노무현 정부 시기인 2005년에는 처음으로 복지분권이 시도되었다. 당시 보건복지부 소관 138개 국고보조사업 중 67개 사업을 지방으로 이양한 것이다. 그러나 복지사무를 지방으로 이양한 것은 의미 있는 일이었지만 가장 큰 문제는 중앙정부와 지방정부 간에 적절한 사무분담이 이루어지지 않았고, 이후 재정 측면에서도 심각한 문제를 야기하였다. 선행연구에 따르면, 당시에 이양대상 사업 선정기준과 원칙이 불분명하고 일관성이 미흡하며, 중앙-지방의 기능을 조정하는 방식이 아니라 지방이양 예산 규모에 맞추는 방식으로 사업이 선정되었다(곽채기 외, 2008). 이후에는 이양사업 일부가 다시 국고보조사업으로 환원되거나, 중앙정부가 이양사업과 유사한 국고보조사업을 신설 확대하는 등 본래 사무분권의 취지를 훼손하는 사례도 발생하였다. 특히 이양사업이 지방정부 사업이 되어 재원확보를 위해 ‘분권교부세’라는 제도를 신설하여 운영하였으나 결과적으로 지방재정을 악화시키는 주된 요인이 되었다. 또한 사회문제 심화에 따른 중앙정부 복지사업 확대로 인해 지방정부의 의무지출을 기반으로 하는 국고보조사업이 폭증하면서 지방재정에 상당한 부담을 야기하였다. 결과적으로 지방정부의 복지사업에 대한 책임성, 실행력, 재량성, 기획력 강화 등을 목적으로 지방이양을 실시하였는데 그렇지 못한 결과가 나타나게 되어, 이후 복지계는 복지분권에 대해 부정적인 태도를 가지게 되었다(박병현 외, 2015). 

지방정부의 복지재정 문제

지방정부의 경우, 복지재정에 매우 민감한 반응을 보이고 있는데 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 지방자치의 실행을 위해서는 안정적인 재정기반 구축이 중요한 요건인데 극히 일부 지역을 제외하고는 대부분의 지방정부가 낮은 재정자립도를 나타내고 있다. 2019년 (당초)예산 기준으로 우리나라 243개 지방정부 가운데 재정자립도가 50% 미만인 곳은 224개로 전체의 92.2%에 이른다. 심지어 지방세로 공무원 인건비조차 충당하지 못하는 지방정부의 수가 124개로 전체 지방정부의 51.0%에 이른다. 이런 결과는 우리나라의 지방자치가 원래 목적과는 매우 다른 상황에 놓여있는 것을 보여주는 통계이다. 이렇게 지방정부의 재정이 취약한 이유는 주요 세원이 중앙정부에 집중되어 있고, 지방정부의 세입구조가 열악하기 때문이다. 2018년 말 기준 우리나라의 국세와 지방세의 비율은 대략 8:2의 관계였고, 우리가 부담하는 총 조세를 10이라고 할 때, 국민으로서 8(국세)을 납세하고, 주민으로서 2(지방세)를 납세하는 것이다. 반면 조달된 재원을 사용할 때는 중앙과 지방이 4:6의 비율로 나타난다. 이 차이는 지방이 중앙으로부터 지원받는 재정에 의해 겨우 유지되고 있다. 즉 국가 전체적으로 중앙보다 지방의 재원소요가 더 큰 상황이다. 그렇기 때문에 이번 문재인 정부에서는 ‘재정분권’을 중요한 국정과제로 삼아 국세와 지방세 비율 8:2를 7:3 구조로 바꾸는 것을 시도하고 있다. 

현재 지방정부의 경우, 전체 예산 중 사회복지예산이 차지하는 비중은 특·광역시 35.9%, 도 38.6%, 시 30.8%, 군 21.5%, 구 55.7%로 관련 분야 중 가장 높은 비중을 차지하고 있으나, 세부내용을 보면 기초정부의 경우, 복지예산의 90% 이상이 의무적 국고보조사업이며, 자체사업 비중은 7.1% 수준(최정은 외, 2020)으로 “복지에는 자치가 없다”라고 할 정도로 평가되고 있다. 지금까지의 잘못된 재정운영방식 때문에 복지확대가 오히려 지방의 복지재정 위기를 만들고 있다고 진단된다. 

이러한 국고보조금1) 운영방식의 문제는 무엇일까? 국고보조사업은 지방자치단체의 대응지방비를 필요로 하며, 「지방재정법」 제22조 제2항에서는 국고보조사업 지방비 부담액을 다른 사업보다 우선하여 지방자치단체 예산에 의무적으로 반영하도록 규정하고 있다. 2019년 기준 국고보조사업 중 보건복지부 사업비는 51.5조 원 규모로 총사업비의 56.9%를 차지하고 있다. 사업비 규모 기준 상위 10개 국고보조사업 중 보건복지부 사업이 8개로 가장 많으며, 이들의 사업비 합계는 41.7조 원 규모로 총 사업비의 46.0%를 차지하고 있다. 일반시민들은 잘 모를 수 있는 사항인데 65세 이상 어르신들에게 지급하는 기초연금의 경우, 100원을 지급하면 그중에 국가가 78원, 시도가 8원, 시군구가 14원 정도를 분담하여 지급하고 있다. 그런데 지방정부는 재정수입은 증가하지 않는데 비해 이에 대한 지출은 매년 큰 폭으로 증가하고 있어 상당한 부담을 느끼고 있다.  

