주택바우처 시행에 대한 기대와 우려

진미윤 l 토지주택연구원 수석연구원

제도 시행 13년차를 맞이한 국민기초생활보장 제도가 2014년 개편을 앞두고 있다. 2010년 10월 시행된 국민기초생활보장 제도는 1990년대말 외환위기와 대량 실업의 경제 위기를 겪으면서 빈곤 대책의 획기적인 전환점이 되었으며, 지난 13년간 빈곤 대책의 근간으로 자리 매김하여 왔다. 그러나 제도 시행 이후 부분적인 제도 개선에도 불구하고 사각지대가 여전히 존재한다는 점과 통합급여체계하에서 수급자로 탈락되면 모든 급여(생계, 주거, 의료, 교육 등)가 상실되는 반면 수급자 지위가 유지될 경우 타법이나 타프로그램에서 제공되는 급여도 수급자 지위와 밀접히 연계되는 이른바 전부 혹은 전무(all or nothing)식의 지원 방식에 대한 개편의 목소리가 그동안 끊임없이 제기되었다. 내년도 제도 개편은 우선적으로 이러한 문제들을 개선하고자 함이다. 특히 현행 국민기초생활보장 제도내의 주거급여는 형식상의 급여 항목일 뿐 생계비 보전 목적으로 운영되어 왔기 때문에 최소한의 주거수준 확보나 지역별 임대료 차이가 반영되지 못해 실제 임대료 부담을 완화하는데는 한계가 있는 것으로 지적되어 왔다. 또한 현금으로 지급되는 주거급여는 임대료를 지불하는 특정 목적으로만 사용되지는 않았다. 따라서 다른 급여에 비하여 주거급여를 기초생활보장 체계에서 분리 급여화하여 주거 보장을 강화하자는 논의는 2000년대 중반부터 제기되어 왔다. 

한편, 국토교통부는 2007년부터 주택바우처 제도를 시행하고자 하였다. 주택바우처는 민간 전월세에 거주하는 저소득 임차가구에게 임대료의 일부를 정부가 보조해 줌으로써 서민 생활에 가장 큰 부담이 되는 임대료 부담을 완화하는 주거복지 프로그램이라 할 수 있다. 이는 공공임대주택 중심의 ‘배분’ 관점의 주거복지 지원 방식과는 달리 수혜대상자가 직접 자신이 원하는 주택을 선택하고 정부로부터 부족한 구매력을 보전받음으로써 주택의 질적 개선 뿐 아니라 임대료 부담도 덜 수 있도록 하는 수요자 보조 방식이다. 국토교통부는 지난 4년간 주택바우처 시행을 위해 기획재정부에 예산 요청을 하였으나, 주거급여와의 중복성, 지원대상자 기준 모호, 재정 부담 등의 이유로 시행하지 못하였다. 그러나 2012년 대선 시기에 복지 확대가 정치적 쟁점이 되면서 주거복지 분야에서도 정책적 경쟁 차원에서 주택바우처 제도가 부각되었고, 신정부의 정책 공약에 따라 주택바우처는 새로운 주거복지 지원 수단으로 채택되었다. 이의 구체적 실행 단계로 보건복지부는 통합 급여체계에서 맞춤형 급여 체계로의 이행하고자 주거급여를 현행 기초생활보장 제도에서 분리 급여화하였고, 이의 시행 부처는 국토교통부로 일원화되었다. 즉 주거급여가 주택바우처에 흡수 통합된 방식으로 추진케 된 것이다.

이러한 과정에서 볼 때, 2014년 출범할 주택 바우처 제도는 기존 주거급여를 주택점유형태, 임대료 수준 등을 종합 고려하는 주거비 지원 제도로 확대 발전된 방식으로 전개될 예정이다. 임차가구에게는 지역별 임대료 수준과 가구원수를 고려하여 임대료 보조금이 지급될 예정이며, 자가가구에게는 기존의 현물 보조 방식의 연장선상에서 주택상태조사에 따른 주택 개보수 등을 위한 주거비 보조가 시행될 예정이다. 

주거급여를 확대 발전시킨 주택바우처 제도의 지원 대상과 규모 주택바우처 지원 대상자 및 규모

주택바우처 지원은 소득 및 자산 기준을 반영한 소득인정액이 중위소득의 40~45%에 해당하는 자를 대상으로 할 예정이다. 대상 가구의 규모는 중위소득 40% 이하를 기준으로 할 경우 146.5만 가구(일반가구의 약 8%)이며, 중위소득 45% 이하를 기준으로 할 경우 169.5만 가구(일반가구의 약 9%)로 추산된다. 여기에 부양의무자 기준을 적용하게 되면 소득인정책이 중위소득 40% 혹은 45% 이하 가구는 각각 93.8만 가구와 108.5만 가구로 추산된다. 

