월간복지동향 2008 2008-10-02   5278

[동향 1] 정신장애인의 인권보호를 위한 국가인권위원회의 방향

정신장애인의 인권보호를 위한 국가인권위원회의 방향




조형석
국가인권위원회 장애차별팀장



1. 정신장애와 인권


정신장애인은 정신장애인에 대한 광범위한 차별로 스스로 자신의 목소리를 내기 어려우며, 다른 집단에 비해 인권침해를 받을 가능성이 매우 높다. 또한 가족들에게도 많은 심리적 고통이 수반되게 된다. 현대의 일상생활에서 가족들이 정신장애인을 보살핀다는 것은 매우 힘들고 어려운 일이며 제대로 된 치료를 받기 위해서는 경제적 부담뿐만 아니라, 특히 정신질환에 관한 사회적 편견은 극복하기 어려운 장벽이다.

그 결과 정신장애인들은 가족 및 사회 방위적 차원에서 손쉽게 ‘시설’에 격리․수용되고, 시설에서는 일반인들이 납득하기 어려운 수준의 ‘특별한 대우’를 받게 되는 경우가 많으며, 이러한 ‘시설수용 위주의 정신장애인 정책’에 대하여 인권침해 논란이 계속해서 제기되어 왔다.  이를 해소하기 위하여 1991년 UN의 ‘정신장애인 보호와 정신보건의료 향상을 위한 원칙(Principles for the Protection of Persons with Mental Illness and the Improvement of Mental Health Care)’ 채택, 장애인권리협약(Convention on Rights of Persons with Disabilities)의 성안 등 정신장애인 인권에 대한 국제적 기준의 마련을 위해 국제적인 노력이 경주되고 있다. 

우리나라의 경우, 정신장애인들 상당수가 비전문적인 시설과 열악한 환경에서 생활해 오다가, 1995년 정신보건법이 제정(1997년 시행)되어 그나마 국가 정책적으로 정신장애인에 대한 보건복지서비스가 제공되고는 있다. 국제적 기준으로 볼 때 아직 미흡한 수준이며,그 한계를 극복하기 위한 근본적인 노력이 절실히 요구되고 있다. 


정신장애인의 인권보호와 증진을 위해서는 우선, 정신장애인에 대한 권리보호 및 구제절차가 법․제도적 차원에서 보다 명확하게 보장되어야 할 것이다. 경우에 따라 정신장애인들에 대한 강제 치료가 불가피하다 하더라도, 비자발적 입원환자가 우리나라 전체 입원환자의 90% 이상을 차지하고 있는 우리의 현실은 그 자체로 중대한 인권문제가 아닐 수 없다. 실제로 국가인권위원회 진정사건 조사를 통해 확인된 사례들 중에는 부부간 혹은 부모자식간의 불화를 이유로 강제입원을 악용하는 어처구니없는 경우도 발생하고 있어 이에 대한 각별한 주의가 요망된다. 한 사람의 ‘인신의 구속’을 대수롭지 않은 일로 여기는 관행은 혹시 있을지도 모르는 억울한 피해자에게는 중대한 생명의 문제가 될 수도 있는 것이며, 강제 입원의 남용은 정신장애인의 인권을 위협하는 요인이 될 수 있다는 점도 기억해야 할 것이다.


 또한 치료과정에서 환자들에 대한 폭언․폭행이나 과도한 격리․강박, 기타 비인간적인 처우를 하는 경우에 대해서도 보다 엄격한 통제가 필요하다. 얼마 전 국가인권위원회가 고발한 사건처럼 100시간이 넘는 강박으로 인해 환자가 사망한 것으로 판단되는 경우도 있었고, 의료진이 환자를 폭행한 사건도 최근까지 발생하고 있다. 물론 현장에서 정신장애인들을 치료하는 과정에서 환자들을 돌보는 데 이써 여러 가지의 애로가 있겠지만, 필요 최소한의 범위를 넘어서는 강제력까지를 용인하게 되면 시설에 수용된 정신장애인들의 인권은 더욱 취약해 질 것이 분명하다.


