독거노인의 실태와 정책과제

[동향] 독거노인의 실태와 정책과제

석재은 (한림대학교 사회복지학과 교수)

1. 독거노인의 실태

‘홀로 사시는 독거노인이 돌아가신지 몇 달만에 발견되었다’ 라는 안타까운 소식이 심심챦게 매스컴 보도를 통해 전해지고 있다. 또한 외로움으로 심한 우울과 극단적으로 자살까지 이르는 경우도 독거노인에게서 많이 발생해 왔다. 안타까운 소식의 주인공인 독거노인들은 때로는 무연고이지만 자녀가 있는 경우도 적지 않다. 이는 가족의 유무를 떠나 독거노인이 가족관계를 비롯하여 사회적 관계로부터 단절되고 고립되었음을 보여주는 것이다. 왜 이전보다 빈번히 독거노인의 문제가 사회적으로 이슈화되고 심각하게 거론되는 것일까.

무엇보다 독거노인의 절대적 수와 비중이 증가하고 있음을 들 수 있다. 전국 노인생활실태 조사에 따르면, 노인가구형태는 지난 10년간 상당한 변화를 겪은 것으로 나타나고 있다. 2004년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구 조사결과(한국보건사회연구원, 2005)에 따르면, 노인가구형태의 분포는 자녀동거가구 43.5%, 노인부부가구 26.6%, 노인독신가구 24.6%, 기타노인가구 5.4% 순으로 나타났다. 노인독신가구의 경우 1994년 16.2%에서 1998년 20.1%, 2004년에는 24.6%로 증가하였다. 10년 동안 8.4% 포인트 그 비중이 증가한 것이다.

이에 따라 홀로 생활하시는 독거노인은 전체 노인 중 20.6%로, 이를 2007년도 노인인구 기준(480만명)으로 추정해보면, 약 99만명에 이른다. 매년 약 5만명씩 독거노인이 증가하고 있는 실정이다. 특히 독거노인은 여성이 절대다수이다. 독거노인의 87.7%가 여성이며, 남성은 12.3%이다. 독거이면서 여성인 경우 생활실태의 열악성은 더욱 심각하다.

〈표 1〉 노인의 가구형태, 성, 지역별 분포 – 생략

또한 독거노인은 경제적 생활실태도 매우 열악한 것으로 나타나고 있다. 독거노인의 62.4%가 절대빈곤선 이하의 소득을 가진 것으로 나타났다. 독거노인 10명 중 무려 6.2명이 빈곤하다는 것이다. 이는 전체 평균 37.3%의 빈곤율에 비해서도 무려 25.1% 포인트 높은 수준이다.

〈표 2〉노인가구유형별 소득분포 – 생략

이와 같이 독거노인의 절대적, 상대적 증가와 함께 독거노인의 열악한 생활실태를 감안할 때, 독거노인에 대한 사회적 관심과 정책적 대응이 긴요하다.

2. 사회적 대응

최근 정부는 독거노인에 대한 정책적 대응의 필요성을 높이 인식하고 독거노인을 정책수혜 표적집단으로 하는 일련의 대책을 마련하고 있다.

정부가 마련한 독거노인 대응책을 살펴보면 다음과 같다(보건복지부 노인복지정책팀, 2007). 첫째, 가장 야심차게 새롭게 준비한 사업은 독거노인 생활지도사 파견 사업이다. 2007년부터 전국에 독거노인 생활지도사 7,000명을 새롭게 배치하여 독거노인 15만명에게 안전과 복지연계서비스를 제공할 계획이다. 최근 독거노인이 사망 후 상당기간 지나서 발견되거나 고립생활에 따른 우울증 및 자살문제 등이 사회문제로 대두됨에 따라, 독거노인이 안전한 생활을 영위할 수 있도록 사전적ㆍ예방적 지원체계가 필요하다는 문제인식에 따른 것이다.