주택바우처 지원금 산정 기준은 기준 임대료(혹은 실질 임대료)를 토대로 자기부담분(소득의 일정비율)을 공제하는 방식으로 소득인정액이 생계급여기준 금액보다 낮을 경우와 높을 경우의 두가지로 산정된다. 소득인정액이 생계급여기준 금액보다 낮을 경우 기준 임대료 전액이 지원되며, 소득인정액이 생계급여기준 금액보다 높을 경우 기준 임대료에서 자기부담분을 제외한 금액이 지원금이 된다. 자기 부담률은 50%로, 이의 근거는 최저생계비 중 생계급여로 보전되는 비목을 제외한 금액 중 임대료 비중(40.8%)를 감안하여 설정한 것이다. 기준임대료는 최저주거기준을 충족하는 임대료를 말하며, 전국이 4개 급지별로 가구원수별로 산정되어 있다. 1급지 1인의 기준 임대료는 13만원, 2인은 24만원, 3인은 33만원, 4인은 40만원, 5인은 42만원 수준이다. 소득인정액이 생계급여기준 금액보다 낮고 실제 임대료가 기준 임대료 보다 높다면 이 기준 임대료를 상한으로 전액이 주택바우처 지원금이 된다. 따라서 급지별 기준임대료 수준이 실제 지원금 수준을 가늠하는 잣대가 된다는 점에서 기준 임대료의 합리성과 현실성이 매우 중요하다고 볼 수 있다. 

소득인정액이 중위소득 40~45% 이하에 해당하는 가구가 받게 될 평균 주택바우처 지원금은 10~11만원 수준이 될 것으로 보이며, 이를 지원하기 위한 연간 재정 소요는 1조 2,586억원~1조 3,788억원이 될 것으로 추산되고 있다. 

주택바우처 제도 시행에 따른 기대: 임대료 부담 완화와 최소한의 주거수준 보장

주택바우처는 기존의 주거급여가 지역별 임대료 수준이 현실화되지 못하여 실제 임대료 부담이나 주거의 질적 향상을 도모하기 어려웠던 부분들을 어느 정도 해소할 수 있을 것으로 보인다. 현재 전체 임차가구의 소득대비 임대료 부담비율(RIR: Rent-to-Income Ration)은 평균 26% 수준이나, 기초생활수급자를 포함한 중위소득 40% 이하 가구의 RIR은 40~50% 수준이다(2012년 주거실태조사). 임대료의 일부가 지원될 경우 이러한 임대료 부담 비율은 지역별로 차이는 있겠지만 약 25~30% 수준으로 완화될 것으로 보인다. 현재 공공임대주택 중 가장 임대료가 저렴한 영구임대주택에 입주해 있는 기초생활수급자의 RIR은 10~13% 수준이며, 국민임대주택은 영구임대주택 보다 다소 높다는 점에서 25~30% 수준이다. 주택바우처 지원은 영구임대주택의 임대료 부담에는 미치지 못하지만 국민임대주택에 입주해 있는 극빈층의 임대료 부담 수준까지는 낮춰질 것으로 전망된다. 주택의 질적 수준도 크게 개선될 여지가 있다. 2012년말 전국적으로 최저주거기준 미달 가구는 127.7만 가구(전체 가구의 7.2%)로 2000년 이후 지속적으로 감소하고 있으나, 중위소득 50% 이하인 저소득층 가구가 최저주거기준 미달 가구의 절반을 넘는다. 주거과밀도 어느 정도 개선될 것으로 보인다. 3인 이상 단칸방 거주가구 수는 2010년 4.7만 가구(전체 가구의 0.27%)이며, 지하 및 옥탑방 거주 가구 수는 56.7만 가구(전체 가구의 3.3%)이다(통계청, 2010년 인구 및 주택총조사). 이러한 주택에 저소득층이 상당 부분 거주하고 있다는 점에서 주택바우처 지원금은 방 한칸에서 방 두칸으로, 공용 화장실에서 전용 화장실로, 지하에서 지상으로의 상향 주거이동을 모색할 수 있는 활로가 될 것으로 보인다. 

