서종균 | 한국도시연구소 연구위원
김준희 | 한국도시연구소 연구원
서론
2000년부터 시행되고 있는 「국민기초생활보장법」은 근로능력이 있는 기초생활보장 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가하는 것을 조건으로 생계급여를 실시하고 있으며, 이러한 자활지원사업의 하나로서 주거복지사업이 운영되고 있다. 자활 주거복지사업에는 지역자활센터의 주거복지사업단(이하 사업단)과 주거복지공동체(이하 공동체)가 포함되는데, 이들은 주거현물급여 집수리사업을 비롯한 저소득층을 위한 다양한 주택개량사업을 수행하고 있다.
사업단과 공동체는 저소득층에게 일자리와 자활의 기회를 제공하는 역할과 동시에 주택개량사업 등을 통해 취약계층의 주거복지를 향상시키는 역할을 하고 있다. 주요 활동으로는 국민기초생활보장 수급가구의 주거현물급여 집수리사업, 저소득층 주택에너지효율개선사업, 농어촌 장애인 주택개량사업, 석면지붕 철거사업, 지방자치단체별 지원 사업, 일반 유료시장사업 등이 포함되어 있다. 또한 사업단과 공동체의 활동은 주택개량사업만이 아니라 관련된 다른 사업 분야로 활동 영역을 확대하기도 하고, 주거복지와 관련된 상담이나 정보 제공, 매입임대주택 운영 등의 역할을 하기도 한다.
현재 전국에는 139개의 사업단과 199개의 공동체가 활동하고 있다. 이런 사업단이나 공동체가 있는 기초자치단체는 198개이며, 이것은 전체 230개의 기초자치단체의 86%에 이르는 것이다. 이처럼 사업단과 공동체는 전국 대부분의 기초자치단체에 설립되어 있으며 저소득층의 자활을 지원하고 주거현물급여 집수리사업을 비롯한 주택개량사업의 다양한 영역에서 활동을 수행하면서 주거복지에 기여하고 있다. 그러나 사업단과 공동체의 현황을 진단하고, 그것을 토대로 앞으로의 과제를 도출하는 체계적인 시도는 이루어지지 않았다. 2010년 실시한 사업단과 공동체에 대한 실태조사는 이런 필요에 대응하기 위한 것이다. 이를 통해 사업단과 공동체가 어떤 사회적 가치를 생산하고 있는지를 확인하고, 앞으로의 전략도 모색하고자 하였다.
자활 주거복지사업단 및 공동체 현황
2010년 자활 주거복지사업단 총 139곳, 공동체 총 199곳을 대상으로 설문조사를 진행하였으며, 이중 사업단으로부터 60개, 공동체로부터 93개의 설문을 회수하여 분석하였다. 설문회수율은 사업단 43.2%(사회서비스일자리형 41.7%, 시장진입형 58.3%), 공동체 46.7%였다.
설립시기
주거복지사업사업단과 공동체의 사업체수 추이를 살펴보면, 사업단의 수는 2002년 주거현물급여 집수리사업이 실시되면서 급격히 증가했다가 2004년 이후 서서히 감소하는 추세에 접어들었다. 한편 공동체의 수는 지속적으로 증가해왔으며 2008년부터는 공동체의 수가 사업단의 수를 넘어섰다. 사업단과 공동체를 합한 전체 사업체수는 지속적으로 증가하였다(<그림3-1>참조).
[그림 3-1] 사업단 및 공동체 증감 추이
사업단의 설립시기를 보면, 주거현물급여 집수리사업이 전면적으로 시행된 2002년에 급격히 증가한 것을 확인할 수 있다. 2002년에 설립된 경우가 28.1%, 2001년에 설립된 경우가 17.5%로 가장 비중이 크며 평균 6년 이상 운영되어 왔다(<그림3-2>참조).
[그림3-2] 사업단 설립시기
공동체의 경우 사업단을 시작한 시기는 현재 사업단으로 운영되고 있는 사업체에 대한 조사결과와 마찬가지로 2002년(27.5%)과 2001년(23.8%) 설립된 경우가 가장 많았다. 사업단에서 공동체로 전환하는 기간은 평균 3년이 소요되었으며, 1년 만에 공동체를 만든 경우도 있고 최대 8년이 걸린 경우도 있었다. 이중 3년에서 4년 사이에 공동체로 전환한 경우가 40.0%로 가장 많았다. 시장진입형 사업단의 추진기간은 사업단 구성으로부터 2년까지 허용되며 기간 내 공동체로 창업하여야 하고 시ㆍ군ㆍ구청장이 필요하다고 인정한 경우 3년까지 가능하다고 지침에는 명시되어 있다.
활동 지역
사업단의 주요 활동 지역은 대도시가 45.0%로 가장 많았으며, 공동체는 대도시, 중소도시, 군지역이 비교적 고른 분포로 나타났으나 중소도시가 39.8%로 가장 많았다(<표3-1>참조).
사업단의 경우 세부 유형별로 주요 활동 지역을 살펴보면 사회서비스일자리형 사업단이 대도시에 많이 분포해 있고, 중소도시와 군지역에는 시장진입형 사업단이 다수를 차지하고 있는 것으로 나타났다(<표3-2>참조).
이처럼 시장진입형 사업단과 공동체가 소규모 도시에 더 많이 분포하고 있는 것은 중소도시와 군지역의 국민기초생활보장 수급자 중에 주택 자가점유자의 비율이 높아 주거현물급여 집수리사업 물량이 많고 상대적으로 경쟁업체가 적기 때문이다.
