무상복지 논쟁, 쟁점과 해법은 무엇인가? 토론회 -무상복지 논란, 이대로 좋은가?

이경민 ㅣ 참여연대 사회복지위원회 간사

한겨레사회정책연구소, 참여연대, 비판과대안을위한사회복지학회가 지난 2014년 12월 11일에 현재 논란이 되고 있는 무상복지 논란의 쟁점과 해법은 무엇인지 함께 모색해 보고자 토론회를 개최하였습니다. 다음 글은 토론자들의 발언을 정리한 것입니다. (토론회 발제문은 본 권 기획1, 2에 실었으며, 윤홍식 교수의 발제는 속기로 대신하였습니다)

사회 : 이창곤 (한겨레사회정책연구소 소장)

발제자 : 이태수 (꽃동네대학교 교수,윤홍식(인하대학교 교수),김진석(서울여자대학교 교수)

토론자 : 김영순 (서울과학기술대학교 교수),김용익 (새정치민주연합 국회의원),오건호 (내가만드는복지국가 공동운영위원장),이찬진 (참여연대 사회복지위원회 위원장, 변호사)

발제

윤홍식

누리과정 예산 논란: 발전주의와 보편적 복지국가 체제전환 다툼

보편적 복지에 대한 보수정권의 두 번째 공세는 누리과정 예산을 둘러싼 논란이다. 큰 그림으로 보면 이 논쟁은 보편적 복지 대 선별적 복지를 지지하는 세력들 간의 힘의 관계로 볼 수 있겠다. 다시 말해 한국사회에서 발전주의 국가, 경제성장을 지지하는 집단과 대안을 모색하는 집단 간의 체제의 이행을 둘러싼 논란이다. 1945년 해방 이후, 박정희 독재정권으로 시작된 이후 우리 사회는 대안 모색 없이 지속적인 발전주의 국가로 유지되어 왔다. 제도주의의 일부학자들은 복지가 확대되면 불가역성이 확대된다고 보고 있다. 그러나 2014년 복지논란을 살펴보면 복지는 완전히 변화할 수 있다는 것을 보여주었다. 2010년 전국지방선거와 2011년 서울시장 보궐선거를 거치면서 무상급식에 대해 우리사회에서 사회적 합의를 했다고 생각했다. 그러나 2014년에 다시 무상급식에 대한 공세가 이어지고 있고 여론에서는 무상급식의 좋지 않은 부분들에 대해 보도하고 있다. 결국은 발전주의 국가의 대안을 찾아야 한다고 생각한다.

보수는 초등교육, 소방서비스, 경찰서비스 등에 대해 무상이라고 얘기하지 않는다. 무상급식을 왜 부자에게 주느냐고 묻는다면 경찰, 교육, 소방서비스 등에 대해서도 능력이 되는 사람들은 돈을 내야 한다는 논리가 성립한다. 그러나 그렇게 주장하지는 않는다. 이것은 한국사회에서 근대국가의 역할을 어디까지 정해야 하는 것인가 하는 사회적 합의 수준이라고 본다. 발전주의 국가에서 보편적 복지국가 체제로 전환하는 싸움이라고 이해하면 될 것 같다. 그 경과에서 박근혜 정부가 무상보육, 기초연금 등을 선택하였고 사실 보수가 자기 영역을 벗어난 것으로 볼 수 있다. 2010년, 2011년 선거의 결과가 이러한 경과를 가져오게 되었고 보수에게는 무상급식에 대한 대항마가 필요했던 것이다. 그리고 이것이 무상보육으로 이어진 것이다. 박근혜의 4대 핵심공약을 내세우면서 보편적 복지를 무력화시켰고 선거의 쟁점이 복지에서 안보로 전환되어 결국 선거는 박근혜 쪽으로 기울어지게 되는 구도가 되었다. 박근혜 정부가 탄생한 이후, 정부는 입장을 변화시켜 사실상 선거당시 내걸었던 복지공약을 폐기하고 복지체계를 무력화시켰다. 그리고 오직 남은 것은 무상보육뿐이다.

누리과정 갈등의 근원 1 : 한국경제, 자본주의 세계체제, 그리고 보수정부의 감세

2014년 누리과정을 둘러싸고 벌어지는 논란의 갈등의 근원과 배경을 살펴보자. 누리과정이 만들어지는 과정에서 법률적 근거가 없었기 때문에 발생한 것이기도 하다. 틀린 얘기는 아니나 법률적인 부분은 도구적인 문제이다. 보다 근본적인 문제는 한국에서의 복지국가가 보편적 복지 논의, 증세의 문제가 한국만의 문제가 아니라는 것이며 2008년 이후 세계경제 문제와 밀접하게 연관되어 있다는 것이다. 2012년 이명박 정부 때 기획재정부에서 지방교부금을 약 49조원을 추계하였다. 그러나 실제 2014년 편성된 금액은 39조원에 불과하였다. 이 차이는 경제성장이 둔화되면서 세입이 걷히지 않았던 것인데, 잘못된 추계로 인해 발생한 문제이다. 더구나 이명박 정부는 감세 정책을 폈고 2007년 조세부담률 21.0%에서 2011년 19.3%로 낮아지는 상황이 되었다. 어떤 학자는 만약 노무현 정부 기간의 성장률과 조세부담률을 유지했다면 이번 지방교부금의 금액이 54조원에 달했을 것이라고 추정했다. 39조원과 54조원의 차이를 생각한다면 누리과정에 2조 2천억 원정도 사용은 문제가 되지 않을 수 있다. 세계경제와 한국경제의 관계, 저성장구조에서 증세를 하지 않고 복지를 확대하겠다고 하는 것은 보수가 저지른 자가당착의 문제가 이러한 갈등의 근본적인 원인이라고 본다.

