안산공대
1. 자활사업의 도입과 문제점
자활사업은 국민기초생활보장제도를 도입한 2000년에 최저생계비 이하 가구 중 근로능력이 있는 자에 대해 자활사업에 참여할 것을 조건으로 시행되었다. 물론, 그 이전부터 전국 단위의 자활시범사업으로 1996년에 5개소로 시작되어 1999년 시범센터 20개소가 있었다. 하지만 이는 국민기초생활보장제도 도입을 위한 시범사업은 아니었고, 오로지 미래 언젠가 자활사업의 전국화를 위한 준비의 차원으로 부분적으로 진행 중이었다. 정책적 필연성 없이 갑작스런 IMF 구제금융 사태와 비자발적 실업에 대한 국가 책임성이 부각되면서 공공부조제도의 전면적 개편과정에서 갑작스럽게 전국적으로 도입된 사업이다. 즉 자활사업을 조건부로 해야만 생산가능 인구층에 대한 생계비 지원이 가능하다는 복지우파의 입장이 절충적으로 반영된 것이라는 견해가 통설이다.
정책사업 자체의 도입과정이 특별한 고민이나 준비 없이 이처럼 돌발적, 타협적으로 도입되다 보니 이전 시범사업과는 대상자나 운영 면에서 판이한 차이를 보였다. 무엇보다도 도시빈민 중심의 이전 사업 방식에서 소위 근로가능한 조건부 수급자 중심으로 대상자가 옮겨갔다. 사업 초기에는 양자의 근로능력이나 인적자본 및 가구여건 등이 크게 다르지 않을 것으로 추정했으나 실제 국민기초생활보장제도 하에서의 조건부 수급자는 모든 면에서 훨씬 열악한 상태였다.
알코올 등 물질중독자나 정신적 신체적 건강상의 심각한 문제를 가진 자들이 적지 않게 자활사업 참여자로 지역자활센터에 보내졌다. 심지어 생활보호법에서의 취로사업 참여노인의 근로능력이나 자활의지 수준에도 못 미친다는 불평이 자활사업 초기단계에서부터 지속적으로 자활현장에서 불거져 나왔다. 또는 근로능력은 있지만 가족구성원 중에 간병이나 보육 등 별도의 손길이 반드시 필요한 조건부 수급자들이 다수 존재했다. 이러한 참여자들의 개인별 가구별 사회복지서비스 욕구에 대한 적절한 배려 없이는 자활을 지원하는 것 자체가 약간의 생계비를 조건으로 노동을 강압적으로 요구하는 것 이상의 의미가 없다는 자조적 목소리가 현장에서 빈출하였다.
2. 자활 사례관리 도입 논의와 진행과정
이러한 개인적 차원이나 가구 여건에서 발생하는 다양한 사회복지서비스에 대한 욕구는 반드시 선결을 요구하는 전제조건으로 연구자와 현장실무자들은 정부에 강력하게 요구하였다. 그래서 다양한 정책토론회나 연구논문에서 자활사업에 사례관리(case management)를 도입할 것을 제언하기에 이른다.
이러한 배경에서 정부는 자활사례관리 매뉴얼 구성을 위한 최초의 연구를 진행하였다(홍경준 외, 2001). 또한 이문국 외(2004)는 사례관리 체계를 단순히 미시실천적 방법론을 넘어 거시적 전달체계에서의 핵심적 소프트웨어로 자활지원 정책과 현장사업을 작동케 하는 사업수행 방법으로서 사례관리체계의 도입을 제안하였다. 2007년도에는 개인이나 가구 여건상 자활참여가 유예된 자를 자활사업 체계로 유인하기 위한 방법으로 복지부 자활지원과 차원에서 시범 사례관리 사업이 전국 5개소에 시범 실시되었다.
이러한 연구진과 정책당국의 자활논의와는 별도로 자활현장 차원에서는 2004년부터 광진지역자활센터에서 참여자 중심의 자활사업을 수행하기 위한 기본 실천 방법론으로 사례관리기법을 도입하였다. 이 사업은 자활인큐베이트사업으로 명명되었고 2007년부터 그 사업성과를 인정받아 서울을 중심으로 활성화되기 시작했고, 점진적으로 확산되기 시작하여 2009년에는 자활인큐베이트 네트워크사업단을 조직하기에 이른다.