사업체의 규모
참여인력
본 연구의 설문에 참가한 사업단 참가자 수는 최소 2명에서 최대 15명이고 평균 6.7명이다. 공동체 평균 참가자 수는 1명에서 11명까지이고 평균 3.4명이다(<표 3-3> 참조).
한편, 공동체를 시작한 해의 인원수는 최소 2명에서 최대 10명이며 평균 4명이었고, 현재의 인원수는 최소 1명에서 최대 11명이며 평균 3.4명이었다. 공동체 구성인원의 변화를 봤을 때 현재 인원이 공동체 시작년도와 비교하여 감소한 경우가 48.4%, 증가한 경우 20.4%였고, 그대로인 경우가 31.2%이다.
공동체 구성인원이 전체적으로 증가하지 않는 것에는 여러 가지 이유가 있다. 무엇보다 매출액 규모가 크게 증가하지 않는 것이 중요한 원인이다. 주택개량 관련 정책 분야가 확대되고는 있지만, 민간업체의 참여도 증가하고 있다. 공동체의 활동 분야를 확장하기 위해서는 기존에 해오던 익숙한 범위를 넘어서 전문적인 능력을 확보해야 한다. 그런데 교육을 통해서 능력을 기르거나 신규로 전문 인력을 채용하는 것이 모두 쉬운 일이 아니다.
사업건수와 매출액
사업단
사업단의 경우 2009년 기준으로 평균 연간 매출액은 7,865만원, 사업건수는 97건이다. 2009년 공종별 실적에 대한 질문에 응답한 48개 사업단의 공종별 사업건수를 살펴보면, 도배ㆍ장판 53.7(37.6%)건으로 가장 많았고 지붕개량 17.1건(12.0%), 창호‧창틀 13.0건(9.1%), 기타 12.2(8.5%)건의 순으로 비교적 단순한 기술을 필요로 하는 사업의 비중이 큰 것으로 나타났다. 기타에는 방수, 방충망, 인력파견 등이 포함되었다(<그림 3-3> 참조).
[그림 3-3] 사업단 2009년 공종별 사업 건수 비율
사업단의 유형별 매출현황을 살펴보면 무료집수리사업을 주로 하는 사회서비스일자리형 사업단보다 시장진입형 사업단이 활발한 활동을 하고 있다. 사업단 전체의 평균 매출액은 7,865만원이며 시장진입형 사업단의 평균 매출액은 사회서비스일자리형 사업단의 평균 매출액의 2배 이상이다(<표 3-4> 참조).
사업단의 42.4%는 외부 업체에 일부 공종을 위탁한 경험이 있다. 외부 업체에 위탁한 사업 내용은 도배ㆍ장판, 지붕 개량, 창호ㆍ창틀, 기타 순으로 나타났다. 사업단이 주로 수행하는 공종이 위탁되는 경우도 제법 있다.
공동체
2009년 공동체의 연평균 매출액은 2억 645만원이고, 사업건수 161건이다. 2007년부터 2009년까지 공동체의 매출액이나 사업건수는 큰 변화가 없었다(<표 3-5> 참조).
2007년에서 2009년까지의 공동체 세부 사업내역을 살펴보면 주거현물급여 집수리사업이 50% 내외로 큰 비중을 차지하고 있지만 점차 감소하는 경향을 보이고 있다. 대신 지방자치단체 발주사업 및 자체 수주 사업 등의 비중이 커지고 있다.
공종별 사업건수를 보면, 평균적으로 도배‧장판이 54.6건으로 가장 많고 창호‧창틀 46.6건, 지붕 개량 22.7건, 단열 21.4건, 주방 수리 13.0건, 화장실 수리 12.0건, 난방설비 11.6건의 순으로 나타났다. 사업단과 마찬가지로 단순한 기술을 필요로 하는 사업의 비중이 여전히 크지만, 전문적인 기술을 필요로 하는 사업도 다양하게 수행하고 있다. 기타에는 담장, 조적, 몰딩, 방수, 벽체 보수 등이 포함된다(<표 3-6> 참조).
공동체의 47.7%는 2009년에 외부 전문 업체에 사업을 위탁한 경험이 있다. 위탁 공종은 창호‧창틀, 주방수리, 지붕개량, 도배‧장판 순이다. 공동체가 외부 전문 업체에 공사를 위탁하는 것은 크게 두 가지 이유 때문이다. 하나는 기술력의 부족으로 전문적인 공사를 시행할 수 없거나 일반 업체보다 오래 걸려서 서비스 이용자에게 불편을 초래할 수 있기 때문이다. 또 다른 이유는 인력이 부족하거나 특정 시기에 공사가 집중하여 직접 시행할 수 없기 때문이다.
기술 및 교육 현황
기술력에 대한 평가
사업단이나 공동체는 대부분 스스로의 기술 수준에 대해서 높게 평가하지 않는다. 사업단 참가자의 기술숙련 정도는 ‘보통이다’ 63.3%, ‘나쁘다’ 20.0%이고, 이에 비해 ‘좋다’고 응답한 경우는 15.0%로 기술력이 대체적으로 좋지 않다는 평가가 좋다는 의견보다 높았다. 공동체의 경우 ‘보통이다’ 52.7%, ‘좋다’ 35.5%, ‘매우 좋다’ 6.5%이고, ‘나쁘다’고 응답한 경우는 5.4%이다. 전체적으로 ‘좋다’는 응답이 ‘나쁘다’는 응답보다 많았으며, 사업단보다 기술력에 대해서 상대적으로 긍정적으로 평가했다(<표 3-7> 참조).
