남기철 동덕여대 사회복지학과 교수
지난 5월 윤석열 정부의 국정과제가 발표되었다. 새 정부의 복지정책 전반에 대한 밑그림이 확인될 수 있는 것이었다. 사회서비스에 대한 부분도 마찬가지이다. 특히 지난 문재인 정부가 화두로 던져놓기만 하고 실질적인 추진은 지지부진하였던 사회서비스원이나 사회서비스 일자리, 지역사회통합돌봄(커뮤니티케어)의 당면 정책과제들이 어찌될 것인가에 대한 관심은 매우 높을 수밖에 없었다.
일각에서는 보수성향의 정부나 진보적 성향의 정부나 복지정책에 대한 전체적 내용이 특별한 차이를 나타내지 않는다고 이야기하기도 한다. 특히 선거국면에서 공약으로 제기되는 것들은 다소 경쟁적인 프로그램 발표에 집중되어 정책지향의 차이를 확인하기 어렵다는 것이다. 그러나 선거를 통해 ‘정권교체’가 이루어진 경우에는 통상 과거 정부의 성격이 남아 있는 정책은 의도적으로 폐기되거나 새로운 브랜드로 덮여지는 일이 많았다. 때문에 돌봄의 시대, 그리고 사회서비스의 중요성이 부각되는 시대에 이전 정부가 강조했던 사회서비스 정책이 새 정부에서 어떤 변화나 발전(?) 과정을 밟아갈지는 매우 궁금한 일이기도 하다.
공약과 국정과제에서 나타나는 사회서비스 정책
윤석열 정부의 국정과제를 이야기하기 전에 공약에서 두드러지는 내용도 함께 살펴볼 필요가 있다. 공약집에서는 우리아이, 청소년, 청년, 엄아아빠, 어르신, 장애인, 다문화가족 등 인구학적 범주 구분에 따라 지원하겠다는 여러 프로그램들이 먼저 제시되어 있고 여기에서 사회서비스에 대한 내용들이 다수 나열되어 있다. 아이돌봄서비스 강화, 초등돌봄 강화, 아동학대 방지를 위한 전방위시스템 구축, 위기청소년보호강화, 육아휴직 기간 확대와 배우자 출산휴가 확대, 산모·태아·영유아 건강과 돌봄서비스 강화, 어르신 일자리 확대, 4차산업혁명 기술기반 노인 건강관리와 돌봄서비스, 장애인 이동·교통권 보장과 편의시설 확대, 발달지연 아동에 대한 국가 조기개입 등이 대표적이다. 이어 “촘촘하고 두툼한 복지”라는 제목하에 “복지시설을 디지털-스마트 복지시설로 업그레이드”, “사회복지종사자 임금 인상과 권익 보호”를 주요 공약으로 제시하고 있다.
윤석열 정부의 국정과제는 6개의 국정목표와 20개 약속, 110대 국정과제로 이루어져 있다. 사회서비스와 관련하여 국정과제 중 가장 눈에 띄는 부분은 국정목표 3번째인 ‘따듯한 동행, 모두가 행복한 사회’ 부분의 9번째 약속 “필요한 국민께 더 두텁게 지원하겠습니다”에서 제기하고 있는 사회서비스 혁신을 통한 복지·돌봄서비스 고도화이다. 통상적인 돌봄지원의 대표적인 대상별로 “100세 시대 일자리·건강·돌봄체계 강화”, “안전하고 질 높은 양육환경 조성”, “장애인 맞춤형 통합지원을 통한 차별 없는 사회 실현”, “누구 하나 소외되지 않는 가족, 모두가 함께하는 사회구현” 등이 이어서 제시되고 있다. 물론 이 밖에도 지속가능한 복지국가 개혁 부분에서 사회보장위원회의 정책 조정기능 강화를 이야기하면서 나타나고 있는 중앙정부와 지자체의 사회보장사업 사전협의 내실화와 사후평가 강화, 4번째 국정목표인 “자율과 창의로 만드는 담대한 미래”에서 청년지원에 해당하는 부분 중 주거·일자리·교육 맞춤 지원이나 2번째 국정목표인 “민간이 끌고 정부가 미는 역동적 경제”에서 신성장동력 확보를 위한 서비스 경제 전환 촉진도 사회서비스와 관련될 수 있는 내용들이다.