   아울러, 통신의 자유, 사생활 보장의 자유, 종교의 자유 등도 극히 예외적인 상황을 제외하고는 모두 보장되어야 할 것이다. 그리고 이러한 권리는 단순히 선언되는 데 그치지 않고, 정신장애인들이 스스로의 인권을 보호하고 권리를 구제받을 수 있도록 실효성 있는 제도적 장치가 보완되어야 할 것이다.


   다음으로, 시설수용 위주의 정책에서 탈피하여 다시 사회에서 자립할 수 있도록 지원해야만 정신장애인의 인권이 보호된다고 할 수 있을 것이다. 우리나라는 다른 나라들에 비해 인구대비 정신병상수가 지나치게 많은 편에 속하고, 한번 시설에 들어가면 너무 오랜 기간을 시설에 격리되어 있다. 만성적 환자들에게는 장기요양 치료가 불가피하겠지만, 적절한 재활 및 자립 지원으로 충분히 사회에서 생활할 수 있는 상당수의 환자들까지 시설에 장기 수용되고 있는 것은 당사자는 물론이고 우리 사회에도 결코 바람직하지 않다. 그렇다고 대부분의 경우 시설에서 이들에게 적절한 치료 프로그램이나 사회복귀지원 프로그램을 제공할 수 있는 형편도 아니어서, 사회방위적 차원에서 이들을 사실상 시설에 방치하고 있다고 밖에 볼 수 없다. 물론 시설에 수용된 정신장애인들에게 사회복귀 및 자립을 지원을 하는 정책으로 변환하기 위해서는 현행 의료수가 체계를 개선하는 한편 인프라 및 인력 확충 등 대규모 재정소요와 사회적 합의가 필요하므로 결코 쉽지 않은 일이겠지만, 이제 더 이상 미룰 수 없는 과제이자 반드시 풀어야 할 숙제이다.


   이와 더불어 정신장애에 대한 사회적 편견 해소를 위해 다양한 노력을 경주해야 할 것이다. 최근 정신보건가족협회나 정신장애인 자조모임 등이 여러 가지 노력을 하고는 있지만, 우리나라는 정신장애인 당사자들에 의한 권익운동이 아직 활성화된 단계는 아닌 것으로 평가된다. 국가는 이러한 조직을 보다 체계적으로 지원해서 이들이 자신들에 대한 편견과 차별을 스스로 극복하도록 하는 한편, 사회구성원들의 인식 개선을 위한 노력을 병행해야 할 것이다. 결국 누구나 잠재적으로는 정신장애인이 될 수 있다는 사실, 따라서 더불어 살아가는 관용과 배려가 필요하다는 사실을 마음으로 수용하는 것은 비단 정신장애인 문제만이 아니라 우리사회가 ‘사람이 사람답게 사는 세상’이 되는 계기가 될 수 있을 것이다.


2. 정신보건정책 비교
우리나라보다 정신보건정책이 앞서있는 나라들의 경우에는 지역사회에 기반을 둔 정신보건의료서비스를 행하고 있다. 즉, 이용자와 가족 중심의 치료, 예방과 재활, 회복과 사회복귀에 초점이 맞추어져 있다. 그러나 우리나라의 경우 지역사회의 부재와 격리 및 시설위주의 정책으로 인하여 계속하여 병상수와 입원환자수가 증가하고 있는 실정이다. 〔아래표 참조〕
 
특히 문제가 되고 있는 것은 장기입원일수이다. 장기입원 일수는 다른 OECD국가와 비교하여 10배이상 높은 실정이다. 장기입원일수가 이렇게 높은 것은 하나의 이유가 아닌 정신질환이 발생했을 때 초기 대응문제, 의료수가의 문제, 심판위원회의 역할문제, 회전문 문제, 편견의 문제, 지역사회 기반의 부재 등 여러 이유가 복합적으로 작용하여 발생하였다고 볼 수 있다. 

