월간복지동향 2006 2006-03-10   973

중장기 보육계획(안)에 대해

지난 2월 16일 여성가족부는 공청회를 통해 제1차 중장기 보육계획(일명 새싹플랜)의 시안을 공개했다. 2004년 개정된 영유아보육법에 의하면 매 5년마다 중장기 보육계획을 수립하도록 되어 있는데 이에 따른 첫 번째 보육계획의 안이 발표된 것이다. 물론 계획의 공론화를 위한 공청회에서 밝혀진 내용이기 때문에 최종 확정된 계획은 아니지만 앞으로의 보육계획을 보여주고 있기 때문에 그 특징과 보완점에 대해 살펴보기로 한다.

1. 보육정책의 방향에 대해

1차 중장기 보육계획은 정책 방향으로 보육의 공공성 강화와 양질의 보육서비스 제공을 제시하고 있다. 이는 보육업무가 여성가족부로 이양된 이후(또는 현 정부 이후) 지속적으로 제시되고 있는 정책 방향이다.

그 동안 보육정책이 저소득층 위주의 선별적 특성이라는 문제점을 가지고 있었다는 점에서 정책 방향으로 공공성의 강화를 제시한 것은 적절하다고 할 수 있다. 문제는 다양한 분야에서 공공성이 일상적으로 사용되는 것과는 달리 공공성의 개념이 명확하게 정의되지 않고 있다는 점에서 현재 추진되고 있는 정책이 과연 공공성을 강화하기 위한 적절한 수단인지 또는 공공성이 강화되었는지를 평가하는 데에는 논란의 대상이 되곤 하다.

공공성의 구체적 내용에는 여러 가지 지표가 포함될 수 도 있고 이 역시 사람마다 다르게 정의하기는 하지만 대체로 1) 공적 전달체계, 2) 공적 재원, 3) 전달체계와 서비스의 사회적 책임이 포함되는 개념으로 정의할 수 있다.

이를 기준으로 바라본다면 보육사업안내서나 이번 보육계획(안)에 담긴 정책방향들은 대체로 공공성의 강화에 부합되는 내용들이라고 할 수 있다.

2. 중장기 보육계획(안)의 목표에 대해

보육계획(안)에서 구체적인 달성 목표를 명확히 제시하고 있지는 않으나 주요 지표 변화의 내용을 보육계획(안)의 목표치로 간주할 수 있을 것이다.

이에 따르면 보육비용 정부 재정 분담률을 35.8%에서 60.0%로, 국공립 보육시설 수를 1,352개소에서 2,700개소로, 영유아 육아지원시설 이용률을 46.0%에서 60.0%로 증가시킬 것을 목표치로 제시하면서 추진과제에서 이를 달성하기 위한 구체적 계획을 제시하고 있다.

그런데 지표상의 목표치와 추진 과제상의 실천 계획간의 연관성이 목표간에, 또는 목표내에서 일관적이지 못하다는 느낌을 준다. 예를 들어 정부 재정 분담률을 60%로 높인다는 계획에 대해 다양한 보육비용 지원 확대 방안들(기본보조금 도입, 차등보육료 지원 확대, 다자녀 보육료 지원, 만5세아 무상보육 등)이 제시되고는 있는데 이들 방안과 60%를 달성하는 것과의 연관성이 뚜렷하게 설명되지 않는다. 다시 말해 60%라는 목표를 설정하고 이를 달성하기 우해 계층별로, 연령별로 어떻게 분담률을 배분할 것인가에 대한 계획을 수립하고 이를 다시 연도별로 구체적 실천 과제와 소요 재정을 설정했다기보다는 연도별로 지원 대상을 확대하다 보니 재정 분담률이 60%를 달성할 것이다라는 인상을 준다.