독거노인 생활지도사가 담당하는 서비스 내용은 다음과 같다. 독거노인의 안전 확인 및 주거상태 점검, 독거노인 정서지원 및 건강ㆍ영양관리 등 생활교육 실시, 독거노인의 생활실태ㆍ복지욕구 파악 및 필요서비스 연계 등이다. 정부는 독거노인 생활지도사 관리 및 지원을 위해 『독거노인 서비스 관리자』를 시·군·구(사업수행기관)당 1명을 배치할 예정이며, 독거노인 One-Stop 지원센터 인프라를 연계 활용하는 방안을 추진하고 있다. 또한 향후에는 독거노인이 필요로 하는 다양한 사회적 서비스를 개발·보급할 계획이다. 안전확인, 상담 등 기본서비스는 무상으로 공급하되, 향후에는 가사, 간병, 건강, 정서 등의 서비스 시장공급 확대를 기대하고 있다.

이를 위한 재원으로 2007년에는 국고 236억원을 투입하고(독거노인 생활지도사 7,000명, 사업기간 7개월), 2008년에는 718억원을 투입할 계획이다(독거노인 생활지도사 1만명, 사업기간 12개월).

독거노인 생활지도사 파견 사업의 구체적 계획은 2007년에 사업수행기관 선정(2월), 도우미 선발(4월), 교육(5월), 독거노인 생활지도사 파견 실시(6월), 모니터링 및 보완(9월) 등을 수행하고, 2008년에는 독거노인 서비스체계 구축, 전문인력 양성, 프로그램 개발 등을 추가 수행할 것을 계획하고 있다.

이를 통하여 독거노인 안전사고 및 자살률 감소, 지역내 민간복지자원 발굴로 노인보호체계 및 연계 강화, 사회서비스 확충 및 4~50대 여성을 위한 사회적 일자리 창출 등을 기대하고 있다.

둘째, 기존에 수행해오던 사업이지만 재가노인 식사배달사업, 가사간병 서비스, 방문간호 서비스 등 다양한 서비스를 홀로 사는 노인들에게 우선적으로 제공한다.

셋째,응급상황시 119에 긴급 호출하는 단말기인 무선페이징 보급을 통하여, 안부전화, 주거안전 확인 등 생활안전서비스를 제공한다. 2006년 현재 91,558대가 보급되어 있다.

넷째,거동이 불편한 노인들을 위해 이동노인건강복지관에서 목욕서비스를 제공한다. 2007년 현재 이동노인건강복지관 차량은 137대로 9만4천명에게 서비스를 제공할 수 있다.

3. 평가와 정책과제

정부가 독거노인 문제의 심각성을 깊이 인식하고, 특별히 ‘독거노인’을 정책표적집단으로 선정하고 정책을 마련한다는 점은 매우 고무적인 일이라 할 수 있다. 지금까지는 저소득층 노인 등 소득계층에 따라 정책표적집단을 선별하여 정책을 시행하는 경우는 많이 있었지만, ‘독거노인’과 같이 노인의 특성을 정책수혜 기준으로 채택하여 정책을 만든 사례는 새로운 정책적 시도라고 할 수 있다. 이는 ‘독거노인’이 현 노인계층이 가지고 있는 빈곤, 고립, 우울, 자살 등 여러 가지 문제를 복합적으로 동시에 가지고 있는 대표적 집단으로서의 상징성이 크기 때문이다. 또한 문제가 많은 만큼 정책개입으로 인한 긍정적 기대효과도 높으며, 행정기술적 측면에서도 독거노인이 독자적 정책대상으로서 다루는 데 용이하기 때문이라고 보여진다.