가장 핵심이 되는 사회서비스 혁신을 통한 복지·돌봄서비스 고도화 부분에 대해 세부적인 내용을 살펴보자. 이에 대해 정책목표는 다양한 공급주체가 질 높은 서비스를 제공하고, 누구나 서비스를 이용할 수 있는 보편적 복지돌봄 체계로 기존 사회서비스를 혁신하는 것으로 설정되어 있다.
주된 내용으로는 수요공급의 확대, 혁신기반의 구축, 처우개선이라는 3가지 내용을 들고 있다. 수요공급의 확대부분에서는 양질의 보편적 사회서비스 제공과 사각지대 발굴을 제기하며, 신규 사회서비스의 개발과 정보제공을 위한 플랫폼의 구축, 이용자 선택권 강화를 들고 있다. 발굴시스템을 정교화하며 지자체 발굴체계를 강화하고, 사회서비스 공급에서는 사회적경제조직 등 혁신적인 사회서비스 제공기관의 다변화·규모화를 도모하도록 한다고 제시한다. 혁신기반의 구축에서는 범부처의 민관협업 체계를 구축하는데 이를 위한 ‘민관합동 사회서비스 TF’를 구성하여 사회서비스 발전방안을 모색하는 것을 제시하고 있다. 주목할만한 부분의 하나로 중앙 및 시도의 사회서비스원을 통해 민관협력의 강화와 사회서비스 혁신지원 강화를 제시하고 있다. 종사자 처우개선을 세 번째의 내용으로 제시하고 이를 통해 서비스 품질 향상을 도모함을 제시하고 있다.
이러한 사회서비스 정책과제의 기대효과로 급증하는 돌봄·복지 수요에 대응하고, 양질의 일자리 창출 및 사회서비스 산업 발전을 통해 “복지-고용성장의선순환”을 구현한다고 하고 있다. 낯익은 이야기다. 이전 정부가 이야기했던 사회서비스 일자리에서의 논의와 유사하다. 사실상 사회서비스 영역에서 좋은 일자리가 만들어져야 할 필요성 자체를 부정하기는 어렵다.
공약에서도 그러했지만 국정과제에서도 내용이 충분히 구체적이지는 않다. 물론 이는 공약과 국정과제가 가지는 속성상 구체적인 방법보다는 무엇을 하겠다는 선언을 통해 전반적인 정책지향을 나타내는데 초점이 있기 때문이다. 그런데 사회서비스는 일종의 휴먼서비스가 제공되는 것이기 때문에 어떻게(how to)가 중요하게 부각되어야 하는 부분이다. 아동, 노인, 장애인 등에 대한 돌봄이나 지원을 강화하겠다는 슬로건이나 그에 따라 제시된 프로그램들 자체가 ‘부적절’하거나 ‘좋지 않은 것’으로 부정되기는 어렵다. 현재의 국정과제에서도 마찬가지이다. 사회서비스 분야에서 제시된 여러 내용의 사업이나 프로그램 자체는 필요하거나 ‘좋은 것’이라고 할만하다. 물론 중요한 내용이 빠져 있는 아쉬움들은 많다. 그래도 공약과 국정과제에서 제시하고 있는 사회서비스 필요성에 대한 문제의식이나 그 확충이 다양한 분야에서 여러 가지의 내용으로 제안되고 있는 것은 동의되는 부분이다. 경우에 따라서는 공약과 국정과제를 통해 사회서비스의 필요성과 확충을 다양한 내용으로 제시하고 있다는 점에서 보수정부라 하지만 긍정적인 기대를 가질 수도 있다.