근원2: 권력관계와 발전주의 

두 번째 원인은 권력관계, 발전주의의 유산으로 볼 수 있을 것이다. 무상급식과 무상보육에 대한 지지집단은 다르다. 젊은 층은 무상급식을 지지하는 반면, 노인들은 무상급식을 지지하지 않는 경향이 있다. 그리고 정당의 지지율을 보면 세대 간의 차이가 뚜렷하다. 이런 차이를 연관지어 생각하면 박근혜 정부 및 새누리당이 무상보육은 유지하고 무상급식을 공격했는지 알 수 있다. 보수에서는 중산층을 보편적 복지로부터 이반시키는 것이 장기적으로 한국사회를 선택적 복지로 전락시키는 중요한 역할을 할 수 있기 때문에 무상급식을 시험대로 사용한 것으로 볼 수 있다.

근원3: 확대된 행정분권 대 지체된 재정분권 

세 번째는 분권에 대한 문제이다. 노무현 정부 때, 분권을 하면 복지국가가 발전하고 지방균형도 이루어진다고 했으나 사실 분권이 한국사회의 장밋빛 미래를 보장하는 보증수표가 되지 않았다. 행정분권과 재정분권이 동시에 이루어져야 하는데 사실 서비스 운영에 대한 책임만을 지방에 이관하고 재정, 재원, 정책 결정 부분은 중앙에서 책임지고 있었던 것이다. 이러한 상황이 이번 누리과정 예산을 둘러싼 문제와 밀접하게 연관되어 있다. OECD 자료를 보면 지방정부의 사회서비스 지출, 지방정부의 세입구조를 가지고 있는데 이것은 강력한 연관관계를 있다. 행정분권과 재정분권은 함께 이루어져야 하는 것이 바람직하다. 프랑스, 독일 같은 경우, 헌법과 기본법에서 서비스를 지방에 이양하게 되면 반드시 재원도 이양하게끔 규정하고 있다. 그리고 진보교육감들 길들이기라는 의도된 기획이라는 분석도 있다.

논쟁의 핵심쟁점들 : 비난회피, 증세, 포퓰리즘 공방 

누리과정에 대한 논쟁의 핵심적인 쟁점은 몇 가지가 있다. 우선 비난회피의 정치가 이번 논쟁에서 작용했느냐이다. 비난회피는 일반적으로 서구에서 복지국가가 확대 및 축소될 때, 축소에 대해 책임이 자신에게 없다고 하는 것인데 예를 들면 지난 4년 전 이미 무상급식이 확대된 상황에서 박근혜 정부와 새누리당이 무상급식을 정면으로 공격할 수 있는가는 상식적으로 있을 수 없는 일이다. 그러나 현재 이러한 일이 벌어지고 있는데 비난의 화살을 여당에서 지방교육청으로 떠넘기는 전략을 사용 한 것이다. 바로 법률적 근거를 내세운 것인데 이것이 비난 회피 정치로 볼 수 있다. 또 하나는 지방교부금 확대 문제가 아니라 조세 구조의 개편, 증세와 연관되어 있는데, 정의당에서 사회복지세를 언급하고 새정치민주연합에서 감세철회, 보편적 증세를 이야기하고 이것이 어렵다면 사회대타협기구를 만들자는 주장을 하고 있다. 그리고 포퓰리즘의 문제가 있다. MBC는 보편적 복지과 선별적 복지의 프레임이 아닌 무상복지와 선별적 복지의 프레임을 구성하여 비교하는 등의 보도를 하는 등 무상급식의 포퓰리즘 공격을 하고 있다. 마지막 쟁점은 보편적 복지의 논쟁이 비용의 문제로 축소되고 있다는 것이다. 사실 보편적 복지에서 소득보장의 문제는 비용의 문제와 관련이 있지만 사회서비스 문제와 비용의 문제는 큰 연관관계가 없다. 양질의 서비스, 공공의 서비스 물론 중요하다. 그러나 보편적 복지를 사회서비스에 적용하면서 비용의 문제로만 국한시키는 것은 바람직 하지 못하다. 이 문제는 이후, 한국사회에서 보편적 복지 문제를 비용의 문제로 제한하는 담론적인 유사함의 우려가 있을 수 있고 이것이 개별 프로그램 차원으로 문제로 제한하는 문제를 발생할 수 있다고 생각한다. 결론적으로 이러한 논쟁은 발전주의 국가에서 보편주의 복지국가로 전환하는 가운데 세력 간의 헤게모니 다툼이라고 볼 수 있을 것이다. 전환되는 과정에서 과거단계를 어떻게 재편할 것인가에 대한 과제가 있다. 세계질서나 객관적인 조건은 발전주의 유산에 유리한 조건으로 작용하고 있어 아마도 진보진영에게는 기울어진 경기장에서 경기를 하고 있는 꼴이라고 표현할 수 있겠다.