또한 입원의 경우에도 90%이상이 비자의 입원으로 다른 여타 국가와 비교하여 많게는 10배 이상 작게는 3배 정도의 높은 비율을 가지고 있다. 이 또한 위에서 언급한 장기입원의 문제점들과 동일하며, 이러한 강제입권과 장기입원 속에서 정신장애인 당사자에 대한 인권 침해 및 자기결정권 침해의 문제가 발생하고 있다고 볼 수 있다.
  
우리 위원회의 진정건수와 진정유형을 분석해 보면 자기결정권 침해와 관련되어 있는 입․퇴원관련 진정과 대표적 인권침해 행위인 가혹행위에 관한 진정이 전체 진정의 거의 60%에 육박하고 있다.     


위에서 언급한 강제입원과 장기입원 및 정신장애인당사자에 대한 인권침해의 문제는 여러 가지 제도적, 사회적 원인을 가지고 있으므로 이를 해결하기 위해서는 현재의 문제점들에 대한 전체적 조망과 원인을 분석한 종합적인 법적, 정책적, 사회적인 종합적인 대책이 제시되어야 할 것이다.

이하에서는 지금까지 정신장애 관련 국가인권회원회의 활동과 정신장애인 관련 문제점들을 해소하기 위한 국가인권위원회의 대응책 및 활동방향에 대하여 소개하려 한다.


3. 정신장애인 관련 국가인권위원회의 활동
가. 진정사건 처리 현황2001년 11월 25일 국가인권위원회(이하 인권위)가 설립된 이후 2008년 2월 29일까지 인권위에 접수된 침해 사건은 총 23,789건으로, 그 중에서 정신보건시설관련 인권침해 진정 사건 수는 1,218건에 이르고 있다. 2001년 이후 정신장애인 관련 진정사건은 꾸준히 증가하고 있으며 특히 2007년 이후 폭발적으로 증가하였다. 이는 인권위 진정사건 조사결과의 언론보도, 다수인 보호시설의 면전진정확대, 인권위 인권상담센터의 다수인보호시설 진정함 실태조사(2006년과 2007년), 보건복지부의 진정함 설치 지침 제정 등으로 인한 진정사건의 수가 급격히 증가한 것으로 보인다.


나. 권고와 실태조사
(1) 구제조치의 권고
2008년 2월까지 정신장애인 관련 인권 침해 진정사건 중 처리된 사건은 1,016건이 처리되었고 이 중 구제조치를 권고(고발 포함)한 건은 112건이었다. 그 중 고발이 30건이었으며 합의종결이 4건이다. 전체 위원회에 접수된 사건 수에서 구제조치를 권고한 비율이 3.41%일 때, 정신장애인 관련 진정사건 수에서 인용된 비율은 9.19%로 3배 가까이 되며, 특히 구제조치의 권고 중 고발의 비중이 높은데, 위원회 전체 고발건수 중 약 68%에 달한다.



또한 전체 접수사건 대비 구제조치의 권고율은 9.19%이나 이 중에서 위원회가 본안 사건을 조사할 수 없어, 각하, 이송, 조사중지 결정된 사건을 제외하면 실제 구제조치 권고 율은 23.1%로 4건중 1건은 인권침해가 있다고 판단되어 구제조치가 이루어진 것이며, 또한 조사중 해결된 사건 44건을 포함하면 실제 구제된 사건의 비율은 더 높아진다.


(2) 민간보험에 있어 정신장애인의 가입 권고
인권위는 민간보험에서의 장애인 차별에 대한 실태조사를 근거로 다음과 같은 정책권고를 관계기관에게 하였다.