이와 관련해 대선공약 등 현 정부의 복지정책 기조를 형성하는 역할을 맡아온 인사의 인터뷰 내용이 떠오르는 부분도 있다. 언론사와의 인터뷰를 통해 “전 국민에게 현금을 주는 선심성 현금 복지가 아니라 보육, 교육 등 서비스 복지에 집중”하겠다고 밝힌 바 있다. 이렇게 해야 관련 일자리도 창출되고 경제 성장도 도모할 수 있다는 강조도 함께 나타난 바 있다. 현금살포가 많아지는 고부담·고복지 방식보다는 현금지급을 제어하고 사회서비스 강화를 위해 일자리와 경제문제를 함께 살리는 중부담·중복지의 안을 현실적인 정책방향으로 제시한 것이다. 물론 언론을 통해 공개된 인터뷰는 그 내용과 의미가 정확히 전달되지 않을 수도 있지만, “서비스 복지국가”라는 표현을 써가며 소득보장을 위해 현금을 지원하는 것보다는 사회서비스의 보강을 사회복지정책의 주된 방향으로 삼겠다는 초점은 분명해보인다.
공공성이 없는 기술적 ‘혁신’
국정과제에서 두드러지게 눈에 띄는 부분은 사회서비스 영역이 ‘혁신’이라는 용어와 반복적으로 함께 쓰이고 있다는 점이다. 내용에서도 마찬가지이다. 사회서비스의 제공체계를 질적으로 고도화한다는 것 자체는 나쁘지 않다. 필요하고 중요하다.
국정과제에서의 사회서비스 혁신과 유사한 내용이 이십여 년 전에 크게 부각되었던 적이 있다. 지역사회서비스투자사업 등 사회서비스와 관련된 여러 바우처 사업을 강조하던 때였다. 지금의 사회서비스 혁신도 같은 맥락의 초점을 가지고 있는 것으로 보인다. 사회적 경제를 포함한 다양한 서비스 제공체계의 구축, 4차산업의 기술기반을 강화하는 것, 민관협력의 강조 등으로 표현되고 있다. 현재 장기요양이나 장애인활동지원 등 주요한 사회서비스 제공체계가 나타내는 영세함이나 서비스 품질논란의 문제를 대규모의 민간기업이나 민간제공체계가 주도적으로 활동하는 것으로 규모화 산업화하여 돌파하려는 시도로 보인다. 민간역할에 대한 강조는 사회서비스원에 대한 내용에서 단적으로 나타난다. 국정과제에서는 시도의 사회서비스원 역할을 지역사회에서 사회서비스를 개발하고, 민간영역과 협의하고 민간을 지원하는 쪽으로 강화한다고 나타내고 있다. 이 자체가 사회서비스원의 역할로서 불가능한 것은 아니겠지만, 사회서비스원의 원래 핵심역할인 공공의 직접적 서비스 제공자로서의 역할은 ‘의도적’으로 무시되고 있다. 사회서비스 공공제공자로서의 역할을 뺀다면 사회서비스원은 무슨 존재가치가 있을지 극히 회의적일 수밖에 없다.
현재 우리나라에서 사회서비스 제공 및 전달체계에서 문제점은 지방정부의 통합적 책임성이 구현되지 못하여 돌봄 및 서비스 욕구사정과 서비스 공급의 연계 역할을 하지 못하고 있는 것, 사각지대에 대한 실질적 공공 책임 구현의 방기 등이 핵심적이라는 것이 중론이다. 때문에 여러 가지 프로그램의 종류는 많아도, 서비스가 필요한 사람이 각각의 서비스 체계에 분절적으로 접근해서 서비스를 제공받아야 하는 파편성을 나타내고 있다. 민간체계는, 특히 영리적 체계는 정해진 예산이나 계약에 따라 정해진 만큼의 서비스를 공급하는 역할을 수행할 수 있지만, 지역사회 전체의 서비스 욕구에 책임지고 대응하는 책임을 가질 수는 없다. 사회적 돌봄이 국민에게 권리라면 이 권리를 구현할 의무와 책임은 일차적으로 공공(지방정부)에 있어야 한다.