사회 안전망 차원에서도 통합급여체계에서 맞춤형 개별 급여 분리체계로의 이행은 현행 수급 규모 82.2만 가구(130.0만명)(2012년말 기준)에서 130~150만 가구(253만명)로 증가할 전망이다. 즉, 통합급여체계에서의 수급자 수혜 집중 현상에서 생계급여, 주거급여, 교육급여, 의료 급여로의 개별 분리 급여로 그동안 기초생활보장제도의 사각지대 문제가 어느 정도 해소될 수 있을 것으로 보인다. 중위소득 50%이하(740만명) 복지 급여의 빈곤층 보장률도 현행 18.9%에서 34.6%로 증가할 것으로 기대되며, 주택바우처 지원 규모도 기존의 2~3%에 머물렀던 주거급여 지원 가구 규모에 비하여 약 3배 가량 늘어난 8~9%가 될 것으로 예상된다. 

보편적 복지로의 이행 준비: 안정적 재정 지원과 선순환되는 지원 체계 마련이 필요

통합급여체계에서 맞춤형 개별 급여 체계로의 전환은 사회복지 전반에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 이러한 기초생활보장 제도 개혁의 배경에는 그동안 절대 빈곤선인 최저생계비 기준이 상대 빈곤을 의미하는 중위소득 몇 퍼센트 이하 개념으로 전환됨에 따라 전체적인 공공부조 제도의 밑그림이 달라짐과 동시에 전통적 소득․자산 빈곤에서 최근의 다차원적 복합 빈곤을 공공부조 제도에 포용함에 따라 잔여적 복지에서 보편적 복지로의 전환을 모색하고자 하는 취지가 담겨 있다고 보여진다. 그러나 보편적 복지로의 전환에 앞서 몇가지 짚어볼 사안들이 있다. 보편적 복지는 지원 대상 규모만 늘리는 것이 아니라 최소소득 보장, 안정적 재정 지원, 진입과 퇴출이 용이한 제도적 장치, 빈곤 함정에 빠지지 않도록 일하는 복지와의 연계 강화, 그리고 이러한 모든 것들이 원활할 수 있는 복지 전달체계의 구축이 전제되어야 할 것이다. 

그동안 기초생활보장 체계내에서 시행되었던 주거급여는 소득 보전이었다. 그런 만큼 극빈층에게 최소한도의 생활수준을 유지하기 위한 생계비는 비록 이들이 원하는 수준만큼은 아니지만 어느 정도 보전되었던 셈이다. 그러나 개별 급여로의 분리는 자칫 생계보전이라는 명맥이 약화될 우려가 있다. 개별 급여체계하에서 생계급여, 의료 급여, 주거급여, 교육 급여 중 1개 급여 수급가구는 32만 가구, 2개 수급가구는 63만 가구, 3개 급여 수급 가구는 57만 가구, 4개 수급가구는 6만 가구로 추정되고 있다. 따라서 무엇보다 현행 수급자 중 이러한 급여에서 탈락되는 가구에 대한 보완책이 필요하다. 지난 6월 28일 열린 공청회에서는 생계급여의 급여 수준을 최대 13% 상승시킴으로써 부분적으로 이러한 부분을 보완할 예정이지만, 그에 따른 재정 소요도 2017년까지 총 6.4조원~6.7조원이 더 늘어나야 가능할 것으로 제시되고 있다. 

주택바우처 역시 재정 소요가 최소 1조원 규모이다. 만약 안정적 재정 지원이 뒷받침되지 않는다면, 지원대상자 수가 줄거나 기준 임대료 수준이 더 낮아질 소지가 있다. 기준 임대료는 일종의 행정 지원 기준으로 ‘적정한 주택의 적정 임대료’이다. 기준 임대료가 지나치게 낮다면 실제 시장 상황을 제대로 반영하지 못하게 되어 제도적 불일치를 야기할 뿐 아니라 주택바우처 지원금이 실제 임대료 부담을 완화하는 실효성도 낮아 질 것이다. 반면, 기준 임대료가 실제 상황을 반영하고 있다고 하더라도 실제 임대료가 기준 임대료보다 낮다면 대부분의 가구들은 지원금 산정 기준점이 되는 이 기준 임대료 수준까지 주거소비를 늘릴 소지가 크다. 또한 기준 임대료가 실제 임대료와 무관하게 책정될 경우 대상자들은 좀 더 저렴한 임대주택을 찾을 동기가 없어지게 된다. 실제 임대료가 얼마이든지 간에 기준임대료 수준에서 지원금이 책정되기 때문이다. 이런 점에서 구미 각국에서는 기준 임대료 수준을 어떻게 정할 것인가? 기준 임대료와 실제 임대료간의 관계를 어떻게 설정할 것인가? 대상자들에게 어떻게 하면 보다 더 저렴하고 양질의 임대주택을 찾도록 하게 할 것인가를 오랫동안 고민해 왔고, 현재도 임대료 보조 제도의 개혁은 기준 임대료 부분과 관련된 것들이 대부분이라 볼 수 있다. 