앞에서도 언급하였다시피 기초정부 복지예산의 90% 이상이 국고보조사업이라는 것은 한국의 사회복지 운영체계가 국고보조사업의 성격에 의존한다는 것을 의미한다. 과거 국고보조사업은 일정 정도 효율적인 측면이 있었으나, 현재와 와서는 그 문제가 더 심화되고 있다. 국고보조사업의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 중앙-광역-기초 간 공동책임구조는 책임관계의 모호성, 전달체계의 복잡성, 재정분담의 모호성, 복지사무주체들간의 기능과 권한 문제 등 여러 가지 비효율을 야기하고 있다. 일부 공동책임과 공동집행적 성격의 사업이 있을 수 있겠으나 그 규모가 너무 거대하고 비효율적인 상황이다. 둘째, 실질적인 재정 집행은 기초정부에서 이루어짐에도 불구하고 비용에 대한 의사결정과정에 기초정부가 목소리를 낼 수 있는 시스템이 갖추어져 있지 않고 있다. 한마디로 중앙정부의 일방적인 정책에 따를 수밖에 없다. 셋째, 국고보조사업의 자의적·편의적 보조율 설정과 원래 목적과는 상이한 보조율 결정체계를 가지고 있다. 또한 규정된 기준보조율 조차도 준수하고 있지 않은 것으로 분석된다. 국고보조금 체계의 전면적인 혁신이 요구되는 시점이다.

한 자료(고제이, 2019)에 따르면, 200여 개 이상의 국고보조사업이 수행되고 있지만, 몇몇 핵심적인 정책사업 중심으로 국고보조금이 집중적으로 투입되고 있는 것을 확인할 수 있다. 기초생활급여 등 14개 세부사업2)에 중앙정부 사회보장 국고보조금 예산의 80.3%에 해당하는 26조 4256억 원의 국고가 투입되고 있으며, 국비 분담률이 대략 74% 수준으로 국가와 지방이 약 3:1 수준으로 나타난다. 문제는 고령화가 빠른 속도로 진행됨에 따라 관련 수급자 수가 급증하고 부양의무자 기준 완화, 급여액 인상 등으로 지방비 부담도 더욱 증가될 것으로 예측되고 있다는 점이다. 이 때문에 통계청 장래인구추계와 국가재정운용계획(2018~2022) 등에 기초한 복지급여에 대한 지방의 부담규모 추계 결과, 2025년 즈음의 지방비 부담은 2018년 대비 2배 이상 증가할 것으로 예상하고 있다. 즉 발표된 재정분권 전략이 차질없이 진행된다고 하더라도 국고보조사업을 중심으로 한, 현행 복지재정 분담체계에 변화가 없는 한 복지 확대에 따른 지방재정의 문제는 근본적으로 해결할 수 없다는 것을 의미한다. 또한 현행과 같은 공동책임구조는 운영과정에서 재정책임성 뿐만 아니라 복지서비스 권리책임성까지도 불명확하여 국민들이 서비스에 대한 합리적인 평가를 내리기도 곤란하고, 최종적으로는 복지체감도를 증진시키는 것도 한계가 있게 된다. 결과적으로 지방정부는 주민들의 요구에 반응하는 책임정치를 할 필요가 없으므로 복지정책에 중요한 의미를 부여하지 않게 되기에 복지가 지역의 주요의제가 되는 것이 어려워진다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 복지사무 주체들(중앙-광역-기초) 간의 기능과 권한 그리고 재정적 책임에 대한 명료한 기준 설정이 요구된다(남찬섭 외, 2019). 

중앙-지방, 광역-기초간 복지사무 분담

중앙과 지방간 복지사무를 어떻게 기능적으로 분담할 것인지 상당한 논의가 진행되었고 여러 개선방안이 제안되었다. 최근에는 단순히 중앙과 지방간 분담뿐만 아니라 지방정부인 광역정부와 기초정부 간의 분담도 중요한 주제로 거론되고 있다(정홍원 외, 2020). 과거 복지사무를 누가 주도할 것인가에 대해 중앙정부주도론과 지방정부주도론이 대립적인 관계에 있었으나 이제는 복지정책의 내용과 특성에 따라 효율성의 관점에서 고려될 필요가 있다. 