한편 공동체에서 자신 있게 수행하는 공종에 대한 응답을 보면, 응답한 업체의 48.9%가 도배장판을 들었으며, 그 다음으로 지붕개량 38.0%, 창호 37.0%에 대한 답변이 높게 나왔다. 이러한 결과는 공동체 매출액이나 시공건수 구성과도 일치하는 것이다. 주로 수행하는 작업에 대해서는 기술에 대한 자신감도 당연히 커지게 된다(<표 3-8> 참조).
자격증 현황
사업단 참가자 380명 중 12.6%인 48명이 건설 관련 자격증을 보유하고 있다. 공동체의 경우 조사된 310명의 참가자 가운데 26.8%인 83명이 자격증을 보유하고 있다.
사업단 참가자가 보유한 자격증으로는 도배기능사 자격증이 48.3%로 가장 많고, 온수온돌기능사 자격증이 20.0%로 그 다음으로 많았다. 이 외에 난방시공업, 보일러기능사, 전기기능사, 타일기능사 등의 자격증을 보유하고 있었다. 2개의 자격증을 가지고 있는 경우도 3명이 있었는데, 모두 도배기능사와 온수온돌기능사 자격을 함께 갖고 있었다.
공동체 참가자 310명 중 자격증을 보유하고 있는 83명을 살펴보면 사업단과 마찬가지로 도배기능사 자격증 32.3%, 온수온돌기능사 자격증 24.2%로 가장 많았고, 난방시공업 자격증 11.1%, 보일러기능사 5.1%도 있었다. 이 외에 가스기능사, 건축기사1급, 건축도장기능사, 건축설계기능사, 방수기능사, 실내건축기능사, 타일기능사 등 사업단보다 다양한 종류의 자격증을 가지고 있었다. 2~4개의 자격증을 가지고 있는 경우도 12명이었다.
교육 현황
사업단과 공동체 모두 참가자의 기술 수준을 높이기 위해서 교육 프로그램이 필요하다고 생각하지만, 교육 프로그램을 정기적이고 안정적으로 추진하고 있는 공동체는 많지 않다. 지난 1년간 공동체 참가자를 대상으로 정기적 혹은 비정기적으로 교육을 실시하는 곳은 45.7%이고, 교육을 실시하지 않은 공동체는 54.3%이다.
사업단이나 공동체는 스스로 기술 수준을 보완하기 위한 훈련이 필요하다고 느끼고 있음에도 불구하고 교육 프로그램을 활용하는 데 어려운 점이 있다고 한다. 전문적인 교육기관의 프로그램은 대부분 자격증을 취득하기 위한 것인 경우가 많고, 자격증은 사업체의 기술 수준을 보여줄 수 있는 객관적인 지표이고 건설업 관련 면허를 취득할 수 있는 조건의 하나이기도 하다. 그러나 이런 교육을 통해서 현장에서 바로 활용할 수 있는 기술을 익히기 어렵다고 한다. 또한 교육기관이 가까이에 없고 장기적으로 참여해야 하는 부담도 있다. 수강료와 숙박비의 부담도 크다고 한다.
교육기관을 통한 자격증 중심의 교육이 사업단이나 공동체의 교육 수요를 충족시키기 어렵게 때문에 등장한 것이 자활 주거복지사업 부문 내부에서 조직된 프로그램이다. 신생 사업단이 경험이 많고 교육 역량이 있는 다른 공동체에 교육을 의뢰하기도 하고, 사업단이나 공동체에서 다른 공동체나 일반 업체로부터 전문적인 능력이 있는 기술자를 불러와서 공사를 시행하면서 현장에서 직접 배우는 방법도 활용된다. 이런 방법은 공식적인 교육기관을 이용하는 것보다 더 효과적일 수도 있다고 여겨진다.
공동체에서 지난 1년간 실시된 교육은 안전 교육, 자격증 취득을 위한 교육, 새로운 사업을 도입하면서 필요하게 된 기술교육 등 기술 관련 교육이 많았으며, 그밖에 주거복지에 대한 교육도 있었다. 현재보다 더 다양한 기술 교육이 필요하고, 회계나 경영 능력을 향상시킬 수 있는 교육도 필요하다는 이들도 있다.
교육에 대한 투자는 사업체의 전망과 관련이 있다. 그리고 이런 관련성이 명확해져야 교육에 대한 효과적인 투자를 계획할 수 있다. 양질의 서비스를 위해서 혹은 새로운 분야로 사업을 확장하기 위해서 전문적인 기술에 대한 교육이 필요하기도 하다. 또한 지역사회가 필요로 하는 낮은 수준의 주택관리와 관련한 서비스 제공으로 특화시키고자 할 경우에는 전문적인 기능보다는 주택의 유지관리와 관련된 다양한 상황에 대응할 수 있는 기능 교육이 필요하다. 그밖에도 고객 응대 기술, 참가자 개인에 대한 심리적 지지와 정신력 강화, 공동체의 유지를 위한 교육이 필요할 수도 있다.
교육 방식에 대한 의견도 역시 다양했다. 특정 교육장에서 실시되는 교육, 전문가와 현장에서 함께 일을 하면서 실시하는 실습형 교육, 경험이 있는 다른 공동체에서 제공하는 교육 등 다양한 형식의 교육이 거론되었다.
참여 인력 특성
인구학적 특성
사업단 참가자와 공동체 참가자의 성별, 연령, 장애유무, 가구형태는 유사한 것으로 나타났다. 수급 현황에서는 공동체 참가자 중에서 비수급자의 비율이 더 높다.