첫째, 법무부 장관에게 상법 제732조를 삭제할 것을 권고하였다. 상법 제732조는 정신장애인을 보호하고자 하는 취지에서 도입되었다고는 하나, 장애인 개개인의 구체적인 상황에 대한 고려 없이 획일적으로 보험에의 접근 자체를 차단함으로써 헌법과 국제인권규약에서 보장하는 보편적 권리를 침해하는 차별을 야기하고 있다는 것이다.


둘째, 재정경제부 장관에게 민간보험영역에서의 장애인 차별을 금지하기 위하여 최소한의 차별금지 조항을 삽입하고 차별이 있다고 주장되는 행위가 있을 경우 그 행위의 정당성을 보험업자가 입증하도록 하여 차별적 기준, 절차에 대한 시정이 가능하도록 보험업법의 관련 규정을 개정할 것을 권고하였다. 또한 장애인 시설 등의 단체보험을 통한 재해대비를 위하여 실질적인 대비책이 될 수 있는 지원을 규정하는 방향으로 「화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률」을 개정하고, 장애인 시설 등을 신체손해배상특약부보험 가입의무화대상에 포함하도록 국가가 지원하는 관련 규정을 만들 것을 권고하였다.


셋째, 금융감독원장에게 장애관련 공통심사기준을 개선하고, 보험사의 보험인수기준, 보험상품 약관 등의 불합리한 내용에 대한 적극적인 관리감독을 하도록 권고하였다.


마지막으로 국무총리에게 민간보험에서 이루어지는 장애인 차별의 실질적인 시정을 위해서 필수적으로 요구되는 정책 및 재정 지원책을 마련함으로써 기획예산처, 보건복지부를 비롯한 관련 기관들의 정책조정과 재정지원을 위한 적극적인 조치를 취하여 줄 것을 권고하였다.
다. 직권조사 및 방문조사 현황
정신보건시설 관련하여 2002년 정신병원 2개소, 2006년 정신요양시설 5개소에 대한 방문조사를 실시하였으며 2005년 3건, 2006년 1건의 정신병원 직권조사를 실시하였다.


(1) 방문조사 실시 현황



(2) 직권조사 실시 현황



4. 정신장애인의 인권보호와 증진을 위한 위원회의 활동방향
우리위원회는 올해와 내년에 걸쳐 정신장애인의 인권보호와 증진을 위하여 전국단위의 실태조사, 관련법제도정비, 국가보고서 작성으로 나누어 정책적 접근을 하려 한다.


즉, 현재 우리나라의 정신질환자 인권상황, 치료 및 보호실태, 현행정신보건서비스 전달체계의 문제점, 재활 및 사회복귀 등에 인권의 관점에서 정신장애인에 관한 전국적인 실태조사를 하여 정신장애인 인권보호와 증진에 기여하고, 이용자와 가족중심의 치료, 회복과 사회복귀에 중점을 둔 치료, 정신질환자들이 지역사회에서 완전히 참여하고 일하고, 배울 수 있는 인권 친화적이고 국제적 수준의 정신보건서비스로 탈바꿈 할 수 있도록 법제도 정비 및 정책대안을 제시할 수 있는 국가보고서를 작성할 것이다.  


가. 실태조사
정신질환자 인권실태와 현 정신보건서비스 체계에 대한 정확한 진단과 선진국 수준의 인권보호 및 치료방안 개선대책 수립을 위하여 모두 6개의 실태조사를 실시하려 한다. 이러한 실태조사를 통하여 정신장애인이 사회의 일원으로 함께 일하고 배우며 건강하게 살아갈 수 있는 정신보건제도의 개선 방안 도출하고 정신장애에 대한 위원회의 정책권고 및 대안의 근거로서 사용될 예정이다.