사회서비스에서 현재 혁신이 필요한 부분은 지역사회에서 통합적인 돌봄·서비스 욕구가 공공(지방정부)의 책임하에 제공될 수 있도록 하는 기본적인 체계를 만드는 것이다. 간단치 않은 과제이다.
중앙과 지방의 예산과 재정책임분담의 구조도 정비되어야 하고, 지방자치단체의 실질적 책임과 역할구조도 명확히 규정되어야 하고, 필요한 인력도 확보되어야 한다. 이에 대한 논의가 아예 없는 것은 아니겠지만, 현재의 국정과제에서는 민간 제공체계 활성화와 기술적 증진의 측면에 초점을 두는 혁신만이 두드러져 보인다.
자칫 (개인정보와 관련된 논란에서 보듯이) 혹시라도 돌봄이나 사회서비스 영역에서 이윤을 추구할 수 있는 부분을 티끌 모으듯 모아 영리시장과 기업에게 던져주는 방법으로 귀결될 수 있다. 과도한 시장화와 관련된 폐해는 현재 우리나라 사회서비스의 낮은 품질, 열악한 종사자 처우, 프로그램 간 파편성과 같은 양상으로 이미 경험해 온 바이다. 현재 우리나라 사회서비스 제공체계에서 민간이 아니라 공공의 직접 공급이나 역할 비중이 너무 적은 것이 문제이다. 혁신의 과제는 민간과 관련된 기술적 측면으로서가 아니라 공공의 책임성 있는 체계 구축이라는 측면에서 다루어져야 할 부분이다.
민관협력? 사회서비스를 위한 재정 책임은 공공의 몫
사회복지 프로그램 운영이나 사회서비스 전달체계에서 민간의 역할은 매우 중요하다. 민간체계는 공공체계보다 유연하고 선도적이며 창의적인 속성을 가지고 있다. 때문에 개별화의 속성이 강한 사회서비스 직접 제공에서 민간체계의 역할은 크게 부각된다. 민간의 직접 제공자 역할을 중시하는 사회서비스 민관협력에서도 공공의 재정적 책임성은 명확하여야 한다. 이 공공 책임성 기초 위에서 직접 제공자로서 민간체계가 활용될 수 있다. 물론 경우에 따라 공공이 서비스 직접 제공자가 될 수도 있다. 때문에 각 지역사회에서 구체적인 사회서비스 제공자가 설정되는 과정에서 민관협력은 중요하다. 하지만 권리로서 사회서비스를 보장하기 위한 재정책임의 부분은 민관협력이나 분담의 의제가 될 수 없고 이는 명백히 공공의 책임영역이다. 때문에 민간의 창의성과 유연성을 활용하는 것도 중요하지만 재정적 측면에서 공공의 책임성을 보장하는 것은 전달체계로서 민간의 유연성 활용보다 훨씬 더 우선적인 원칙이 되어야 한다.
우리나라 공공의 사회복지와 관련된 여러 계획이나 정책에서 민관협력의 강조는 많은 경우에 재정적 책임성을 회피하거나 민간에게 재정부담을 직간접적으로 요구하는 기제로 표현되어온 ‘전과’가 있다. 때문에 이번 국정과제에서 나타난 민관협력의 강조에 대해서도 우려가 생긴다. “현금 복지보다는 사회서비스 복지”를 강조 사실상 공약이나 국정과제의 내용에서 주요 사업들에 특히 소요될 재원의 크기를 생각해보면 현 정부의 정책방향이 소득보장보다 사회서비스를 강조하고 있다는 점을 확인하기는 어렵다.