결론 및 대안

무상복지라는 개념에 대한 문제제기에 동의한다. 보편적 복지가 돌봄, 의료, 교육, 소득, 주거 등 국민의 기본적 생활을 보편적으로 보장한다는 의미를 담고 있기 때문에 기본복지, 생활복지, 기초복지 등을 대안으로 생각해 볼 수 있을 것이다. 그러나 문제는 선별적 복지이다. 선별적 복지는 우리사회에서 “꼭 필요한 사람에게”라는 인식으로 이해되고 있다. 선별적 복지에 대한 개념을 본래의 개념으로 돌리는 것이 필요한데 그것이 잔여적 복지라고 생각한다. 그러나 문제의 본질은 개념의 사용여부가 아라 본질은 누가, 어떤 권련 자원들이 개념을 지지하고 옹호하느냐이다. 2012년 대선에서 보수에서는 무상이라는 프레임을 가져왔는데 권력관계가 그렇게 만들어졌기 때문에 무상이라는 개념을 가져올 수밖에 없었다. 그런데 왜 지금, 무상급식을 공격하는가? 권력자원의 관계가 벌어지지 않았기 때문이다. 보수정부 7년 동안 새정치민주연합이 무엇을 했는가에 대해 생각해 보지 않을 수 없다. 이런 부분을 간과하고 개념의 문제로 정책을 접근하는 것은 적절하지 않다고 본다.

강을 건너야 하는데 강을 건널 나룻배가 없다는 것이 현재 우리의 형국을 잘 나타내 주는 것 같다. 발전주의 국가에서 새로운 보편적 복지체제, 또는 다른 체제로의 이행을 위해서는 강을 건널 수 있는 튼튼한 배가 필요하다. 이런 인식에 기반하여 우리가 해야 할 과제는 한국의 권력체계를 비례대표성을 강화하는 체제로 전환시키는 것이다. 그리고 증세의 물꼬를 터야 한다. 사회복지세도 하나의 대안이 될 수 있으나 현재 보수정권 하에서 30조원에 가까운 누진적 세금을 걷지는 않을 것이다. 다만 보수정권에서 증세의 물꼬를 터야 이후 진보가 집권했을 때, 누진적 보편증세를 할 수 있을 것으로 본다. 만약 보수정권 하에서 보편적 복지를 위해 사용되는 것을 전제하여 소비세를 제안한다면 받아들어야 한다고 생각한다. 그리고 행정분권 재정분권이 다같이 이루어져야 하는데 지방이 조세권을 가져야 한다. 그러나 행정분권과 재정분권이 함께 이루어졌을 때의 문제는 서구국가를 통해 드러났던 지역 간의 불평등의 문제가 발생할 수 있다. 그렇기 때문에 분권을 위해서는 불평을 통제하기 위한 중앙의 감독 강화, 가이드라인이 있어야 한다. 마지막으로 발전적 국가 이후의 새로운 대안이 마련되지 못하고 있다. 발전주의 국가보다 더 나은 사회를 만들 수 있느냐? 다음 체제가 그러한가? 여기에 대해 우리는 장담할 수 없다. 그러나 그것이 무엇인지 모르지만 할 수 있는 일은 분명 있다고 생각한다. 우리가 좋은 사회를 생각하고, 좋은 사회를 마련하기 위해 행동하는 것이 필요하다고 생각한다.

토론

이창곤

토론회를 시작하겠다. 토론자는 새정치민주연합 김용익 의원, 참여연대 사회복지위원회 이찬진 위원장, 서울과학기술대학교 김영순 교수, 내가만드는복지국가 오건호 공동운영위원장이 토론자로 참석하였다.

지난 10월부터 언론, 정치권에서는 무상복지가 뜨거운 주제로 거론되었다. 매일 아침마다 신문을 보면 무상복지가 현재 뜨거운 화두라는 것을 확인할 수 있었는데 보수언론에서는 무상복지에 대한 부정적 기사들을 보도하였다. 기억나는 제목이 있다면 “표 얻으려 무상보육 가속, 무상복지의 비명, 복지디폴트 등”이 있었고 최근 어떤 칼럼리스트는 “보편적 복지의 부도덕성”이라고도 표현했다. 이처럼 무상복지의 반대 언론 공세가 있었으나 이것에 대한  반박의 논쟁적 반론은 적었던 것 같다.

무상복지에 대한 기억을 더듬어보자면, 무상급식이 등장하고 이어 3+1 복지가 나왔다. 3+1은 무상급식, 무상보육, 무상의료이고 여기에 +1로 무상교육으로 나아가기 위한 반값 등록금이 등장하게 되었다. 무상복지에 대해서는 보수와 진보의 시각의 차이가 있다. 진보에서는 무상복지라는 네이밍 문제뿐만 아니라 보편적 복지 및 선별적 복지에 대한 성찰의 시간이 필요하다는 의견이 있다. 그리고 김진석 교수의 발제에서 언급했듯이 중앙과 지방의 책임, 재원에 대한 논란이 있는 가운데 이 상황을 어떻게 정리해 가야하는지도 우리가 해결해야 할 과제이다. 따라서 오늘 토론회를 통해 무상복지에 대해 다시 생각해 보고 보편적 복지에 대한 가닥을 잡아 갈 수 있기를 기대해 본다. 첫 번째로 김영순 교수의 토론을 들어보도록 하겠다.