2010년엔 기존 자활사업 운영지원체계 개선에 대한 논의와 연구가 정책당국과 연구자를 중심으로 진행되었다(이인재 외a, 2010). 이러한 과정에서 단기적 제도 개선보다는 중장기적 전망을 가지고 사업수행방식을 근본적으로 개편하자는 논의가 급물살을 탔다. 사례관리기법을 중요시하는 자활인큐베이트 사업수행방식을 중심으로 그 동안 자활현장과 연구자들에 의해 개선방안으로 제시했던 여러 가지 요구안들을 결합하여 새로운 제도 개편안과 사업수행 매뉴얼을 마련하였다(이인재 외b, 2010; 유태균 외, 2010). 이렇게 연구자들에 의해 제안된 연구 내용을 골자로 2010년 12월 현재 복지부 자립자원과는 <희망사다리사업>이라는 이름으로 시범사업을 준비 중에 있다(보건복지부, 2010. 10).
3. 자활사례관리 운영실태
본 소고에서는 2010년 현재 전국적으로 자활인큐베이트 사업수행을 통해 부분적인 수행 방법으로 도입 중인 자활사례관리 수행현황을 제시하고자 한다(유태균 외, 2010).
1) 사례관리 담당 주체
자활인큐베이터사업 운영 과정을 자립계획수립 전과 후로 나눈 다음 자립계획수립 전까지 센터 내에서 참여자에 대한 사례관리를 누가 담당하는지 묻는 질문에 대해서 아래의 [표 1]에 제시된 바와 같이 유효 응답을 제공한 140개 센터들 중 57개 센터(40.7%)는 자활인큐베이터사업 전담 직원과 다른 직원이 공동으로 사례관리를 하고 있다고 답한 반면, 83개 센터(59.3%)는 자활인큐베이터사업 전담 직원 혼자 담당하고 있다고 답했다.
[표 1] 자립계획수립 이전까지 사례관리 담당 주체
자활인큐베이터사업 | 자활인큐베이터사업 전담 직원과 | |
N=140 | 83(59.3) | 57(40.7) |
자활인큐베이터사업 전담 직원과 함께 참여자 사례관리를 담당하고 있는 직원은 센터장, 실장 또는 과장, 사업단팀장, 사례관리팀장 등 매우 다양한 것으로 파악되었다. 한 가지 특이한 점은 사례관리팀이 사례관리를 맡고 있다고 답한 57개 센터들 중 9개 센터가 전담 직원과 공동으로 사례관리를 하는 직원이 누군지 묻는 질문에 대해서 ‘사례관리팀장’이라고 밝히고 있다. 이는 이들 센터에서 사례관리팀의 팀장을 자활인큐베이터사업 전담 직원이 아닌 다른 직원이 맡고 있음을 시사한다.
2) 자립계획수립 담당 주체
자활인큐베이터사업에서 참여자의 사례관리 과정에서 가장 중요한 자립계획수립을 누가 담당하는지 묻는 질문에 대해서 조사대상 자활센터들 중 142개 센터가 유효 응답을 제공했다. [표 2]에 따르면 현재 87개 센터(61.3%)에서 참여자의 자립계획수립을 자활인큐베이터사업 전담 직원이 담당하고 있는 것으로 나타났으며, 그 다음으로는 자활인큐베이터사업 전담 직원과 다른 업무를 담당하는 직원이 공동으로 담당하는 경우가 31.7%를 차지했고, 나머지 7%의 센터들은 자활인큐베이터사업 전담 직원이 아닌 별도의 다른 직원이 담당하고 있는 것으로 나타났다.