사업단 참가자 380명 중 남성은 72.1%, 여성은 27.9%로 남성 참가자가 많았다. 공동체의 참가자 310명 중에서도 남성 79.6%, 여성 20.4%로 비슷한 비율로 나타났다. 자활 주거복지사업에는 다양한 연령층이 참가하는데, 40대와 50대의 참가자 비중이 73.6%로 높았으며, 평균 나이는 49.2세였다. 사업단과 공동체의 연령 구성은 크게 다르지 않다. 장애를 가지고 있는 사람의 비율은 사업단과 공동체가 각각 7.1%, 8.8%였다.
사업단 참가자는 조건부수급자 45.9%, 자활급여특례자 24.3%, 차상위계층 28.5%이고, 의무참가자인 조건부수급자가 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 사업단의 경우 교육 등을 목적으로 기술 인력을 채용할 수 있는데, 수급여부와 무관한 사업단 참가자 1.3%는 이런 경우이다. 공동체 구성원 중에는 수급을 받지 않는 일반참가자가 40.1%로 가장 많고, 그 다음으로 차상위계층 24.2%, 조건부수급자 20.9%로 나타났다. 공동체가 비수급 일반참가자와 차상위계층 위주로 운영되고 있는 것은 공동체 참여 이후 수급을 벗어나거나 비수급자를 고용하기 때문이다.
근무기간
사업단의 참가자의 근속기간은 평균 23.5개월이고, 중위값은 16개월이다. 참가기간이 1년~2년인 경우가 69.1%로 가장 많았다. 공동체 근무자의 근속기간은 평균 42.7개월이고 중위값은 36개월이다. 공동체의 경우 근속기간이 2년 이하인 경우는 35.4%이고 2년이 넘는 경우가 64.6%였다(<표 3-9> 참조).
임금 수준
사업단 참가자의 임금은 11만원에서 210만원까지이고, 평균 78만원이다. 공동체 참가자의 임금은 30만원에서 277만원까지이고, 평균 122만원이다. 사업단 참가자의 임금은 50만원 초과 100만원 이하인 경우가 96.7%로 대부분이다. 공동체의 참가자 임금은 사업단보다 높은 수준이다. 50만원에서 100만원까지인 경우가 43.7%로 가장 많았지만, 100만원이 넘는 경우도 54.3%이다(<표 3-10> 참조).
운영의 어려움
사업단과 공동체를 운영하면서 다양한 종류의 어려움을 겪게 된다. 사업단의 80.0%, 공동체의 88.2%가 어려움에 대해서 응답했다. 사업단의 경우 지역자활센터가 운영하고 센터의 실무자가 직접 조직의 운영과 관리에 대한 책임을 지지만, 공동체는 부적절한 조직의 운영과 관리는 바로 사업체 존폐에 영향을 미칠 수 있다.
사업단의 경우 관리와 관련한 가장 큰 어려움 1순위는 참여자 관리가 45.8%이고, 그 다음으로 공사품질 관리가 35.4%로 나타났다. 2순위까지 합할 경우 공사품질 관리와 참여자 관리 34.0%, 각종 행정업무 처리 11.7% 등이 큰 부담이라고 응답했다(<표 3-11> 참조).
공동체의 실무자나 대표가 공동체 운영에서 느끼는 가장 큰 어려움은 기술 부족 30.5%, 행정서류 처리 25.6%, 마케팅 활동 17.1%의 순으로 나타났다. 1순위와 2순위를 합할 경우 역시 기술 부족, 행정서류 처리, 마케팅 활동 등의 순서로 어려움이 있다고 답했다(<표 3-12> 참조).
공동체는 다양한 정책 사업들과 일반 시장의 유료사업 등을 통해 수익을 창출해야 하고, 이런 분야들은 대부분 주거현물급여 집수리사업과 달리 자활사업을 위해서 보호된 시장이 아니다. 따라서 기술 부족이나 행정서류 처리, 마케팅 활동 등과 관련한 어려움은 사업의 존폐에 영향을 미치기도 한다.
공동체가 비록 독립적인 사업체이긴 하지만, 지역자활센터 실무자의 지원을 부분적으로 받는 경우도 있다. 지역자활센터의 실무자가 공동체의 사업에 참여하는 경우가 56.7%이고, 나머지 43.3%는 실무자가 참여하지 않고 있다. 지역자활센터 실무자가 지원하는 활동의 내용은 행정과 회계가 가장 큰 비중을 차지한다. 지역자활센터 실문자의 지원을 받고 있는 공동체의 82.7%는 견적서나 보고서 작성 등 행정과 관련된 지원을 받고 있으며, 73.1%는 통장 관리 등 회계와 관련된 실무적인 지원을 받고 있다. 현장 관리와 영업에 대한 지원을 받고 있는 공동체의 비율은 각각 26.9%로 상대적으로 낮다. 상당수의 공동체는 회계 및 행정과 관련한 능력이 부족하며, 이를 지역자활센터의 실무적인 역량에 의지하고 있는 것이다.
공동체의 향후 전망
공동체의 향후 사업 방향을 묻는 질문에 응답한 공동체의 절반에 가까운 46.7%가 사회적 기업을 앞으로의 사업 모델로 상정하고 있었으며, 주거복지센터 23.9%, 특정 공종의 전문건설업체 14.1% 순이었다. 이와 같은 향후 전망이 이루어질 것이라고 기대하는 시기를 묻는 질문에 대해서, 전체적으로 1~2년 이내(39.0%) 혹은 3~4년 이내(37.7%)에 실현될 것이라고 응답한 비율이 높았다(<표 3-13> 참조).