김영순

앞으로 복지에 대한 더 큰 논쟁이 있을 것 같다. 따라서 민주진보진영에서는 어떤 원칙을 가지고 대응할 것인가에 대해 생각해야 할 것으로 보인다. 무상이라는 용어는 적절치 않았던 것 같다. 여러 가지 문제가 있겠지만 무상복지는 주된 수혜층에게도 반감을 불러일으켰고 신뢰를 떨어뜨렸다. 중산층과 같은 경우, 증세에 대한 공포를 자극했다고 생각한다.

어떤 복지국가인가에 대한 원칙을 정비해야 한다. 앞서 이태수, 윤홍식 교수가 방법차원의 보편주의와 체제주의 보편주의를 이야기했는데 이와 관련해서 더 추가 설명을 하자면 방법차원의 보편주의는 소득의 계층에 따른 배제 또는 차별이 아니라 동일한 서비스 제공이 절대적으로 지켜져야 하는 것이다. 그렇다면 절대적으로 지켜져야 하는 것인가? 그렇지 않다고 생각한다. 스웨덴 같은 경우, 아동수당을 시작할 때, 소득하위 90%부터 시작했으면 호주도 하위 70~80%를 포괄하는 준보편주의였다. 기초연금도 개인적인 생각은 하위 70% 자체가 문제이기 보다는 급여의 수준이 낮고 국민연금과 연동한 것이 문제라고 본다. 따라서 장기적으로 완전한 보편주의를 지향할 수 있다면 방법론적 수준에서의 보편주의를 절대적으로 지켜야 하는 것은 아니라고 본다.

결과주의 보편적주의, 체계주의 보편주의는 우리가 지향해야 하는 것으로 양보하기 어려운 것이다. 프로그램은 보편주의지만 실제 체제 수준에서는 보편주의적이지 않을 수 있다. 예를 들면 영국의 경우, 보편연금인 국민연금의 액수가 적어서 직업연금에 기대야만 하고 아팠을 때 보조해 주는 상병급여는 워낙 적어서 직업의료보험을 들게 든다. NHS와 같은 현물서비스가 아닌 상실하는 소득을 보전해 주기 위해서이다. 국가가 보편주의적인 틀을 가지고 있어도 만족시켜주는 적절한 급여 수준이 아니면 민간적인 대안을 찾게 된다. 결과적으로 체제주의 보편주의라는 것은 국민 대부분이 사회적 위험에 처할 때, 국민이 공적복지 틀 안에서 해결하고 시민권으로서 누릴 수 있도록 하는 것인데 영국과 같이 프로그램에서는 보편주의지만 결과적으로는 급여수준이 낮아서 민간에서 대안을 찾고 있는 상황이 발생할 수 있다. 체제주의 수준에서는 꼭 지켜야만하지만 방법론적으로는 그렇지 않을 수 있다는 것이다. 그렇다고 해서 무상보육이 후퇴해야 한다는 것은 아니다. 100%아니면 안된다고 생각할 필요는 없다는 것이다. 보편주의 원칙에 있어 재정비가 필요하다는 것을 말하고 싶다. 그리고 중상층에게 얼마만큼 혜택을 줄 수 있는지에 대한 고민이 있어야 한다.

복지국가는 두 가지 기능이 있다. 첫 번째는 돼지 저금통과 같은 기능인데 적립했다가 필요하면 꺼내어 쓸 수 있는 것으로 적립한 것은 모두 내 것이 된다. 두 번째는 로빈훗적 기능으로 부자에게 많은 것을 빼앗아 가난한 사람에게 나누어 주는 것이다. 중산층은 돼지 저금통에 대한 상당한 이해관계가 있고 기대하면서 복지국가를 추구하는 경향이 있다. 우리는 보편주의 복지국가를 쉽게 이야기하고 있지만 사실 보편주의 복지국가에서는 중산층 이상에게 많이 걷고 그들에게 많이 주어야 한다. 적절한 비유인지는 모르겠지만 예를 들면 잔여적 복지국가에서는 100을 걷어서 가난한 사람에게 100을 준다면, 보편적 복지국가는 1000을 걷어서 700~800은 중산층 이상에게, 나머지는 저소득층에게 주는 것이다. 그리고 공무원 연금에 A값을 도입해야 하고 국민연금에서 A값을 빼야 한다는 주장이 있는데, 이것이 중산층의 이해관계에 충실한 주장이라고 생각한다. 이런 문제를 정리 하는 것이 결코 쉽지 않다. 보편적 복지국가를 쉽게 이해해서는 안된다고 생각한다. 서구 복지국가 역사에서 사민당이 잔여적 프로그램을 지지했었다는 것을 염두해 두면서 다가올 복지국가 논쟁에서 어떤 복지국가 상을 그려나가야 할 것인가가 우리의 과제이다.