6개의 실태조사는 1)정신보건시설 재원자 및 시설 실태조사 2)정신질환자에 대한 차별과 편견 실태조사 3)장기입원의 구조적 원인과 지속요인 4)특히 취약한 계층의 정신보건 및 인권실태 5)재가 정신질환자 및 가족의 생활실태 6) 정신장애인 인권개선을 위한 각국의 사례연구와 선진모델 구축이다.


나. 법제도 정비
정신보건법과 관련하여 보호의무자에 의한 강제입원, 지역사회치료명령제, 정신장애인 인권 개선을 위한 지역사회 사례관리 및 제도화 방안 등 관련 법제도를 정비하여 정신장애인의 권리확보를 위한 정신보건서비스체계 개선방안을 제시할 할 예정이다.


다. 정신장애인 국가보고서 작성
정신장애인 및 가족들의 인권실태, 치료 및 보호실태, 정신보건서비스 전달 체계 등 전국적 실태조사와 정책대안을 제시할 수 있는 종합보고서를 작성하여 정신장애인에 대한 인권 수준을 국제적 수준으로 개선할 수 있도록 정신보건복지 관련 정책․법제도 개선을 위한 정책대안을 제시할 것이다. 이러한 국가보고서는 정신장애인의 인권보장과 증진에 기여하고 향후 우리나라의 정신장애인 인권보호를 위한 비전과 방향을 제시하는 Road map이 될 것이다.


(1) 필요성


가) 급증하고 있는 정신장애인에 대한 정확한 인권실태 파악 필요
정신질환 유병율은 18세 이상 64세이하 인구의 14.4%로 매년 약 466만명이 정신질환으로 이환된다고 조사되고 있으며, 정신질환 입원환자 급등 추세(1980년 1만2천명 수준에서 2005년 68,991명으로 증가)에 있다.


나) 정신보건서비스의 획기적 전환을 위한 새로운 패러다임 필요
정부는 정신보건시설의 지원확대를 통해 병원 및 요양시설의 공급을 늘리는 정책을 추진하고 있으며, 정신보건법 시행(1997) 이후 정신병상이 1996년 21,531병상에서 1999년 8월 36,387병상으로 증가하였고 2004년 62,554병상, 2006년 7만병상이 넘은 것으로 추정된다.
현재 사회로부터 강제격리, 병원 및 요양시설에의 입원  위주의 치료, 치료과정에서 당사자 배제와 같은 정책의 틀 내에서는 정신장애인의 인권개선이 곤란하므로 시설위주의 격리와 수용정책에서 정신장애인의 인권보장과 회복에 바탕을 둔 지역사회․이용자 중심의 정책패러다임으로 대전환이 필요하다.


(2) 인권보고서 주요내용 (실태조사와 대안제시)


가) 정신장애인 인권과 제도에 대한 실태조사
     – 차별 및 인권침해실태(성적, 경제적 착취여부, 신체적․정신적 학대, 비인간적 대우여부, 정신질환자에 대한 국민들의 편견과 인식정도 등),    
     – 정신질환의 양태(지역별, 연령별, 성별, 질환의 종류, 복합장애, 병세의 정도) 등
     – 정신장애인 생활실태(주거시설, 학교교육 및 교육현황 등) 
     – 정신질환자의 가족 실태(장애인 자녀의 양육학업 및 보호실태, 가족들의 부담 등)
     – 인구학적 등에 의한 특성에 따른 정신장애인 실태조사(여성, 아동 및 청소년, 노인, 노숙인․부랑인, 수형자․여성 재소자 등)
     – 정신장애인에 대한 정부정책(예방․치료정책, 시설과 탈시설화 정책, 사회복귀정책, 주택․노동․교육정책)
    – 정신보건 업무에 대한 정부 및 지방자치단체의 권한과 책임, 업무 수행실태 등
    – 정신장애인 자살실태, 알코올․니코틴 사용장애 실태 등