신규 진입과 퇴출이 용이한 선순환적 주택바우처 제도 설계가 필요하다. 현재의 임대료 과부담의 문제는 임대료가 소득 수준에 비하여 너무나 많이 올랐다는 점에서 야기되고 있지만 한편으로는 저소득층의 실질 소득이 지난 10년간 정체 및 감소 상태라는 점에서 점차 고착화되고 있다. 따라서 저소득층의 소득이 증가하지 않는 한 임대료 과부담 문제를 제도내에서 해결하기에는 한계가 있을 수 밖에 없다. 이런 점에서 한번 주택바우처를 수령하게 되면 계속 수령할 수 밖에 없는 상황에 놓일 가능성이 매우 크다. 현재 기초생활보장 수급자들의 경우에도 매년 겨우 10% 내외만 신규 수급자인 점을 감안할 때, 한번 주택바우처를 수급하게 되면 이를 탈피하기란 쉽지 않을 것으로 보이며, 기존 수급자가 계속 주택바우처 수급자로 남게 됨에 따라 신규 수급자는 제한적일 수 밖에 없을 것으로 보인다. 따라서 지원의 보편성과 대상의 포괄성을 위해 주택바우처는 신규 지원과 계속 지원부분들이 어느 정도 균형을 이루도록 할 필요가 있다. 계속 지원시에는 지원대상자의 연령, 가족 특성, 근로 능력 유무를 감안하여 일정기간 수급 상한 기간을 정한다거나 정부와 주택바우처 수령 계약을 통하여 적극적인 수급 탈퇴 계획을 수립할 필요가 있다. 이러한 진입과 퇴출 시스템이 없다면 주택바우처 역시 기존의 기초생활보장제도에서처럼 빈곤의 덫이라는 함정에서 쉽게 빠져나오기가 어려울 수 있을 것이다. 

예상되는 우려점들에 대해서는 선제적 대응 전략 마련이 필요

공공임대주택 공급에 비하여 주택바우처가 가진 장점은 특정 지역에 빈곤층이 집단적으로 거주하지 않기 때문에 슬럼화나 낙인, 사회적 배제와 같은 문제가 발생하지 않으며, 꼭 필요한 가구에 대하여 이들의 부담능력에 맞게 지원금을 차등 지원함으로써 재정 지원의 효과를 높일 수 있다는 점이다. 한편, 주택바우처 제도가 제대로 작동하기 위한 시장 환경은 저소득층이 선택가능한 주택 재고가 충분해야 하며, 소득과 자산 파악이 용이한 시스템이 있어야 하며 지역별 임대료 데이터에 대한 정보와 임대차 계약에 대한 사실 관계 확인이 가능해야 한다. 이러한 장점과 제도 안착에 전제되어야 할 시장 환경을 감안할 때, 몇가지 우려점이 있다. 우선 주택바우처 지원대상자들이 기준 임대료 수준을 맞출 수 있는 주택을 선택할 수 있는 지역은 특정 지역에 몰려 있을 개연성이 있다. 이런 점에서 주택바우처 제도가 빈곤 낙인이나 사회적 배제에서 자유롭다고 할 수 없을 것이다. 임대인들의 주택바우처 지원 대상자 거부도 문제시될 소지가 있다. 일부 외국의 경우 법으로 임차인 차별 금지 조항이 있어 임대인이 주택바우처 지원대상자 거부를 제재하고 있긴 하지만 우리나라와 같이 임대인 우위의 임대차 시장 여건에서는 이러한 현상이 제기될 우려를 불식시키기는 어렵다. 소득 및 자산 파악과 관련하여서는 현재 행복-e음망을 통해 상당 부분 개선이 되었음에도 불구하고 수급자 스스로 사회복지전담공무원이 자신들의 소득 및 자산을 정확하게 알고 있다고 응답한 비중은 절반에도 미치지 못하는 48.5%(정확하게 알고 있다 14.7%, 거의 정확하게 알고 있다 33.8%) 수준이다. 2009년 국민기초생활보장 제도 모니터링 및 평가에 근거한 분석 결과이다.

 따라서 중위소득 40~45% 수준까지 지원대상자를 확대학 되는 경우 현재 사회복지통합망에서의 소득 포착률은 이보다 다소 낮을 것으로 보인다. 지역별 임대료 현황에 대한 체계적이고 신뢰성있는 데이터가 부재하다. 현재 국토교통부는 한국감정원이 매달 발표하는 전월세 거래가격에 근거하여 기준 임대료 수준을 정할 예정이지만, 이 자료는 확정일자를 받고 선순위를 확보하고자 하는 보증금이 일정 규모 이상되는 전월세 거래 정보가 대부분이다. 대부분 극빈층들이 거주하는 보증금 규모가 작고 순수 월세 부분은 이러한 데이터에서 상당부분 누락되어 있다고 볼 수 있다. 