이에 비해 국공립보육시설의 확충은 2010년까지 2배(2,700개소)로 확충하겠다고는 하였지만 구체적으로는 임대주택내의 시설 확충이외에 나머지 국공립 시설에 대해서는 어떻게 확충할 것인지에 대한 계획이 없다. 마찬가지로 육아지원시설 이용률을 60.0%로 올리고 중장기 수급계획에 따른 보육시설의 확충도 추가 보육수요 20만명과 최소 추가 공급 12만명에 대한 언급만 있을 뿐 이를 어떻게 달성할 것인지에 대한 언급도 없다. 비교하자면 보육시설 확충이나 국공립보육시설 확충은 목표치는 있으나 구체적 실천 계획은 미비한 반면 보육재정 분담률 또는 보육비용 지원은 구체적 실천 계획은 있으나 이 계획이 목표치를 달성하기 위한 계획은 아니라는 불균형이 나타나고 있는 것이다.

이번 중장기 보육계획(안)이 1차 보육계획(안)이고 앞으로의 기초를 마련한다는 점에서 달성해야 하는 목표치를 좀 더 명확히 설정하고 이를 달성하기 위한 실천 계획이 소요 재정을 수립하는 것이 필요할 것이다.

3. 국공립보육시설의 확충에 대해

보육계획(안)에 따르면 국공립시설의 확충 목표를 2,700개소(현재의 2배)로 설정하고 있다. 이 목표치는 적정한 수준일까?

지금까지 우리의 보육서비스는 시설 수나 아동 수, 보육비용 분담률 등에 있어서 지나친 민간의존으로 인한 문제점들을 가지고 있었다. 따라서 국공립보육시설의 확충을 목표로 내세운 점에서는 바람직하나 그 수치는 너무 미약하다. 국공립보육시설을 현재의 2배로 늘린다고 하더라도 총 보육시설 수가 증가하지 않는다고 전제하더라도 국공립보육시설의 비율은 전체 시설의 약 10%에 불과할 뿐이다.

보육비용과 보육서비스의 질적 수준에 대한 조정(규제? 또는 보육서비스 이용자의 보호)이라는 측면에서 일정 비율 이상의 공적 전달체계는 필수적이다. 실제 보호자들이 국공립시설을 보다 더 선호하는 이유는 비용의 문제도 있지만 서비스와 보육시설 운영에 대한 신뢰의 문제도 중요한 이유이다. 이러한 점에서 국공립보육시설 확충의 목표치를 보다 상향 조정할 필요가 있을 것이다.

4. 보육료 지원 방식에 대해

1) 기본 보조금 도입

이번 보육계획(안)에서 과거와 달라진 점은 기본 보조금제도의 도입이다. 기본 보조금을 도입하게 되는 배경은 두가지이다. 하나는 첫째는 보육서비스의 질을 향상시키기 위해 새로 산정한 표준보육비용은 현재의 보육료보다 높기 때문에 차등보육료를 지원한다 하더라도 일정 계층 이상은 전액을 자기 부담해야 하는데 이 경우 부담이 너무 커서 보육서비스 이용에 제약이 될 수 있기 때문에 일부분을 지원할 필요가 있다는 것이고, 둘째는 이러한 현상이 특히 인건비 지원을 받지 않고 있는 민간시설에서 더욱 크게 나타난다는 점이다.

보육서비스의 질과 보육교사의 처우를 개선하기 위해서는 비용이 상승할 수 밖에 없는데 이를 전부 보호자에게 부담시키면 보육비용 부담이 서비스 이용에 장애가 될 수밖에 없기 때문에 일정 부분을 정부가 분담해야 할 필요가 있다. 이점에서 기본보조금 제도의 도입은 바람직하다고 할 수 있다. 다만 이 경우 대상이 모든 보육시설을 이용하는 아동이 되는데 민간보육시설을 이용하는 아동을 중심으로 표현된 것은 오해의 소지가 있다.

물론 현재는 정부지원시설은 인건비 지원을 받기 때문에 이 부분이 기본보조금과 동일한 효과를 가져오지만 앞으로 보육비용 지원 방식을 어떻게 할 것인지(인건비 지원을 유지할 것인지 아니면 아동별 지원으로 완전 통합할 것인지)에 따라 지원의 내용과 방식이 달라질 것이다. 따라서 전체적으로 보육비용 지원 방식을 어떻게 할 것인지에 대한 큰 밑그림을 먼저 결정하고 세부적인 지원방식을 밝힐 필요가 있다.