그러나 다른 한편 독거노인에 대한 특화 대책이 정책의 상징성에 우선순위를 둔 정책으로 비쳐지는 것도 사실이다. 특별한 정책대상만을 선별하는 정책과 보편적인 정책을 수행하는 가운데 특별한 정책대상이 포함되는 정책형태 중 어떤 것이 더 바람직한가 라는 논의는 고전적인 정책논쟁을 떠올리게 한다. 독거노인이 여러 문제를 복합적으로 안고 있는 대상임에는 분명하다는 점에서 정책적 상징성으로서는 충분하지만, 독거노인만이 그 문제들를 가지고 있지는 않다는 점에서 정책적 수혜가 독거노인에게만 이루어지는 것은 형평성에 문제가 있을 수 있다. 따라서 정부도 이를 염두에 두고 독거노인 특화 대책의 범위를 구체적인 서비스수혜보다는 서비스 수혜자를 찾아내고 연결하는 전달체계의 마련에 초점을 두고 있는 것으로 보인다. 독거노인이 다른 노인 집단에 비해 고립되어 있는 것은 분명한 사실이기 때문에 고립으로 인한 안녕체크 및 정보단절 등의 서비스에 중점을 둔 서비스라고 한다면, 그 정당성이 있을 것이다. 그러나 독거노인만이 원스탑서비스 사례관리가 필요한 것은 아니기 때문에 이러한 정책설계 및 추진은 노인서비스 전달체계를 전체적으로 고민하면서 이루어져야 할 것이다.

또한 최근 사회서비스 일자리 창출이 중요한 정책화두로 제기되면서 수단과 목적이 바뀌고 일의 선후가 뒤바뀐 정책결정을 보게 되는데, 독거노인 생활지도사 사업의 경우에도 그러한 측면이 없지 않은 것 같다. 독거노인 생활지도사 7,000명은 독거노인의 생활을 관리하기 위한 수단이고, 그것보다 먼저 논의되어야 하는 것은 독거노인 중 생활지도사라는 전달체계 마련을 통하여 관리해야 하는 정책대상 기준선정과 그에 따른 정책대상 규모의 산출, 그리고 생활지도사를 통해 제공될 서비스 내용(방문빈도 및 업무내용) 등에 대한 고려이다. 이를 토대로 독거노인 생활지도사 필요인력이 7,000명이다 라고 산출하는 것이 제대로운 절차라고 할 수 있다. 그러나 정부가 발표한 내용에는 정책대상 선별기준은 없고 인력규모와 예산투입규모만이 나와 있다. 이 점이 거꾸로 된 정책결정임을 의심케 하는 대목이다.

한편, 독거노인이 증가하는 것은 불가역적인 현상이며, 그 증가추세는 계속될 것이라고 보여진다. 문제는 독거노인이 현대사회의 노인의 대표적 문제라 할 수 있는 빈곤, 소외, 우울, 자살, 거동불편 등의 문제를 집약적으로 갖고 있는 집단이라는 점이다. 따라서 독거노인이 증가한다는 것은 그동안 가족 등 비공식적 자원으로 상당부분 흡수되어 온 노인의 문제를 사회가 노인의 문제에 대응하는 전면적인 일차적 주체로서 역할해야 함을 의미하는 것이라고 할 수 있다.

이러한 측면에서 독거노인에 대한 사회적 관심과 정책적 대응은 매우 필요하고 이러한 관점에서 최근 이루어지는 정부의 노력은 평가받을만 하다고 하겠다. 그러나 독거노인만의 특화된 정책은 추진도 어렵고 형평성에도 맞지 않기 때문에 독거노인이 겪는 가장 심각한 문제를 해결하는 정책들을 해결하는 정책내용을 보편적으로 추진하는 가운데, 독거노인이 가장 큰 수혜자가 될 수 있는 방식의 정책방안의 모색이 필요할 것으로 생각된다. 예컨대 독립적 생활을 하면서 식사와 세탁, 청소 등만을 공동으로 해결하는 집합적 서비스주택 등의 도입은 독거노인에게 가장 필요한 정책이지만, 독거노인만을 위한 정책은 아니다. 독거노인의 빈곤문제도 노인의 1인 1연금 보장이라는 보편적인 정책의 채택으로 해결될 수 있는 것임을 명심하자.