를 달리 할 수 있으며, 수선은 점검결과에 따라 신청을 받아 시행한다. 수선의 범위 및 신청방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 점검 및 수선을 공공 또는 민간기관ㆍ단체에 의뢰하여 실시할 수 있으며 자활후견기관 또는 자활공동체에 우선적으로 의뢰할 수 있다.

표 1. 국민기초생활보장제도의 주거지원 시행규칙 - 생략

급여대상은 의료ㆍ교육ㆍ자활급여 특례자와 시설수급자를 제외한 모든 수급자이며, 원칙적으로는 대상자의 주거유형에 따라 주거급여의 종류와 내용이 달라지는 것으로 하고 있지만 급여를 차등적으로 지급할 수 있는 인프라의 부족으로 가구규모에 따라 동일금액을 일괄지급하고 있다. 또한 주거급여의 기본적인 운영방식은 보충급여의 원리(생계 및 주거급여=현금급여기준—개별가구의 소득평가액)를 따르고 있는데, 국민기초생활보장제도에 있어서 주거급여의 기준은 원칙적으로 최저생계비 내에 포함되어 있는 최저주거비라 할 수 있으며 가구규모별 정액급여의 외형을 지니고 있지만 생계급여와 합하여 현금으로 지급되고 있다.

표 2. 2006년도 최저주거비 보장 현황 - 생략

3. 주거급여의 문제점

합리적인 주거급여제도의 운영으로 기초보장의 사각지대를 해소함과 동시에, 저소득층의 안정적인 주거보장을 위하여 개선해야 할 주거급여의 문제점은 다음과 같다.

첫째, 주거급여 법령 규정과 운영 현황간의 괴리를 들 수 있다. 제1항에서 월세임차료의 상한액 및 하한액은 수급자 및 차상위계층의 주거실태, 최저생계비중 주거비의 비중과 기타 수급자의 주거안정 등을 고려하여 수급자가 매월 주택 임차의 대가로 지불하는 금액의 100분의 50으로 규정하고 있으나, 실제로는 중소도시 전세기준의 정액급여로 운영되고 있다. 또한 임차의 대가는 임차한 금액의 기회비용(시장이자율)을 감안하여야하나 제2항에서 전세금(임차보증금)에 소득환산율(제4조 제2항의 규정)을 곱한 금액으로 산정하도록 되어 있어 주거비 부담능력 제고라는 주거급여 목적에 부합하지 못하며, 제1항의 규정에 의한 월세임차료의 지급방법이 생계급여의 지급방법을 준용하도록 되어 있어 주거급여제도의 목적인 주거개선에 사용하기가 어렵다.

둘째, 소득인정액을 기준으로 하는 수급자 선정기준 때문에 주거조건의 향상을 기대하기 어렵다. 소득인정액 제도는 주거의 목적인 재산까지도 소득으로 환산하는 것이기 때문에 주거의 향상(재산의 증가)은 소득인정액의 증가로 생계급여의 감소를 초래하게 된다. 즉, 약 6천만원(기초공제액 포함) 이상의 재산보유자는 원천적으로 수급자격이 없게 됨에 따라 소득이 없으면 재산을 감소시켜(주거수준을 낮추어) 생계를 유지하게 만드는 실정이다.

셋째, 주거급여가 생계급여에 포함되어 있어 주거급여가 주거보장 성격을 갖지 못하고 소득보장적인 성격을 갖게 된다. 다시 말해, 주거급여가 최저주거기준 이하 가구들의 주거수준 향상을 위해 운용되지 못하고 개별가구의 주거욕구는 개별 가구가 임의로 결정할 수 있는 체계로 방치됨으로써 주거향상보다 생계유지의 보충역할에 머무르고 있다는 것이다. 또한 주거급여 일부는 생계비에 포함되어 보충급여 형식의 현금으로 지급되고, 일부는 별도의 정액으로 지급되는 등 주거급여가 본래의 취지에 맞게 운영되지 못하는 실정이며, 가구규모별 차이는 반영되어 있으나 그 외 가구 특성이나 지역별 차등, 점유형태별 차이 등을 반영하지 못하고 있다.

이처럼 현행 주거급여의 수급자 선정방식 및 급여 지급방식은 주거빈곤층(비수급 빈곤층 및 차상위 계층 중 주거빈곤 가구)의 주거향상을 위한 유인이 없을 뿐 아니라 오히려 주거향상을 저해하고 있다고 말할 수 있기 때문에 주거급여의 개선이 시급하다 할 수 있다.

4. 주거급여의 발전방안

주거급여가 보다 실질적인 주거보장의 역할을 하기 위해 주거급여의 발전방안에 대해 정리해보면 다음과 같다. 우선, 주거급여의 단기 발전방안은 국민기초생활보장제도에 통합되어 운영되는 현 주거급여 체계 하에서 급여의 충분성과 대상의 포괄성을 확보하는 것이다. 즉, 생계급여에 포함된 주거비를 주거급여로 이동하여 현재 수급자와 차상위 주거빈곤가구의 실질적인 주거안정 수단이 되도록 하는 것이다.

현행 주거급여는 중소도시 전세 아파트를 기준으로 지역별, 점유형태별, 주택유형별, 가구유형별 차등을 반영하지 못하기 때문에 급여의 형평성 문제가 발생한다. 이에 우선 임대료가 매년 약 11%씩 증가 추세에 있는 월세가구의 불충분한 주거급여를 현실화시키도록 하는데, 이는 현행 주거급여 운영 과정에서 발생하고 있는 과잉급여 부분의 조정을 통해 중소도시 기준 전세주거비와 월세주거비 차액을 월세가구에 보전해주는 방식으로 가능하다.

또한 현행 주거급여는 대상의 포괄성 측면에서 현행 수급자 선정방식이 주거여건과 상관없이 소득인정액 기준이기 때문에 주거빈곤에 놓여있는 계층(비수급빈곤층 및 차상위 계층 중 주거빈곤가구)이 계속 사각지대로 남아있게 된다. 따라서 대상을 차상위층까지 확대할 필요가 있으며, 급여는 빈곤선 120% 이하에 해당하는 비수급 및 차상위계층의 주거비 과부담 임차가구를 대상으로 하며, 해당 최저주거비와 해당 가구의 소득 20%의 차액을 지급하도록 한다. 이를 위해서는 신규로 추가적인 재원확보방안이 필요하다.

나아가 주거급여의 발전을 위한 중장기 방안은 현행 국민기초생활보장제도 체계하에서 통합운영되고 있는 주거급여를 분리하여 별도의 개별급여로 운영하는 것이다. 주거급여의 분리와 통합의 논의는 단순히 주거급여에 국한된 문제가 아니라, 공공부조제도 전체의 분리 또는 통합에 관련된 문제이다. 주거급여가 분리 운영되면 현금과 현물의 배합이 보다 용이해지며, 수급자에게 지급하는 방안 외에 임대인에게 지급하는 방식 등 다양한 정책수단을 사용할 수 있고, 현재의 일괄지급방식에서 수급자의 개별 주거사정에 따라 개별화된 주거급여지급이 가능해지는 이점이 있다. 또한 이를 통해 주거급여의 급여수준 및 수급기준의 문제점을 해결할 수 있으며, 동시에 최소주거보장이라는 주거급여의 본래 목적에 보다 충실할 수 있을 것이다.

이태진/한국보건사회연구원 기초보장평가센터장
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