2) 지원의 확대 방안

계획에 따르면 도시근로자 평균 소득 130%까지 보육비용의 100%-30%를 차등보육료로 지원하는 것으로 되어 있다. 계층에 따른 보육비용 부담의 형평성을 개선(현재는 절대 금액으로는 소득과 비례하지만 소득 대비 보육비용 부담률은 역진적으로 나타나고 있다)하고 보호자의 보육료 부담을 완화시킬 수 있다는 점에서 차등보육료 지원을 확대하는 계획도 바람직하다고 할 수 있다.

그러나 표준보육비용이 상승하게 되면 차등보육료 지원을 받더라도 계층간에 금액에 차이가 크게 나타날 수 있다. 이 경우 계층의 구분 경계상에 위치한 사람들은 보육료 지원의 체감도 달라질 수 있다.

따라서 차등보육료 지원 대상 계층을 계획상의 4계층(표상에는 6계층(미지원 계층 포함시 7계층)이지만 지원 비율을 기준으로 하면 4계층, 미지원 계층 포함시 5계층)에서 좀더 세분화할 수 있는 방안을 모색하는 것이 필요하다. 물론 이를 위해서는 소득파악이 전제되어야 하고 이를 위한 행정 체계가 강화되어야 한다. 현재 우리 나라의 모든 사회복지제도(국민연금이나 건강보험과 같은 사회보험제도뿐만 아니라 국민기초생활보장제도를 포함하여)가 가지고 있는 과제중의 하나가 소득파악이다. 따라서 궁극적으로는 소득파악능력에 따라 제도를 설계하는 것이 아니라(단기적으로 현실적인 실천을 위해서는 이렇게 할 수 밖에 없지만) 적절한 차등 지원 계층을 설정하고 이에 필요한 행정체계를 구축하는 방안이 마련되어야 할 것이다. 예를 들어 일본의 경우 차등보육료 지원이 주민세, 재산세, 소득세 등의 조세부담실적과 연계되어 있다.

3) 보육료 지원 방식

보육계획(안)의 내용을 보면 기본 보조금의 도입, 차등보육료의 확대 등 다양한 보육료 지원방식이 제시되고 있다. 그러나 전체적으로 보육료 지원을 어떻게 하고 그 안에서 각각의 지원이 어떻게 이루어지는지에 대한 전체적인 설명은 부족하다.

[그림 1]지원시설의 보육비용 (0세기준) – 생략

[그림 2]비자원시설의 보육비용 (0세기준) – 생략

[그림3]아동별 지원의 개념 – 생략

기본 보조금이 논의되었던 맥락은 [그림1,2,3]과 같다. 앞서 언급한 것처럼 부모의 부담을 완화하면서 정부지원시설과 비지원시설간에 보육비용 지원방식과 보호자 부담의 차이를 없애서 동일하게 만드는 것을 전제로 논의가 시작되었던 것이다. 이에 따라 지난 2년간 인건비 지원 비율이 축소되면서 동시에 아동별 지원(차등보육료 지원)이 확대되었다.

그동안 보육료 지원의 문제점으로 지적되어 왔던 계층간 형평성은 차등보육료의 지원 확대로, 시설간 형성성의 문제는 기본 보조금의 도입으로 어느 정도 해결할 수 있을 것이다. 그러나 기본 보조금 문제는 이것이 반드시 보육교사의 처우 개선에 사용될 수 있는가에 대한 논란과 과도한 원아 모집 경쟁을 유도하게 되면 돌봄 노동의 왜곡을 가져 올 수 있다는 문제점도 지적되고 있다.

물론 인건비 지원과 아동별 지원에 대한 논란이 완전히 정리된 것은 아니지만 종합적인 보육비용 지원 방식에 대한 결론없이 개별 지원방식에 대해서만 언급하고 있는 부분은 아쉬운 부분이라고 할 수 있다.