사회적 기업을 지향하는 조직이 가장 많고 상대적으로 짧은 기간 안에 실현할 수 있을 것이라고 대답한 비율이 높았다. 이것은 이미 사회적 기업의 자격을 획득한 공동체가 다수 존재하고, 사회적 기업이 되면 사업에도 도움이 될 수 있다는 것을 확인했기 때문이다.
최근에 들어서 진행된 교육 사업의 효과로 상당수의 공동체가 주거복지센터를 조직이 지향해야 할 목표라고 선택하였으며, 이를 달성하기 위해서 3~4년 정도의 시간은 걸릴 것이라고 예상하는 비율이 비교적 높았다.
전문건설업체의 전망을 선택한 경우는 그리 많지는 않았고, 그 실현기간도 상대적으로 길 것이라고 예상하고 있다. 전문건설업체에 대한 응답은 두 가지 의미로 해석할 수 있다. 하나는 일정 규모 이상의 공사를 수주하기 위해서 요구되는 전문건설업 면허를 취득하는 것이고, 다른 하나는 특정 분야의 공사를 잘 수행할 수 있는 능력을 갖추는 것이다. 전문건설업이 되려면 자본금과 자격증 등의 높은 진입장벽이 있지만, 상대적으로 규모가 큰 사업도 수주할 수 있게 된다. 특정 분야의 공사에 대한 전문성을 높이는 것은 공동체가 각각 특정 분야의 기능을 강화하고 상호 긴밀하게 협력한다면 공동체 성장의 기회를 만들 수 있을 것이라는 전망과 관련이 있다.
연대조직에 대한 요구
자활 주거복지사업 분야의 사업단과 공동체가 겪고 있는 어려움에 대응하거나 사업 전망을 이루는 것은 공동으로 노력할 때 보다 효과적일 수 있다. 사업단 및 공동체와 가까운 연대조직의 성격을 가지고 있는 조직으로는 지역자활센터를 대변하는 중앙자활센터와 한국지역자활센터협회, 그리고 자활 주거복지사업 분야에 특화된 한국주거복지협회를 들 수 있다. 사업단과 공동체는 개별 사업체로서 해결하기 어려운 일이 많고, 이런 문제를 연대조직을 통해서 힘을 모아서 함께 해결하는 것을 기대하고 있다.
사업단이 연대조직에 대해 가장 기대하는 것은 집수리사업과 관련된 전문적인 기술 교육이다. 응답자 가운데 65.2%가 집수리사업 전문기술 교육을 연대조직에 가장 바라는 것이라고 응답했다. 그 다음으로 21.7%가 주거복지사업의 위상 강화를 위한 정치 활동이 가장 필요하다고 응답하였다. 1순위와 2순위 응답을 합해도 역시 집수리사업 전문기술 교육(44.0%), 주거복지사업 위상 강화를 위한 정치 활동(24.2%), 네트워크 강화 및 교류 활동(19.8%) 순으로 연대조직에 대해서 기대하고 있는 것으로 나타났다(<표 3-14> 참조).
공동체의 경우에도 이런 요구는 크게 달라지지 않는다. 연대조직에 대해서 기대하는 것으로는 집수리사업 관련 전문기술 교육이 52.2%로 가장 높게 나타났고, 그 다음이 주거복지사업의 위상 강화를 위한 정치 활동 26.7%, 경영자 교육 12.2%의 순이다. 1순위와 2순위 응답을 합해도 역시 집수리사업 전문기술 교육(39.1%), 주거복지사업 위상 강화를 위한 정치 활동(22.4%), 네트워크 강화 및 교류 활동(19.0%)의 순으로 나타났다(<표 3-15> 참조).
주요 발견과 제안
자활 주거복지사업의 사회적 기여
자활에 대한 기여
지역자활센터의 자활 주거복지사업 부문은 두 가지 중요한 사회적 기능을 수행하고 있다. 하나는 여러 가지 이유로 시장에서 적절한 일자리를 확보하지 못하는 저소득 노동자에게 일자리를 제공하여 노동능력을 보존하고 더 발전시키며, 나아가 독자적인 사업체를 운영할 수 있는 기회를 제공하는 것이다. 다른 하나는 주택 개량과 주거복지 서비스 분야에서 사회적 혹은 정책적으로 요구되는 역할을 수행하여 사회적 편익을 만드는 것이다.
본 조사에서 나타난 사업체의 평균 참가자 수는 사업단 6.7명, 공동체 3.4명이다. 이를 근거로 추정하면 전국에서 자활 주거복지사업에 참가하고 있는 종사자는 1,600명 이상이다.
사업단의 참가자는 대부분 수급자나 차상위계층으로 저소득층이다. 이들은 사업단에 참여하면서 일을 하지 않는 기간이 장기화될 경우 나타날 수 있는 노동능력 쇠퇴를 방지할 수 있다. 또 교육훈련 프로그램에 참여하거나 실무 경험을 통하여 노동능력을 향상시키기도 한다.
사업단 참가자가 노동시장에 더 적극적으로 참여하는 경로 가운데 하나는 공동체를 통해서이다. 공동체 참가자 중에는 비수급자의 비율이 40.1%에 이르는데, 이들 대부분은 과거의 수급 상태를 벗어난 이들이다. 공동체 참여가 안정적인 일자리와 소득 증대를 통하여 탈 수급의 계기가 되는 것은 분명하다. 사업단의 평균 임금은 월 77만 원이고, 공동체는 122만 원이다. 이러한 임금 수준의 차이는 공동체 참여를 통해서 탈 수급의 가능성을 보여준다.