[표 2] 자립계획수립 담당 주체
자활인큐베이터 | 자활인큐베이터사업 전담 | 자활인큐베이터사업 전담 | |
N=142 |
87(61.3) | 45(31.7) | 10(7.0) |
3) 자립계획수립 이후의 사례관리 담당 주체
자립계획수립 이후의 사례관리 담당 주체를 묻는 질문에 대해서는 유효 응답을 제공한 144개 센터들 중 42.4%에 해당하는 61개 센터가 자활인큐베이터사업 전담 직원이라고 답했고, 전담 직원과 참여자 소속 부서 담당자가 공동으로 담당한다고 답한 센터는 40.3%를 차지했으며, 나머지 17.4%는 참여자 소속 부서 담당자가 맡고 있다고 답했다.
이러한 결과로 미루어볼 때 자립계획수립 이후의 사례관리에서는 자활인큐베이터사업 전담 직원의 역할이 상대적으로 줄어드는 대신 센터 내 다른 직원들, 특히 참여자가 소속하게 된 부서의 담당자들의 역할이 증가하고 있다는 것을 알 수 있다.
[표 3] 자립계획수립 이후의 사례관리 담당 주체
자활인큐베이터사업 전담자 | 자활인큐베이터사업 | 참여자 소속 | |
N=144 | 61(42.4) | 68(40.3) | 25(17.4) |
4) 사례관리 매뉴얼 유무 여부
아래 [표 4]는 자활인큐베이터사업 참여자에 대해서 사례관리를 하고 있는 센터들을 대상으로 사례관리 매뉴얼 유무 여부와 참여자에 관한 정보가 센터 내 직원들 간에 공유되는지 여부를 물은 결과이다. 유효 응답을 제공한 139개 센터들 중 사례관리 매뉴얼이 있는 센터와 없는 센터는 각각 50개 센터(36.0%)와 89개 센터(64.0%)였다.
참여자 정보 공유 여부의 경우, 73.4%의 센터들이 참여자에 관한 정보를 직원들 간에 공유하는 반면 26.6%의 센터들은 참여자에 관한 정보를 직원들 간에 공유하고 있지 않은 것으로 나타났다.
[표 4] 사례관리 매뉴얼 유무 여부 및 정보 공유 여부
N | 예 | 아니오 | |
사례관리 매뉴얼 유무 여부 | 139 | 50(36.0) | 89(64.0) |
직원들 간 참여자 정보 공유 여부 | 139 | 102(73.4) | 37(26.6) |
5) 사례관리회의 횟수
자활인큐베이터사업의 전 과정 중 사례관리회의를 얼마나 자주하는지 묻는 질문에 대해서 유효 응답을 제공한 117개 센터들 중 65.8%가 주 1회 미만의 사례회의를 하고 있는 것으로 파악되었으며, 주 1~2회 정도의 사례관리 회의를 하는 센터는 33개 센터(28.2%), 주 3회 이상 사례관리회의를 하는 경우는 5개 센터(4.3%)인 것으로 나타났다.
[표 5] 사례관리회의 횟수
주1회 미만 | 주 1~2회 | 주 3회 이상 | 수시로 | |
사례관리 회의 횟수(N=117) | 77(65.8) | 33(28.2) | 5(4.3) | 2(1.7) |
6) 공동 사례관리의 사례관리 도움 여부
자활인큐베이터사업 참여자에 대한 사례관리를 특정 직원 1인이 담당하든 사례관리팀이 담당하든 상관없이 모든 조사대상 자활센터들을 대상으로 ‘공동 사례관리가 사례관리에 도움이 되는지’를 물어 본 결과, [표 6]에 제시된 바와 같이 자활센터들 사이에서는 공동 사례관리가 참여자 사례관리에 도움이 된다는 의견이 더 강한 것으로 나타났다.