5. 보육계획의 한계

이 부분은 이번에 발표된 보육계획의 한계라기 보다는 보육서비스의 특성상 가질 수밖에 없는 한계이다. 보육서비스는 이해관계가 항상 상충될 가능성(원장, 보육교사, 보호자와 아동의 이해관계는 특히 이익과 비용을 중심으로 상충가능성)이 내포되어 있는 특성이 있다. 따라서 이해관계를 조정할 수 있는 제3의 비용부담자로서의 정부의 조정 기능이 중요하지만 모든 관련 집단의 이해관계를 충족시킬 수는 없다. 따라서 충분한 재정의 확보되지 않으면 보육계획(안)은 실효를 거둘 수 없다.

보육서비스의 또 다른 특성은 다면적 성격을 가지고 있다는 것이다. 보육서비스는 아동을 대상으로 하고 있지만 아동, 가족, 여성, 노동시장(특히 여성의 사회적 참여) 등과 밀접한 관련을 가지고 있다. 그리고 보육서비스는 이들 영역이 겹치는 부분인 육아지원대책에서 일 부분만을 담당할 뿐이다. 따라서 보육서비스가 실효를 거두기 위해서는 보육정책을 강화하는 것만이 아니라 관련 영역의 정책들이 같이 개선되어야 한다.

6. 기타

1) 보육시설의 기준 일치

지난 2004년과 2005년에 영유아보육법령을 개정하면서 보육시설의 기준(아동 1인당 시설 면적(시행규칙 별표 1)과 교사 대 아동수의 비율(시행규칙 별표 2) 등)을 강화하였다. 그러면서 교사 대 아동 수의 비율은 경과규정을 두어 시행하도록 하였으나 기존 시설에 대해서 아동 1인당 면적은 종전 규정에 따르도록 규정(시행규칙 부칙 2조 1항)함으로써 두개의 기준이 혼재하는 결과를 초래하였다. 장기적으로는 이 기준도 통일시킬 수 있는 계획이 필요하다.

2) 예외 시설의 문제

보육계획(안)에 따르면 ‘유아에 대한 기본보조금 도입과 함께 가격 규제 예외 시설을 일부 허용’하는 방안을 검토하는 것으로 되어 있다. 그러나 예외 시설이란 표현상의 문제일 뿐 이는 보육료 자율화(그것이 부분자율화이던 전면자율화이던)의 다른 표현에 불과하다.

예외 시설의 허용(또는 보육료 자율화)은 ‘질적 차별화’라는 미명하에 보육비용의 인상 내지 보호자의 보육비용 부담 증가를 가져오고 보육서비스의 2원화를 가져올 수 있다.

현재 우리의 보육정책이 해결해야 할 과제는 양적 보편주의와 다양성의 문제를 동시에 해결해야 하는 것이지만 이는 시장방식의 도입으로 해결될 수 있는 문제는 아니다. 다양성이란 동일한 조건하에서의 생활방식과 욕구의 차이에 따른 서비스의 다양성을 의미하는 것이지 ‘다양성 ≠ 부담 능력에 따른 질적 차별화’는 아닌 것이다. 이 점 예외 시설의 허용은 재고되어야 한다.

3) 대체교사 인력을 보육교사 기준에 포함하는 문제

교사가 휴가나 교육시 이를 대체교사에 의존하고 있다. 장기적으로 이를 보육시설의 교사 기준(아동 대 교사 비율)에 포함시키는 것(예; 1:5를 1.2:5 로)을 검토할 필요가 있다. 이 경우 보육비용은 상승하겠지만 보육교사의 근무조건을 개선하고 보육서비스의 질 향상에 기여할 수 있다.

이외에도 방과후 보육, 가정보육교사제, 아이돌보미 사업 등 보다 정교한 논의가 필요한 내용들도 많이 있다. 보다 공개된 논의를 통해 1차 중장기보육계획의 목표를 명확히 하고 이에 필요한 소요 재정을 추산, 확보하고 구체적인 실천 계획이 수립될 수 있기를 기대한다.

김종해(가톨릭대 사회복지학과 교수)

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