공동체 참가자 가운데 가장 큰 변화를 경험하는 것은 사업체의 대표들이다. 공동체의 대표는 독립적인 사업체를 운영하는 사업가이다. 그들은 사업체를 운영하면서 여러 가지 어려움을 경험하지만 이를 극복하고 있다. 또한 공동체 운영을 통해 인생에서 새로운 의미를 발견하는 경우도 많다. 다른 참가자에게 재기와 성장의 기회를 제공하는 것은 돈을 버는 것 이상의 사업체를 유지하고 발전시켜야 할 의미로 여겨지기도 한다. 이는 사회적 기업가 정신이 성장하고 있는 것으로 볼 수 있다.
서비스 제공을 통한 기여
자활 주거복지사업 분야의 또 다른 중요한 기여는 스스로 주택 개량이나 개조를 부담하기 어려운 저소득층을 위해서 주거환경을 개선하기 위한 서비스를 비롯하여 다양한 주거복지 관련 서비스를 제공하는 것이다. 사업단과 공동체는 주로 주거현물급여 집수리사업, 저소득층 주택에너지효율개선사업, 농어촌 장애인 주택개량사업, 석면지붕 철거사업, 기타 지방자치단체나 민간의 주택개량지원사업, 일반시장의 유료사업 등 다양한 주택 개량 활동을 해왔다. 또한 최근에 와서 주거복지센터의 전망을 추구하면서 주거 관련 상담과 정보 제공 등의 서비스를 제공하는 곳도 있고, 매입임대주택을 운영하는 역할을 수행하는 곳도 나타났다.
주택 개량 분야만을 볼 때 사업단 평균 연매출액은 7,865만원이고 연간 사업건수는 97건이다. 공동체의 연매출액은 평균 2억645만원이고 연간 사업건수는 평균 161건이다. 평균 사업건수를 토대로 추산할 때 주거지원사업은 전국에서 한 해에 45,000가구 이상에게 주택 개량을 통하여 주거환경을 개선하는 서비스를 제공하고 있다.
이 중 저소득층 에너지효율개선사업으로 27.45%의 난방 효율을 개선하는 효과가 있었다고 한다. 이 사업을 통해서 저소득층은 난방비 부담을 줄일 수 있고, 이산화탄소 배출을 줄이기도 한다(도현명, 2011). 다른 주택 개량 사업에서도 측정되지는 않았지만 상당한 에너지 절감 효과가 있었을 것이다. 장애인 주택개량사업을 통해서는 장애인의 주택 내부에서의 이동성과 이용성을 높였으며, 석면지붕 철거사업을 통해서 보건 상의 위험 요인을 제거했다.
그런데 이와 같은 자활 주거복지사업 분야의 사회적 기여를 확인하고 알리기 위한 충분한 노력이 기울여졌다고 말하기 어렵다. 이 부문 전체의 규모와 현황에 대한 기본적인 정보도 잘 축적되지 않았고, 전반적인 사업의 성과에 대한 평가도 이루어지지 않았다. 몇 개의 사업 부문에서 사업별로 성과를 평가하기 위한 시도가 최근에 와서야 진행되고 있다.
주택개량정책의 개선의 과제
주택개량정책 체계 정비의 필요성
전국적인 조직체계를 갖추고 있고 내부 역량도 강화되고 있는 주거복지사업 부문은 정책적으로 혹은 사회적으로 활용될 가능성이 크다. 특히 주택개량정책이 앞으로 큰 변화를 겪게 될 수 있음을 고려하면 그 의미는 더욱 커진다.
저소득층을 위한 주택 개량 지원 사업이 여러 정부조직과 민간에 의해서 추진되고 있다. 이런 사업을 위한 자원은 그런 서비스를 필요로 하는 이들의 삶의 질을 향상시키기 위해서 효과적으로 활용되어야 한다. 그런데 현장에서 이런 사업을 수행하고 있는 공동체와 사업단은 여러 가지 불합리함과 비효율을 경험하고 있다고 한다. 그리고 그것은 여러 가지 유사한 사업이 적절히 조정되지 않고 진행되는 것과 관련이 있다.
여러 정부기관에서 같은 대상에 대해서 비슷한 성격의 사업을 제공하는 문제가 있다. 중앙정부에서만도 여러 부처에서 따로따로 유사한 사업을 추진하고 있다. 국토해양부의 ‘사회취약계층 주택개보수사업’, 보건복지부의 ‘주거현물급여 집수리사업’, 지식경제부 ‘저소득층 에너지효율개선사업’은 약간씩 그 취지나 배경은 다르지만 현장에서는 같은 범주의 대상자에게 비슷한 내용의 지원을 하고 있다. 이를 두고 정책적 지원의 필요가 어디에 있는지, 이에 대응하기 위해서 어떤 식으로 자원을 배분하는 것이 효과적인지를 여러 부처가 통합적으로 고려했다고 말하기는 어렵다.
이제는 중앙정부 차원에서 주택 개량과 관련하여 체계적인 정책을 수립해야 할 때가 되었다. 기존 주택을 더 잘 활용하는 것이 중요한 정책 과제가 되고 있고, 노후하고 적절하게 수선되지 않는 주택에서 생활하는 저소득층의 주택 수선과 개량을 정책적으로 지원해야 할 필요도 커지고 있다. 이와 함께 주택 개량과 관련해서 효율적으로 활용되고 있다고 여겨지지 않는 정책 프로그램도 재조정하는 것이 필요하다. 지역에서 이런 다양한 자원을 효과적으로 전달할 수 있는 체계를 만드는 일도 계속 미루어서는 안 된다. 이런 과제를 해결하는 방법으로는 현장에서 서비스가 전달되는 실태를 잘 이해하고 있는 공동체와 사업단의 기여가 도움이 될 수 있다.