복지정치 맥락에서 한국의 보편적 프로그램이 충분한 지지를 받고 있는가? 무상보육과 무상급식과 같은 경우, 중산층을 포섭하여 70~80%의 지지율을 받아야 하는데, 그렇지 않다. 왜 그럴까? 보수언론의 공세 때문일까? 이렇게만 생각하는 것은 안일한 사고이다. 저소득층이나 서민이 선별적 복지를 지지하는 것은 당연하다. 로빈훗과 같은 복지국가가 좋다고 생각한다. 반면 중산층이 보편적 복지국가를 지지하지 않는 이유가 설명되어야 한다. 개인적인 생각은 무상급식은 질에 대한 우려가 있을 수 있다고 보며 돈을 내도 액수가 크지 않기 때문에 가치관, 정의관에 의한 돈을 낸다고 생각한다. 그런데 복지가 확대 될 때, 증세가 되지 않을까하는 우려가 크게 작용하고 있다. 증세를 하는 것이 중산층에게 부담으로 다가가기 때문이다. 그리고 정책이 가지는 비합리성이다. 새누리당 김현숙 의원이 계속 제기하고 있는 중복급여 등이 있는데 시스템이 잘 정비되지 않아 사람들이 보기에 비합리적이고 낭비적으로 보일 수 있다. 앞서 제기한 원인들이 보편적 복지국가에 대한 중산층의 지지를 떨어뜨리는 요인으로 작용한다고 볼 수 있을 것 같다.

2007년, 2013년 복지태도에 대한 조사 결과에 대해 나누어 보겠다. 중간층은 중위소득 50%~150%, 저소득층은 50%이하, 고소득층은 150%이상이고, 1점에서 5점으로 조사하여 점수가 높을수록 복지확대를 지지하는 것으로 볼 수 있다. 복지확대에 대해 전 계층에서 복지확대에 대해 2007년보다 떨어진 것을 확인할 수 있었다. 무상급식, 대선에서의 복지 공약 등이 언급되어 중간계층과 저소득층은 복지확대를 지지했을 것이라고 예측하였으나 결과는 달랐다. 복지확대가 너무 빨리 진행되는 것이 아닌가 하는 우려가 작용한 것으로 보인다. 반면 복지태도의 정상화 흐름의 경향은 있었다. 복지확대에 대한 인식은 떨어졌지만 고소득층은 많이 저하, 저소득층은 그 비율이 낮았다. 자기 계급적인 지위에 일치하는 태도의 윤곽이 만들어 진 것으로 해석할 수 있겠다.

가족지원은 아이들을 양육하는데 지원하는 것으로 해석할 수 있는 항목인데 교육과 가족지원을 제외하고 모든 프로그램에 대한 지원이 저소득층이 가장 높고, 그 다음으로 중산층, 고소득층 순으로 나타났다. 선진국적 복지태도가 만들어졌다고 볼 수 있다. 그리고 교육과 가족지원만 예외적으로 중간층의 지지가 가장 높게 나타나는데 무상보육에 대한 지지가 중간계층이 높을 수 있다는 근거가 될 수 있겠다.

다음은 증세에 대한 태도 결과이다. 증세에 대한 중산층의 지지율은 가장 낮았다. 반면 복지 증세에 대해서는 전 계층에서 지지율이 증가했다. 보편적 누진증세보다 부자증세라는 전략을 선택하는 것이 적절하다고 본다. 결국 이러한 여론이 있기 때문에 보수정부여당이 보편적 복지에 대한 공격을 하는 근거가 되고 있는 것 같다. 따라서 이러한 논의 가운데 보편적 복지를 정리하고 증세의 논리와 방법에 대해 호소력 있는 설득 안을 만들어야 할 것이다.

이창곤

무상복지 논쟁이 2010년에서는 무상급식, 무상보육이 시행, 확대되기 전이었다면 현재는 무상급식과 무상보육이 시행, 확대되고 있다는 것이다. 김영수 교수가 지적했던 개별정책이 가지는 비효율성, 문제점이 함께 결부되면서 보편적 복지에 대한 공격으로 나타나고 있다. 그리고 원천적인 네이밍에 대한 문제를 짚어볼 필요가 있을 것이다. 이와 관련해서 새정치민주연합은 어떤 생각을 가지고 있는지 김용익 의원의 이야기를 들어보도록 하겠다.

김용익

새정치민주연합은 무상복지 개념을 이미 폐기했다. 대선을 기점으로 해서 무상복지를 보편적 복지로 바꾸었는데 새정치민주연합의 보편적 복지에 대한 정책이 약화되거나 후퇴한 것은 아니다. 김영순 교수가 얘기 했듯이 체제적 보편적 복지는 현재 새정치민주연합의 목표이다.

현재 일어나고 있는 사태를 통해 지방복지재정의 디폴트 내지는 보수언론의 공격 사태가 어떤 의미를 가지는가에 대해, 개인적으로 복지의 담론, 복지운동의 위기라고 생각한다. 새누리당이 집권하고 복지를 대선공약으로 약속을 했으나 사실상 운영실태는 형편없다. 결국 국민들에게 복지피로감을 유도하고 복지 혐오감을 유발해서 복지국가로 가는 길에 상당한 차질과 문제를 일으키고 있다고 생각한다. 이것이 여당의 노림수로 해석할 수 있을 것 같다. 그래서 복지시기상조, 복지재정을 주장하는 것이 최근 들어 나타나고 있는 반복지논리의 형태이다. 과거처럼 복지를 하면 안된다를 주장할 수는 없기 때문에 복지를 확대하면 부담이 커지는 국가재정의 어려움을 들어 반복지 주장을 하고 있는 것이다.