나) 입․퇴원 및 치료․재활에 대한 실태조사 
   – 강제입원 실태, 사유, 입원과정 등
   – 치료실태(치료에서 환자의 결정권, 인격권, 방어권여부, 치료 후 회복정도, 치료내용 및 실태, 치료환경 등 타 질병과의 비교, 치료비, 정부지원의 적절성, 격리강박실태 등)
   – 치료과정에서 인권침해(투약, 약을 통제의 방법으로 신체적인 억제와    진정의 목적으로 사용하는지 여부)
   – 정신장애인의 취업실태, 직업과 재활 교육실태, 고용주의 인식 실태


다) 지역사회에 기반을 둔 정신보건의료 서비스체계로 전환방안
   – 정신장애인 인권보장 대책
   – 이용자와 가족중심의 인권친화적인 정신보건 및 치료서비스 방안
   – 현행 정신보건서비스 전달체계(공공 및 민간) 실태조사
   – 선진국의 정신보건복지서비스(예방, 치료, 재활, 주거지원, 사회복귀시스템)와의 비교 및 바람직한 대안제시
   – 선진국에서 의료시스템제도 개선 시 발생하는 문제점 및 해결사례
   – 우리나라에서 지역사회에 기반을 둔 의료시스템으로 전환 시 예상되는 문제점 및 해결방안
   – 외래치료명령제 운영실태 및 문제점 해결 방안


(3) 기대효과
정신장애인국가보고서의 기대효과로는 정신장애인에 대한 정부정책의 청사진(master plan)제시 및 정책 변화 유도와 정신장애인 인권에 대한 국민과 보건업무종사자, 정책담당자의 관심 촉구 그리고 정신장애인의 인권․생활의 정확한 실태조사로 보건복지정책개발의 기초자료 정신장애인 인권침해 예방과 구제, 차별해소에 기여할 것으로 생각한다.



5. 맺음말
선진국의 경우 정신장애인에 대한 격리와 시설보호위주의 정책에서 탈피하여 지역사회에 기반을 둔 정신보건 의료서비스를 통하여 이용자와 가족중심의 치료, 예방과 재활, 회복과 사회복귀위주의 지역사회정신보건 서비스를 제공하고 있으나 우리나라는 아직도 사회로부터 격리와 시설수용위주의 정책을 유지하고 있어 강제입원이 전체입원환자의 91%에 달하고, 입원․치료․퇴원과정에서 인권침해 시비가 끊이지 않고 있으며, 사회복귀가 매우 저조하고, 치료가 되어도 돌아갈 거주시설이 없는 등 문제가 노출되고 있다.


이러한 정신장애인에 대한 낙인, 차별, 배제, 인권침해 등으로부터 정신장애인을 구제하고 예방하기 위하여 법과 제도의 개선과 정신보건 서비스의 개혁을 통해 보다 나은 치료를 받도록 하는 것이 필요하다.


우리위원회는 작년 연말부터 정신장애인의 인권보호와 증진을 위한 국가보고서 사업을 진행하고 있으며 이러한 국가보고서는 정신장애인의 인권보호에 대하여 종합적이며 체계적인 인권 실태를 조사하고, 그 보호 및 증진방안을 모색하기 위한 것이다. 호주와 미국의 경우에도 정신장애인의 인권에 관한 국가보고서를 작성하여 국가적인 정신장애인에 대한 편견과 차별을 해소하고 인권을 보호하고 증진시킨 선례가 있다.


마지막으로 정신장애인이 기본적으로 누려야 할 소중한 인간의 가치와 권리를 행사하고 자신에게 부여된 가치로서의 삶을 살아갈 수 있도록 우리 모두가 고민하고 토론한다면, 이러한  여러분의 고민과 토론이 정신장애인의 인권을 증진시키고 더 나아가 우리나라의 정신보건정책이 바뀔 수 있는 시금석이 될 것이라 생각하며, 우리 위원회 역시 정신장애인의 인권증진을 위하여 열심히 노력할 것을 약속한다.



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