하는 것이 사회서비스의 중요성을 강조한 것이라면 납득할 수 있으나 이것이 만약 직접적인 복지재정 부담을 줄이고자 하는 시도의 표현이라면 이는 용납될 수 없다. 사회서비스에서 실질적인 민관협력, 돌봄과 고용 및 경제의 선순환 고리가 만들어지려면 당장은 매우 큰 규모의 공공투자가 선행되어야 한다. 그런데 사회서비스 혁신이나 민관협력의 기반이 될 공공투자의 확대는 그 내용과 근거를 찾아보기 어렵다.
혹시 현금복지(?)보다는 사회서비스, 그리고 민간과 시장을 강조하는 윤석열 정부의 특성 때문에 사회서비스를 제공하는 민간기관으로서 좋은 기회가 찾아왔다고 생각하는 사람이 있다면 그렇지 않음을 강조하고 싶다. 공공투자가 방기된 사회서비스 민간역할의 강조란 정부의 재정부담에 회피에 방점이 있는 것이고, 때문에 존중받을 수 있는 민간 사회서비스 제공자는 스스로 상당부분의 재원을 동원할 수 있는 민간(예를 들어, 공식적 복지서비스 제공을 표방하며 이를 통해 더 많은 기부금이나 영향력을 도모하는 단체나 미래의 큰 수익을 위해 투자를 단행할 수 있는 대규모의 영리자본 등)이지, 공공으로부터 일방적으로 사업비를 제공받거나 시설(사업)을 위탁운영하는 민간은 존중받지 못할 것이다.
현금복지보다 사회서비스의 강조, 민관협력과 혁신의 강조, 이를 유럽의 복지국가와 같은 사회서비스 강국으로 만들겠다는 의지로 해석할 수 있으면 좋을 것 같다. 그러나 그러기에는 ‘현금(재원)을 많이 들이지 않는……’의 의미라는 혐의를 지울 수 없다.
소득보장이 우선이냐 사회서비스가 우선이냐, 사회서비스 전달체계로서 공공의 책임성이 우선 초점이냐 혹은 민간의 전문성과 유연성이 우선이냐의 복잡하고 해묵은 논란을 여기서 반복할 것은 아니다. 오히려 현 정부의 대선공약에서는 기초노령연금의 인상, 생계급여 대상자 확대와 지원금 인상, 무엇보다도 국민안심지원제도 시행과 근로장려세제의 확대를 통해 과감한(?) 현금지원을 약속하기도 했다는 점도 기억할 필요가 있다.
중요한 것은 사회서비스에 대한 포괄적이고 획기적인 공공투자, 재정적 공공책임성의 의지가 있느냐의 이슈이다. 이에 대해 부정적인 입장인 경우, 이를 기술적 혁신이나 민관협력 등의 해묵은 논란으로 옮겨 마치 정책적 수단에서의 차이인 것처럼 포장(?)하는 것은 안된다. 국민도 속을 수 없고 용납할 수 없다. 민간의 유연성 활용을 강조하려는 정책수단에서의 차이라면 사회서비스 재정에서의 공공책임성을 명백하게 보여주어야 한다. 만약 그렇지 못하다면 어떤 우선순위나 방법의 차이가 아니라 사회서비스나 사회복지에 돈 들이지 않겠다는 의미일 뿐이다.
커뮤니티케어는 어디로 가는가?