이런 현상은 왜 일어나는 것일까? 두 가지 차원에서 생각할 수 있다. 첫째는 복지확대의 속도와 복지재정의 속도가 불일치하기 때문이다. 새누리당도 일정부분 복지를 확대를 했다. 그러나 이에 합당한 복지재정의 확대방안, 감세철회, 법인세 확대 등에 대한 언급 없이 부정하고 있다. 따라서 자연스럽게 복지재정이 부족해지는 것이다. 더구나 세수결함이 발생하고 있는데 정부여당이 의도했던 수준의 세수를 걷지 못하고 있다. 경기가 어려운 이유도 있지만 이것을 이유로 증세를 해서는 안된다는 논리를 펴는 것은 적절하지 않다.

두 번째는 지방자치제도의 확정급여의 문제이다. 1994년 지방자치제도를 시작하고 이후 제도를 정비하지 못해 현재 국가사무와 지방사무가 명확히 구분되지 않은 문제가 발생하고 있다. 예를 들면 명백한 국가 사무임에도 지방위임사무에 대해 국가가 얼마나 재정을 부담해야 하는지에 대한 원칙이 없다는 것이고 제도나 상황에 따라 제멋대로 운영되고 있다. 그리고 이것을 결정하는 공적이고 체계적인 기재가 없다. 내년이면 참여정부에서 만든 분권교부세가 철회되고 통합으로 운영되는데 이것은 사실상 폐지이다. 행정안전부에서 보전을 해주겠다고 했으나 보전이 불충분할 뿐 아니라 현재 사회보장으로 사용되는 것들이 사라져 지방재정 중 복지재정으로 사용되는 것이 줄어들 것으로 예측하고 있다. 지방자치제도가 20년 정도 되었지만 지방의 자주재정이 없는 것 등의 문제가 발생하고 이 문제를 종합적으로 재검토한 적이 없다. 그리고 복지가 확대되면서 복지재정이 확보되어야 하는데 상당부분 중앙에서 지방으로 이양만 시키고 있는 이러한 상황이 복지디폴트의 핵심이다.

따라서 현재 복지의 위기는 조세의 문제, 지방자치의 문제이다. 이에 대한 어떤 대안이 있을 수 있을까? 답은 자명하다. 첫 번째는 조세제도 개혁을 해야 한다. 그러나 조세제도 개혁에 앞장 설 수 있는 정치세력이 없다는 것인데 앞으로 조세문제에 대한 개혁의 비전을 제시할 수 있어야 할 것이다. 조세제도의 형평성과 효과성이 구현되고 조세부담률을 높여 국가가 충분한 역할을 할 수 있도록 재정 능력을 갖추어야 한다. 두 번째는 지방자치 제도에 대한 근본적인 재검토를 해야 한다. 국가와 지방사무를 정확히 구분하고 지방의 자주재원을 확보하여 지방자치가 원활히 수행되어야 할 것이다. 그리고 증세의 논의이다. 일부경제학자 및 보수정치인들은 경기가 어려운데 조세개혁이나 세수증대를 할 수 있냐고 하지만 한국경제의 문제는 생산의 문제가 아니라 소비의 문제이다. 증세를 해서 국가재정을 확보하고 이것이 저소득층과 중산층으로 돌아가면, 순환이 되고 구매능력이 향상된다. 그런데 현재 처방이 반대로 되고 있어 문제이다. 최경환 부총리가 소득주도성장을 이야기를 했다. 소득주도성장은 임금소득을 올리고 이전소득을 올려서 소득의 형평성을 기하고 내수를 확대하는 것인데, 정부가 내놓은 대책은 소득주도 성장과 전혀 다르게 배당을 확대하라고 한다. 따라서 우리나라 경제정책으로서 조세제도의 개혁은 필요하다.

이창곤

김용익 의원이 대안으로 조세정의의 구현을 제시했다. 다음으로는 조세재정을 강조했고 보편적 복지의 한계에 대한 문제가 거론될 때, 재원문제로 인해 큰 위험에 봉착할 것이라고 주장했던 내가만드는복지국가 오건호 공동운영위원장의 토론이 있겠다.

오건호

무상복지, 보편복지가 처한 환경을 보고 성찰적으로 재검토할 필요가 있다고 생각한다. 미리 발제문을 보고 토론문을 작성하면서 단지 무상복지의 논쟁 정도로 생각했는데 강한 주장들이 거론되어 있었다.

이태수 교수의 발제문을 토대로 논의를 제기해 보겠다. 무상복지라는 개념을 사용하다보니 공짜복지, 도적적 해이 등의 문제가 거론되어 다른 개념의 차원에서 의무급식, 연대복지 등의 네이밍의 변화정도의 수준에서 무상복지의 담론을 재검토하자는 의견은 공감할 수 있겠다. 그러나 발제문에서는 무상복지 개념 또는 담론의 유효성에 대해 재검토를 하자는 의견이다. 심지어 용도를 폐기하자고도 주장도 하고 있다. 발제문의 초점은 네이밍의 문제가 아니라 무상복지가 가지고 있는 무료를 수혜자에게 차등부담으로 하자는 제안으로 해석하였으며 결론적으로 반대한다.