공동체나 사업단이 자랑스럽게 생각하는 성과 중 하나는 지역사회에서 주거와 관련된 일이 발생하면 다양한 기관으로부터 의뢰를 받고, 저소득층 주민도 서비스에 대한 문의를 해온다는 것이다. 자활 주거복지사업이 해를 거듭하면서 지역사회 내에서 서비스 이용자나 관련 주체 사이에서 인지도가 높아지고 있다.
또한 사업단이나 공동체가 수행하지 않은 정부 사업이나 비영리적인 지원에 대해서도 문의를 받는 경우가 종종 있다. 심지어 다른 민간업체가 수행한 사업의 하자나 불만도 사업단이나 공동체로 연락을 하기도 한다. 이는 주거복지 서비스 현장에서 이루어지는 일에 대한 관리가 필요하고, 이는 현재의 행정조직이 감당하는 것이 쉽지 않음을 간접적으로 보여준다.
주거복지정책의 여러 영역들 가운데 특히 주택 개량과 개조는 앞으로 그 역할이 커질 것으로 예상되는 분야이다. 예를 들어, 저소득층의 에너지 빈곤 문제에 대응하면서 에너지를 절감할 수 있는 수단으로 저소득층 주택에너지효율화사업에 대한 사회적 관심은 더 커질 것이다. 또한 저소득층 장애인과 노인을 위한 주택 개조와 개량 사업 역시 정책적으로 중요하게 활용되어야 할 지원 방식이다. 이밖에도 시장이나 정책 영역 모두에서 주택 개량에 주목하는 경향들이 확인되고 있다.
주택 개량과 관련한 정책을 수행하기 위해서 혹은 보다 넓은 주거복지 관련 서비스 제공을 위해서 적절한 전달체계를 구상해야 할 때가 되었다. 이런 상황에서 전국적인 조직망을 갖추고 있고 주택 개량과 관련한 전문성과 경험을 보유한 자활 주거복지사업 부문은 활용 가치가 높다. 현재 주거복지 서비스는 형성되는 과정에 있기 때문에 기존에 유사한 서비스를 제공했던 주체들의 경험은 적절히 활용될 필요가 있다.
주거복지 서비스 전달체계 구상
이런 시기에 정책적 대안 제시나 새로운 사업에 대한 실험을 적극적으로 하지 못한다면, 결국 자활 주거복지사업 부문도 현재 수준의 사업을 유지하는 것을 크게 벗어나지 못할 것이다. 급격한 변화에 적응하지 못하고 정체하거나 새로운 도약을 할 수도 있는 갈림길에 처해 있는 것이다.
주거복지 전달체계 구축과 관련해서는 연대조직 등을 통하여 조직적으로 대응할 필요가 있는 것들이 많다. 주거복지협회는 현재 자활 주거복지사업 영역의 유일한 전국적인 대변조직이다. 비록 현재로서는 사업단은 회원 조직이 아니고 공동체 가운데 비회원인 사업체들도 있지만, 주거복지협회가 회원 조직만이 아니라 이 부문 전체를 대변하기 위한 활동을 보다 책임감을 가지고 수행하는 것이 바람직하다.
주거복지협회를 비롯한 연대조직에게는 자활 주거복지사업 분야의 사업 영역을 확장하고 조직의 역량을 강화하는 것뿐만 아니라, 정책적인 활동을 강화하는 것이 요구되고 있다.
정책 활동에는 정책 개발, 내부의 성과 확인과 역량 강화, 외부 네트워크 확대, 이용자 집단에 대한 대변 활동과 캠페인 등 다양한 내용이 포함될 수 있다. 관련 정책에 대해서 정부에게 믿을만한 조언자의 역할을 해야 하고, 관련된 다른 부문들과도 연대하면서 다양한 취약집단의 필요를 충족시키기 위한 정책 활동을 적극적으로 전개할 필요가 있다. 특히 원활한 소통과 네트워크를 강화하기 위한 노력이 중요한데, 이를 위해서 정기적인 의사소통과 홍보의 매개체를 만드는 것도 고려할 필요가 있다.
정책 활동은 자활 주거복지사업 분야의 전망을 만들기 위한 것이기도 하지만, 해결해야 할 사회적 과제를 찾아서 효과적으로 대응할 수 있는 방법을 찾아가는 과정으로서 더 중요한 의미를 가지고 있다. 그것은 자활 주거복지사업 부문이 추구해야 할 사회적 가치를 만들어가는 과정이기도 하다. 부문 자체의 이해보다는 사회적인 측면에 더 큰 가치를 두는 것이야말로 자활 주거복지사업 부문이 보다 넓은 사회적 지지를 얻게 할 것이다.
정부가 새로운 주거복지정책을 실시하도록 돕기 위해서는 자활사업에 익숙하지 않은 국토해양부를 비롯한 다른 정부 부서들과의 대화를 확대해야 한다. 이런 부서들은 자활정책에서 추구하는 정책 목표와 직접적인 관련이 없을 수 있다. 따라서 저소득층의 자활에 기여한다는 것만으로는 자활 주거복지사업 부문을 적극적으로 활용해야 할 동기를 느끼지 못할 것이다. 대신 주거지원 서비스나 주택 개조와 개량 사업 자체의 사회적 가치를 더 부각하기 위한 노력을 기울여야 한다.