지난 정부의 사회서비스와 관련하여 가장 핵심적인 부분이기도 했던 커뮤니티케어(지역사회통합돌봄)에 대한 후속계획이 불분명해 보인다. 공약이나 국정과제에 관련된 용어들이 나타나고 있기는 하다. 아직 새로운 변화나 혹은 기존 사업의 지속을 구체적 내용으로 이야기하기는 어려운 시점이라고 해도 현정부 임기 내 초고령사회의 진입, 요양병원의 과도한 사회적 입원 문제에 대한 심각성과 지역사회돌봄체계의 빈약성 등으로 인해 사회서비스 정책에서 현재 가장 시급하고 포괄적 문제임에도 불구하고 커뮤니티케어에 대한 입장이 제대로 나타나지 못하고 있다. 새 정부의 커뮤니티케어와 관련하여 2022년에 새로운 계획을 수립하고 2025년까지 시범사업을 실시하는 등의 논의가 이야기되곤 하는데, 이전 정부에서 발표하였던 커뮤니티케어 로드맵의 지속성 혹은 새로운 변화 등의 내용을 조속히 공개하여야 할 필요가 있다. 기존의 로드맵에서는 선도사업의 확충을 통해 초고령사회에 진입하는 시점인 2025년까지는 전국적 정책사업으로 정착준비가 완료되는 것으로 이야기되어 온 바 있다. 이를 다시 현정부 임기 내에서 시범사업을 반복하는 식으로 지연된 추진계획을 새로 수립하는 것은 부적절해 보인다. 자칫 과거의 사회서비스와 관련된 여러 사업들이 그러했듯이 시범사업만 몇 차례 반복하다가 전국적 정책으로는 추진되지 못하는 우를 범할까 우려된다.
커뮤니티케어는 공공의 사회서비스 재정책임, 공공을 필두로 한 전달체계 혁신, 기존 제도나 프로그램들의 통합성 확보 등 사회서비스 분야의 구체적 이슈들을 망라하고 있는 사안이기 때문에 새 정부의 사회서비스 접근방식을 구체적으로 확인할 수 있는 사안이다. 그런데 아직까지는 구체적 방향을 밝히기를 피해가는 것처럼 보인다. 구체적 계획을 잡아가는 과정에서의 신중함일 수도 있으나 정부의 부담이 생기지 않는 방향으로 어물쩡 넘어가는 것은 아닐까 하는 걱정도 든다.
출범 시점부터 여당의 유력한 인사가 탈시설에 대해 장애인 당사자 측과 적대적인 논쟁을 펼치고, 장애인의 이동권 보장을 요구하는 움직임에 대해 전혀 성의 있는 태도를 보이지 않는 현 정부, 과연 국정과제 47번에 명시적으로 표현하고 있는 “장애인과 비장애인이 함께 살아갈 수 있는 자립생활 기반 강화”는 진지하게 고려하고 있는 것일까?
이 정부는 돌봄의 위기, 낮은 출생률의 지속에 대해 어떻게 인식하고 있을까? 빈발하는 간병살인의 문제, 미래를 포기하게 만드는 영케어러의 문제, 학대사건의 문제 등 국민의 고통이 공공의 사회서비스 무책임성과 직결되고 있음을 진지하게 고민하고 있을까? 이제 국정과제의 시행계획을 통해 사회서비스 분야 공공책임성 증진계획과 공공투자가 어느 정도의 규모로, 얼마나 구체화되어 나타나는지 확인하면서 답을 찾아야 할 것이다. 모든 시작 시점에서는 기대와 우려가 교차된다는 표현을 많이 쓰는데, 기대보다는 우려가 앞서는 듯하여 안타깝다.
1) 사실상 공약이나 국정과제의 내용에서 주요 사업들에 특히 소요될 재원의 크기를 생각해보면 현 정부의 정책방향이 소득보장보다 사회서비스를 강조하고 있다는 점을 확인하기는 어렵다.
참고문헌
국민의힘(2022). 제20대 대통령 선거 정책공약집. 공정과 상식으로 만들어가는 새로운 대한민국.
제20대 대통령직 인수위원회(2022). 윤석열정부 110대 국정과제
“윤석열표 복지, 현금 살포 대신 서비스 확충”. 이데일리 2022. 2. 23.
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