보편복지와 무상복지는 등치될 수 없다. 보편적 복지는 기술적인 전달체계, 비용 부담의 문제가 아니라 전략적인 가치와 사회문화가 포함된 포괄적 개념이다. 무상복지라고 해서 무상이 절대적인 기준은 아니라고 생각한다. 서구복지국가와 같은 경우, 훨씬 피무상 차등복지였다. 우리가 전체적인 보편주의 복지국가 전략에 따라 재디자인을 하더라도 사안에 따라 차등부담의 원칙을 적용할 수 있다고 본다. 그러나 발제문의 취지는 그것을 상대화시키는 정도가 아니다. 기존에는 무상을 주장했는데 지금은 차등으로 전환할 때라는 메시지가 담긴 것으로 해석할 수 있다. 이러한 취지라면 받아들이기 어렵다. 현재 우리나라의 선별적 복지, 보편적 복지 문제가 발생할 때, 가치, 전달체계, 시민권을 기준으로 생긴 것이 아니라 비용부담이 쟁점으로 제기되었고 이렇게 평가하는 것이 전설이 되었다. 그런 면에서 차등부담을 주장하는 것은 단순히 방법론의 문제가 아니라 노선전환으로 볼 수 있다. 보편적 복지의 핵심은 시민권이다. 복지를 제공할 때 할당의 원칙을 어떻게 할 것인가의 문제이고 비용부담은 하위범주라는 구분은 무리라고 본다. 보편주의 복지 구성에 있어서 우리나라는 비용부담이 핵심으로 들어가 있었다. 따라서 전체 큰 틀을 유지하면서 비용부담을 상대화시킬 수 없고 비용부담을 상대화시키는 순간 한국적 틀이 무너진다고 본다.

그렇다면 지금 우리가 무상복지 개념을 고수하는 것이 그렇게 시대착오적이고 저들의 공세를 막아내기에 무리한 카드인가? 역효과가 큰 것인가에 대해 자문해 본다. 무상보육에서는 별 이견이 없는데, 왜 무상급식에서는 보편적․선별적 문제, 비용부담문제가 생기는 것일까? 급식이 무상으로 제공되다 보니 질이 떨어지는 문제가 발생하고 있다고 한다. 이에 대해 적극적으로 해명하고 설명하지 못하고 있다. 논쟁이 무상급식에서 이루어지고 있기 때문에 그 자체를 재검토하고 차등부담을 수용하는 논의로 끌어가게 되면 백기투항이 된다. 개인적으로 무상으로 이길 수 있다고 생각한다. 언론에서 무상의 폐해를 거론하고 있지만 반대로 우리는 긍정적인 부분, 보완해야 하는 부분을 주장하면 된다. 그리고 현재 현장에서의 평가는 나쁘지 않다고 본다. 무상급식은 보편적 복지, 무상복지를 여론화하는 데 큰 역할을 담당했다. 이런 싸움을 해보지도 않고 비판이 있다고 해서 무상을 재검토하는 것은 적절하지 않다고 생각한다. 단지 용어의 재검토가 필요하다면 당연 바꿀 수 있다고 본다. 예를 들면 보건의료에서 건강보험 하나로로 바꾼다던지, 100만원 상한제 등 그 내용의 컨텐츠를 바꾸지 않고 용어를 다르게 표현하는 방법이 있을 것으로 본다. 보편적 복지, 선별적 복지의 논쟁 안에서 우리가 할 수 있는 것이 많은데, 지금 충분히 실천하지 않은 상황에서 근본적인 질문을 하는 것은 적절하지 않다고 생각한다.

보편적 복지 논쟁 시즌 2로 가야한다고 생각한다. 무상급식, 무상복지에 대한 불편함이 있다는 것은 인정한다. 그럼에도 선거에서 이겼던 것은 무상급식, 무상보육, 무상복지가 완전 사회전체를 장악한 것은 아니지만 사회적 지향, 열망이 부각된 결과라고 본다. 예를 들면 무상복지 등에 51%가 지지한다면 우리는 그 51%를 60%, 70%로 이끌어야 하고 만약 후퇴했다면 전진할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이처럼 보편적 복지의 확대가 시민사회의 과제라고 생각한다.

무상복지, 보편적 복지의 담론이 하락하고 있다면 결정적 이유는 박근혜 정부의 탓이겠지만 재정의 문제가 큰 이유라고 본다. 지출은 늘고 있으나 재정은 부족하여 여러 가지 부작용이 나타나고 있다. 복지예산, 재정확충에 대해 진지하게 검토를 해야 하고 김용익 의원이 말한것과 같이 조세개혁, 증세문제에 대해 함께 힘을 모으는 테이블을 만들어야 한다. 김영수 교수가 발표한 설문 결과에 고무적이다. 중산층이 작은 차이로 보수적이기는 하나 전체적으로 증세에 대해 긍정적으로 보고 있다고 볼 수 있다. 또한 다른 여론조사에서도 절반 정도의 국민이 복지를 위해 증세를 할 수 있다고 응답하였다. 큰 자산이라고 생각한다. 이 자원을 활용해서 나로부터 사회적 에너지를 모아 복지예산에 대한 장벽을 허물어 무상복지, 보편적 복지에서 불편했던 것을 해결하고 적극적으로 보편적 복지의 담론을 만들어 갈 수 있을 것이라고 본다. 후퇴하지 말고 장벽을 넘어야 한다.

이창곤 

이어서 이찬진 위원장의 토론을 듣겠다. 

이찬진

개인적으로 이태수 교수의 발제문이 도발적이지 않았던 것 같은데 오건호 위원장이 과도한 논쟁을 만든 것 같다는 생각이 든다.