[표 6] 공동 사례관리가 사례관리에 도움이 되는지 여부
평균값 | 중위값 | 표준편차 | 범위 | |
공동 사례관리가 도움이 되는지 여부(N=133) | 1.8 | 2 | .5 | 1~4 |
7) 사례관리회의 주재자
[표 7]에 제시된 결과는 앞서 [표 1]에 제시된 결과를 바탕으로 사례관리팀이 사례관리를 담당하는 센터들의 경우 사례관리팀의 팀장이 자활인큐베이터사업 전담 직원이 아닐 가능성이 높을 것이라 예상했던 바를 뒷받침해주는 결과라고 할 수 있다. [표 7]에 따르면 사례관리회의 주재자를 묻는 질문에 대해서 유효 응답을 제공한 116개 센터들 중 사례관리회의를 자활인큐베이터사업 전담 직원이 주재하는 센터는 전혀 없는 것으로 나타났다. 또한 사례관리 전담 직원과 자활인큐베이터사업 전담 직원과 동일인이라고 하더라도 사례관리 전담 직원이 사례관리회의를 주재한다고 답한 센터는 116개 센터의 3.4%에 불과한 4개 센터인 것을 알 수 있다.
[표 7] 사례관리회의 주재자
N | 센터장 | 실․부장 | 사업단 | 사례관리 | 기타 | |
사례관리회의 주재자 | 116 | 18(15.5) | 37(31.9) | 10(8.6) | 4( 3.4) | 40(34.5) |
8) 자활인큐베이터사업 과정별 소요 기간
[표 8-1]과 [표 8-2]는 자활인큐베이터사업 참여자를 위한 교육에 걸리는 시간과 교육 이후 자립계획수립까지 걸리는 시간을 각각 묻는 질문에 대해서 유효 응답을 제공한 센터들의 응답을 분석한 결과이다.
[표 8-1]에 따르면 유효 응답을 제공한 119개 센터들은 참여자 교육에 평균 8.5주를 쓰고 있으며 약 절반의 센터들이 참여자 교육에 1개월 이하의 시간을 쓰고 있는 데 비해 나머지 절반의 센터들은 1개월 보다 긴 시간에 걸쳐 참여자 교육을 실시하고 있는 것으로 나타났다. 또한 센터들 간에 참여자 교육에 걸리는 시간의 편차가 다소 큰 것을 알 수 있는데 참여자 교육에 걸리는 시간이 1주에 불과한 센터가 119개 센터 중 16%인 반면 6개월 이상 에 걸쳐 참여자 교육을 실시하고 있는 센터도 15%에 달하고 있다.
교육 종결 후 자립계획수립까지 걸리는 시간을 묻는 질문에 대해서는 유효 응답을 제공한 115개 센터들 경우 자립계획수립까지 평균 8.3주가 걸리는 것으로 나타나 현재 참여자 교육에 걸리는 시간과 교육 종결 후 자립계획수립까지 걸리는 시간이 거의 유사한 것을 알 수 있다. 센터들 간의 편차는 교육에 걸리는 시간 보다는 상대적으로 작은 편이나 여전히 큰 수준임을 알 수 있는데 교육 종결 후 자립계획수립까지 걸리는 시간이 1주라고 답한 센터와 6개월 이상이라고 응답한 센터가 각각 8%에 달하고 있는 것으로 나타났다.
[표 8-1] 자활인큐베이터사업 과정별 소요 시간 (단위: 주)
N | 평균값 | 중위값 | 표준펀차 | 범위 | |
참여자 교육에 걸리는 시간
교육 종결 후 자립계획수립까지 걸리는 시간 | 119
115 | 8.5
8.3 | 4
6 | 7.8
6.3 | 1~24
1~24 |
[표 8-2] 자활인큐베이터사업 과정별 소요 시간 – 구간별 빈도
N | 빈도 | |||
참여자 교육에 걸리는 시간 | 119 | 1주: 19(16.0) | 2~ 4주:43(36.1) | 5~8주: 12(10.1) |
교육 종결 후 자립계획수립까지 걸리는 시간 | 115 | 1주: 9( 7.8) | 2~ 4주:44(37.9)17~23주: 1( .9) | 5~8주: 19(16.4) |
4) 자립계획수립 기한 유무 여부
교육 종결 후 자립계획수립에 걸리는 시간을 묻는 질문에 이어서 자활인큐베이터사업 참여자들로 하여금 일정 기한 내에 자립계획을 수립하게 하고 있는지 여부를 질문한 결과, 아래 [표 9]에 제시된 바와 같이 유효 응답을 제공한 122개 센터들 중 67개 센터(54.9%)는 기한이 정해져 있다고 답한 반면 55개 센터(45.1%)는 기한이 없다고 답했다. 따라서 자립계획수립 기한을 설정해놓은 센터의 수가 그렇지 않은 센터의 수에 비해 근소한 차이기는 하지만 더 많은 것으로 파악되었다.