현재 행정사무는 국가사무, 지방사무(자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무)로 구분할 수 있는데, 지방사무의 자치사무는 고유업무로 지방정부의 권한과 책임하에 처리하는 사무이고, 단체위임사무는 지방정부의 책임으로 처리한다는 점에서 자치사무와 유사하며, 기관위임사무는 지방에 위임된 국가사무를 의미한다. 문제는 이러한 사무 간의 구분이 불명확하다는 것이다.3) 한마디로 사무처리의 주체가 누구인지 파악하기 어렵다는 것이다(임승빈 외, 2008). 이는 사무이행에 대한 책임의식을 약화시켜 사무처리 주체간 갈등과 비효율이 발생하며, 모호한 위임사무로 인해 기관위임사무의 증가로 지방재정 부담을 가중시키고, 지방정부의 고유사무를 축소시키고 있다. 

이에 대해 자치분권위원회의 자치분권 종합계획(2018.9)에는 “보충성의 원칙에 따라 국가-자치사무의 구분기준을 명확히 하고 중앙-지방 및 광역-기초 간 사무배분의 일관성·합리성을 확보할 필요가 있고, 이를 위해 기관위임사무는 원칙적으로 폐지하고 (가칭) 법정수임사무 도입을 검토”하기로 하였다. 이에 따르면, 가장 문제가 되는 기관위임사무는 지방이양(자치사무화) 또는 국가환원(국가사무화)을 추진하고, 재배분이 어려운 기관위임사무는 (가칭) 법정수임사무로 구분하기로 하였다. 또한 그동안 단순 집행사무 위주로 이양되어 지방의 실질적 권한이양이 미흡했던 점을 고려하여, “기능중심의 이양과 자치단체별 여건과 특성에 적합한 지역맞춤형 분권을 실현”하고자 하였다. 즉 단위사무 중심이 아닌 기능 중심의 포괄적 이양 방식을 통해 지방의 권한을 실질적으로 확대하고자 하였다. 지방이양에 따른 지방정부의 부담완화를 위해 행·재정방안 마련과 실질적인 재정지원 규모 산정을 위하여 (가칭)지방이양비용평가위원회 등을 설치·운영하기로 하였다.

현재의 복지사무는 선행연구에 따르면 중앙-광역-기초 간 복지사무 분담체계나 재정체계가 불명확하고 비효율적인 체계로 운영되고 있다고 평가된다. 그렇다면 중앙정부와 광역정부 그리고 기초정부 간에 복지사무를 어떻게 배분하는 것이 합리적일까?

다수의 연구들은 여러 가지 기준에 의거해 중앙정부와 지방정부의 효율적인 분담방안을 제시한 바 있다. 예를 들면, 공공재적 성격과 급여 혹은 서비스의 성격에 따라 여러 유형으로 분류하여 기관별로 분담하는 방안이다. 

사회서비스 분담체계

나오기 

1) 국고보조금은 지방자치단체에 국가위임사무와 시책사업 등에 대한 경비의 전부 혹은 일부를 보조하거나 재정상의 지원을 하기 위하여 교부하는 제도로 지급대상 사업을 국고보조사업이라고 정의하고 있다. 

2) 14개 핵심 복지급여는 기초생활급여(4종), 의료급여, 영유아보육료, 가정양육수당, 아동수당, 기초연금, 노인일자리사회활동지원, 장애인연금, 장애수당(2종), 장애인활동지원 이다. 

3) 국가사무인지 자치사무인지는 복지사업의 재정분담을 기준으로 구분하는 것이 일반적이다. 그런데 국가사무에 해당하는 국고보조사업의 경우 중앙정부가 필요한 경비를 전적으로 부담하는 사업이 없다는 점에서 단체위임사무와 기관위임사무를 구별하는 실익이 없는 실정이다.  

4) 정홍원 외(2019)의 연구에 따르면, 현재 중앙과 지방 각자의 재원분담의 총액을 크게 변경시키지 않는 수준에서 본다면, 120개 국고보조 복지사업 중에서 8개 사업은 국가사업 전환, 61개 사업은 국고보조사업 유지, 그리고 51개 사업은 지방이양이 필요하다고 제안하였다. 이럴 경우, 51개 사업이 중앙정부에서 지방정부로 이양되므로 가장 큰 문제는 중앙정부 조직이 대폭 축소되는 결과가 나타난다. 그렇기에 중앙정부 입장에서는 반길 수 없는 제안이 된다. 

5) 포괄보조 운영방식의 핵심은 공통의 목표를 가진 사업들을 패키지화하고, 이를 포괄보조라는 재원을 활용하는 것이다. 복지사무들은 성격상 영세한 사업들이 많고, 최종 목표를 공유하는 영세사업들을 통합하여 관리하면 개별 사업관리에 소요되는 행정 비용을 절감할 수 있고, 개별 영세사업 운영에 일일이 중앙정부가 개입하는 수직적 행정관리방식의 문제점도 줄일 수 있다. 또한 지방정부 입장에 포괄보조 방식은 선호되는 주된 이유는 지역특성에 맞는 복지사업을 기획하고 실행할 수 있기 때문이다. 지역자율형사회서비스투자사업은 중앙정부가 직접 관리하던 사회서비스 사업을 지방정부가 주도적으로 사업별 재원을 배분하고 성과를 관리하도록 포괄보조금 방식으로 전환한 대표적인 사례이다.