우리가 무상복지 논쟁을 하는데 있어 내외부적으로 조심스러운 부분이 있는데 어떻게 보느냐에 따라 다의적인 해석이 있을 수 있다고 본다. 무상복지 논쟁의 배경에는 복지국가 모델에 대한 중장기적인 플랜을 가지고 접근하는 것은 아닌가 하는 문제인식이 있다. 결국 이것이 무상급식, 무상보육의 문제가 재정 부족과 같은 단기적인 갈등이 아닌 구조적인 문제 등으로 제기하고 있는 것 같다.

제도적으로 보면 무상급식, 무상보육은 모두 법령에 기반하고 지출의 근거를 가지고 있다. 무상급식과 같은 경우, 지방교육 자치 조례를 통해 보편주의화 되었고, 지방선거를 통해 채택되어 시행되었다. 그리고 이 재정에 대해 지방교육재정교부금에 의해 포괄적으로 편승할 수 있는 근거가 된다. 무상보육도 영유아보육법의 전면개정이 있었고 국가차원에서 제도화하였다. 그러나 문제는 지방교육재정교부금 사이즈가 줄어들면서 2011년 이명박 정부 말기 약속했던 재정 규모의 확대, 보육이 커질 것이라는 전제가 축소되어 갈등을 만들어 문제가 되고 있다. 누리과정을 교육재정교부금으로 부담하는데 합의한 부분이 형식적인 갈등의 원인이고 또한 자치단체 간의 자치사업을 이행하기 위한 문제와 중앙의 책임회피로 인한 갈등 구조가 나타나고 있다. 이런 상황에서 무상급식이 먼저냐, 무상보육이 문제냐 논쟁을 하는 것은 프레임에 농락(?)을 당하는 것이다.

우리는 본질이 무엇이냐에 대해 반성적인 검토가 필요하다고 본다. 이것이 비용부담의 문제로는 무상이라는 것이 유효하다. 그러나 우리는 사회연대성에 입각해서 무상보육, 무상급식이 채택되었는지 생각해 보아야 한다. 그렇지 않았기 때문에 계속해서 공격을 당하고 있고 사람들은 부담을 지기 싫어하고 있다. 결국 정치권에서 비용부담을 하지 않아도 되는 제도를 약속해 준 것이다. 2012년 무상보육을 실시할 때, 재원을 어떻게 부담할 것인가에 대한 고민, 부담능력이 있는 국민이 세금을 내고 모든 아이들은 우리가 키운다라는 사회적 약속이 있었는가? 이런 과정이 없었기 때문에 현재 취약한 부분들이 드러나고 있는 것이다. 무상보육은 10조가 넘는 중요한 국가사업으로 이 부분들이 심각하게 논의되어야 할 것이다.

더구나 현재 복지제도가 분절적으로 던져지는 식으로 된다는 것을 심각하게 받아들어야 한다. 보편적 영유아보육, 무상을 제도화할 때, 국민적 지지를 받아 정당화할 수 있는 것을 담보하고 있는가이다. 복지에 대한 체감도가 어느 정도 실현되었을 때 복지를 뒷받침하는 재원조달, 증세 등에 대한 자발적인 의지가 나올 수 있다고 본다. 그러나 우리사회에서는 잘 이루어지지 않고 있기 때문에 이 부분에 대한 고민을 해야 할 것 같다.

또한 국가 인사가 낙하산으로 이루어지고 있어 지방재정이 늘어날 수 있는 구조적인 방법이 없다. 이처럼 피곤한 상황을 만들어 결국 복지제도까지 악영향을 미치게 하려는 집권세력의 의도가 있는 것은 아닌가 걱정이다. 여하튼 재정분권화된 부분을 심각하게 고민해야 하고 실천적으로 관철해야 하는 논의가 필요하다. 그리고 개인적으로 증세만으로는 안된다고 본다. 오건호 위원장이 증세를 이야기하고 있으나 현재의 양극화된 구조 속에서 실제로 조세부담능력이 있는 경제활동 인구가 극히 미미하다. 우리나라의 조세부담률은 10%이고 사회보험 포함하면 약 20%정도이다. 그리고 공공지출은 GDP 대비 27% 정도밖에 되지 않는다. 반면 스웨덴은 조세부담률이 34%이고 공공지출이 GDP 대비 53%정도이다. 이것은 실제로 우리나라에서 세금을 부담하는 집단이 광범위하지 않다는 것을 보여주며 다시 말해 소득분배율이 형편없이 낮다는 것이다. 소득분배율을 보편적으로 늘리지 않으면 보편적 복지국가를 달성하는 과정에서 단순히 증세논리만을 주장할 수 없고, 부담능력이 있는 중산층들의 조세정의를 불러올 수 없다. 따라서 이 부분의 논의도 필요하다.

결론을 이야기하겠다. 무상복지에 대한 네이밍은 수정되어야 한다고 생각한다. 그리고 비용부담에 관한 문제뿐 아니라 사회연대 책임의 일정부분을 확대하여 국민이 바라는 양질의 공공책임성, 사회서비스를 어떻게 구현해 나갈 것인가 하는 고민이 이루어져야 한다. 그리고 이것이 생활차원에서, 지방자치차원에서 체감될 수 있도록 구체적 계기나 작은 제도적 실험을 하고 사회적으로 공감대를 형성하도록 해야 한다.