[표 9] 자립계획수립 기한 유무 여부
있음 | 없음 | |
자립계획수립 기한 유무 여부 (N=122) | 67(54.9) | 55(45.1) |
5) 자활계획 미수립 참여자에 대한 조치
자활인큐베이터사업 참여자로 하여금 일정 기한 내에 자립계획을 수립하게 하는 67개 센터들을 대상으로 참여자들이 기한 내에 자립계획을 수립하지 못할 경우 어떤 조치를 취하는지 물은 결과 60개 센터가 유효 응답을 제공했다. [표 10]에 따르면 정해진 기한 내에 자활계획을 수립하지 못한 참여자에 대해서 60개 센터들 중 17개 센터(28.3%)가 ‘상담 및 사례관리를 통해 계획을 수립할 수 있게 지원’이라고 답함으로써 상담과 사례관리가 가장 일반적으로 취해지는 조치인 것으로 나타났다. 반면에 ‘사업 종결’도 16개 센터(26.7%)가 선택함에 따라 상담 및 사례관리와 거의 같은 수준으로 많이 취해지는 조치인 것으로 나타났으며 그 다음이 기존사업단 배치, 반복교육 순서인 것으로 파악되었다.
[표 10] 자립계획 미수립 참여자에 대한 조치
상담 및 사례관리 | 반복 | 기존 사업단 배치 후 기간 조정 | 사업 | 기타 | |
기한 내에 자립계획을 | 17(28.3) | 8(13.3) | 13(21.7) | 16(26.7) | 6(10.0) |
4. 결론
서구에서 사례관리가 도입된 배경은 시설보호 중심에서 지역사회보호 중심으로 전환되는 과정에서 다중 복합적 욕구를 가진 클라이언트에 대해 효율적이고 효과적인 서비스 전달방법으로 선택된 일종의 원스톱서비스 전달기법이다. 또한 90년 대 이후 국가복지의 축소를 지역사회 수준에서 방어하기 위한 최후적 노력의 일환이었다. 무엇보다도 클라이언트 중심의 서비스 전달체계 구축과 지원을 강조하는 사람 중심의 복지철학적 입장이 반영된 것이기도 하다.
이러한 복지철학적 입장은 그대로 자활사업에도 반영되어야 한다. 다시 말하자면 자활사레관리는 자활성과 창출을 위한 단순한 기술적이고 기능적인 방법이 아니라는 것이다. 그런데 자활정책당국에서는 사례관리 실천기법을 자활성과를 위한 단순한 도구로 이해하는 측면이 강하다. 또한 본 글의 실태 분석에서도 자활사례관리 과정에서의 기능적 측면 중심으로 이루어졌다.
하지만 사례관리는 철저한 사회적 배제에 드리워진 존재적 소외의 깊고 검은 그림자를 완전히 벗겨내고도 남을 만큼의 사람 주체의 실천방법임을 강조하는 바이다. 이러한 측면에서는 사례관리 기제가 참여자의 임파워먼트를 위한 실천방법으로 작용할 것을 기대하는 논자의 숨은 의도도 있다. 이는 자활현장에서 인큐베이트사업을 도입한 의도와도 부합되는 것으로 알고 있다.
즉 자활사례관리는 자활참여자를 物化하는 대상자 관리의 기법이 아니라 자활자원 및 복지서비스 공급자에 대한 사회복지요구운동적 관리방식이 될 것임을 강조하는 입장이다(이인재 외b, 2010). 이처럼 사업 참여자의 자립 자활을 위한 최소한의 사회 여건과 국가적 전제조건이 관리 충족되지 않는 상태에서는 결코 자활사례관리는 성과 창출을 위한 긍정적 시너지로 작동하지 않는 쌍방적인 관계임을 다시 한 번 강조하는 바이다.
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입