주변에 선택가능한 저렴한 주택 재고가 많지 않다면 주택바우처 지원대상자들간의 수요 경쟁으로 임대료가 상승할 우려도 없지 않다. 양질의 주거 서비스 시장이 형성되어 있지 못한다면, 오히려 주거의 질적 수준을 개선하지 않는 나쁜 집주인만 보호하는 수단으로 악용될 소지도 있다. 또한 현재 저소득층이 거래하는 최저가의 임대차 거래 시장은 부동산중개업을 통한 공식 거래가 아닌 비공식적 거래가 대부분이어서 임대차 계약서가 없는 경우도 허다하다. 따라서 이러한 비공식적 임대차 계약에 대하여 공신력있는 자료가 뒷받침되지 못할 경우 부정 수급의 원인이 될 수 있을 것이다.

주택바우처는 보편적 주거복지 실현을 위해 2014년 10월부터 본격 실시될 예정이다. 시범사업은 내년 6월에서 9월까지 3개월간 하게 된다. 서울형 주택바우처가 2010년 11월부터 시행되어 오고 있으나 이는 기준 임대료 설정 방식이 아닌 최저생계비의 150% 이하 계층(기초생활수급자, 공공임대주택 입주가구 제외)에 대하여 가구원수에 따라 매달 4.3만원에서 6.5만원의 정액이 지원되는 방식이다. 따라서 내년도 전국적으로 시행될 주택바우처와는 성격이 다르다고 볼 수 있다. 주택바우처가 시범사업을 거치는 이유는 상기에서 논의한 제반 우려점들이 실제 발생하는지, 발생한다면 어떤 양태인지 등에 대한 제반 문제점들에 대한 선제 전략을 마련하기 위함이라는 점에서 현재 계획된 시범사업은 매우 짧다고 볼 수 있다. 이는 저소득층의 주거 안전망을 신속히 구축한다는 데는 의의가 있으나, 2010년 10월 국민기초생활보장제도가 시행 과정상에서 오류 시정도 동시에 이뤄졌던 경험에 비추어 본다면 조금 속도를 늦추고 준비 기간을 좀 더 길게 가져갈 필요가 있다고 본다. 

새로운 주거복지 수단으로 등극하게 될 주택바우처에 대한 기대는 크다. 임대차 시장은 늘 수급 불안정과 임대료 상승에 따른 피해가 커져가고 있지만 그동안 이에 대응할만한 주거빈곤 대책은 공공임대주택 공급 확대 이외에는 별 다른 지원책이 없었다. 공공임대주택이 건설과 공급까지 최소 3~4년이 소요된다는 점에서 주택바우처는 현재의 시장 실패를 즉시적으로 보완하는 정책 기제가 될 수 있을 것이다. 한편, 정책 효과가 생각보다 크지 않을 수도 있으며, 임대료 상승과 같은 부작용도 간과할 수 없다. 현금으로 지원될 주택바우처가 실제 임대료 지불용으로만 쓰여지지 않을 수도 있으며 상향 주거이동으로 이어질 가능성이 희박할 수도 있다. 특정 지역에 주택바우처 지원대상자가 몰리거나 주택의 질적 수준이 개선되지 않고 임대료가 올라가는 부작용도 있을 수 있다. 그러나 이러한 우려점들은 현재 작업 중인 여러 보완책을 통해 최소화될 것으로 보인다. 국토교통부는 기준 임대료 책정을 위하여 2013년도 하반기에 저소득층 주거실태조사를 전국적으로 시행할 예정이며, 임대료 상승에 대한 부작용을 예방하기 위하여 한국토지주택공사 및 한국감정원 등의 기관이 참여하여 임대료 조사가 별도로 진행될 것이다. 임대차 계약에 대한 사실 관계 확인을 위해 확인 조사도 강화될 것이다. 전달체계에서도 지자체가 중추적 역할을 하지만 주거복지센터와 같은 별도의 제3의 기관이 보조적 역할을 수행할 것으로 보인다. 앞으로 전달체계 부분과 관련하여서는 복지 일자리 창출 측면이 강화될 필요가 있으며, 근로 능력이 있는 지원대상자에 대하여는 자립 기반을 마련할 수 있도록 현재 각 부처에서 시행되고 있는 다양한 일자리 정책과 연계하여 정책 시너지 효과가 발휘될 수 있도록 해야 할 것이다.