정책적 활동은 지방정부 차원에서 이루어질 수도 있다. 오늘날 다양한 정책들이 지방정부에서 먼저 실험이 되고 전국적으로 확산되는 경우가 늘어나고 있다. 중앙정부의 입장에서도 전혀 시도해보지 않은 정책을 수행하는 것보다 실험을 거친 정책을 다시 보완하여 위험 부담을 줄인 상태에서 도입하는 것이 유리하다. 이런 지방의 경험을 축적하고 널리 알리는 일도 역시 중요하다. 이런 활동을 통해서 정부가 전략적으로 발전시켜야 할 주거복지 서비스의 내용과 그것을 통해 거둘 수 있는 정책적 효과에 대한 확신을 가질 수 있도록 지원할 수 있다. 그리고 주요한 주거복지 서비스가 제공될 수 있는 다양한 방안도 비교할 수 있다. 기존 자활 주거복지사업의 성과를 평가해야 하는 것은 이런 정책적 활동의 증거로 활용될 수 있다.
공동의 전망 만들기
공동체의 경우 주거현물급여 집수리사업의 비중이 줄어들고, 다른 부문에서는 경쟁이 심화되는 것을 경험하고 있다. 현재 안정적으로 사업을 할 수 있는 영역들이 앞으로도 계속 그럴 것이라는 보장은 없다. 기술력이 부족하고 서비스의 질이 떨어지면 이런 부문에서도 언젠가는 사업을 확보할 수 없을 것이다. 앞으로 이용자의 선택권이 확대되면 이런 경향은 가속화될 것이다. 이용자의 만족도 조사는 사업자 선정에 반영될 것이고, 이용자가 직접 서비스 제공자를 선택하는 방식이 확대될 것이다. 자활정책 분야의 사업도 언제까지나 계속 지속될 것이라고 생각하기 어렵다. 이런 변화에 대비하기 위해서는 사업체의 능력을 자격과 실적으로도 증명할 수 있어야 한다.
현재 공동체는 사업 영역과 규모를 확대하기 위해서, 폭넓은 네트워크를 형성하기 위해서, 사회적 가치를 추구하는 활동을 효과적으로 수행하기 위해서 전문건설업체, 사회적 기업, 주거복지센터 등의 전망을 추구하고 있다. 이런 목표들은 상호 배타적인 것이 아니다. 사회적 기업이면서 전문건설업체일 수도 있다. 주택 개량을 중심적으로 수행하는 기관이 주거지원 서비스 기능을 강화하여 보다 다양한 주거복지 관련 서비스의 전달창구가 될 수도 있다.
지역에 기반을 두고 있는 공동체가 어느 한 가지 활동이나 특정한 조직 형태만을 지향하는 것은 적절하지 않을 수도 있다. 전문적인 기능을 강화하는 발전 형태를 배제할 이유는 없지만, 이런 방식은 특정 지역으로 활동 범위를 국한시키지 않을 경우에 선택하기 용이한 대안이다. 지역 기반을 강화하면서 다양한 사업을 수행하는 방안과 신중하게 비교하면서 선택해야 할 것이다.
주거복지정책의 변화 과정에는 주거복지 서비스의 전달체계에 대한 논의가 이루어질 것이다. 영국이나 미국의 경우 주택개량정책의 수행을 돕고 다양한 주거지원 서비스를 제공하기 위한 지역조직들을 두고 있다. 우리의 경우 주거복지센터의 기능을 수행하거나 그것을 지향하는 조직들이 추구하는 모델과 유사한 것이다. 기존 공동체 참가자들이 갑자기 주거복지정책에 대한 지식을 갖추고 상담을 하기는 쉽지 않다. 공동체 내부에서는 주거복지센터를 만들어야 할 절실한 이유를 찾지 못할 경우 공동체 자체를 운영하기도 어려운 상태에서 수익을 창출하지 못하는 사업 부문에 투자하기가 쉽지 않다. 그럼에도 불구하고 몇 가지 시도는 이미 나타나고 있고, 그 성과를 기록하고 이를 토대로 정부가 주거복지 서비스 전달체계를 갖출 수 있게 도와야 한다.
또 다른 주목할 영역 하나는 지원을 받는 일자리(supported work)를 제공하는 역할을 수행하는 것이다. 노동 강도는 높지 않지만 지역사회가 꼭 필요로 하는 서비스를 일반 노동시장에 진입하기 어려운 이들에게 일자리로 제공하는 것이다. 건설시장의 불안정성은 일용직 노동자에게 큰 영향을 주며, 특히 고령의 노동자는 일자리를 구하기 어려워진다. 이들은 다른 업종으로 전환하는 것도 쉽지 않다. 이런 자원을 주거복지 분야에서 가치 있게 활용하는 역할을 할 수도 있다. 주택관리와 관련된 서비스, 주택개량사업을 수행하기 전에 수행되어야 할 주택이나 가구의 소요에 대한 진단 등의 서비스는 이런 방식으로 제공될 수 있다. 에너지효율개선사업의 에너지 코디네이터도 이런 서비스로 제공할 수 있다.
이와 같은 사업단이나 공동체의 미래 전망은 정부의 정책 변화와 긴밀하게 관련되어 있다. 이런 종류의 일은 개별 사업체의 노력만으로는 부족하기 쉽다. 연대조직의 정책 활동을 강화하여 혁신적인 실험을 촉진하고 정부가 좋은 정책 대안을 선택할 수 있도록 돕는 일은 주거복지사업 부문의 성장과도 직접적으로 관련되어 있다.
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