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월간 복지동향 200호 발행
  • 노인정책
  • 2006.10.24
  • 1317
  • 첨부 1

참여연대, 노인수발보험법 의견서 제출



참여연대(사회복지위원회 위원장 김종해 교수)는 정부가 2006년 2월에 발의한 노인수발보험법안에 대한 의견을 국회 보건복지위원회에 전달하였다.

고령화의 급속한 진전과 가족수발기능의 약화로 노인수발보험제도의 도입은 절실하나, 현재 정부가 발의한 노인수발보험법안은 ▶인프라의 부족, 지역간 불균형 문제 및 인프라의 낮은 공공비율, ▶제한적인 수급대상, ▶높은 본인 부담율 등 여러 가지 부실함을 가지고 있다.

참여연대는 노인수발보험제도가 성공적으로 작동하기 위해서는 ▶급여대상자에 수발의 욕구가 있고, 일상생활 수행능력에 지장이 있는 것으로 조사된 전체 노인의 최소 8% 가량의 노인을 포함할 것, ▶국고지원이 50% 이상 될 것을 명시할 것, ▶본인부담률은 10%이하로 낮추고 차상위 계층은 국민기초생활보장제도 대상노인과 마찬가지로 본인부담이 없앨 것, ▶장애인을 포함시킬 것, ▶공적 인프라 확충과 인프라의 지역간 불균형 해소에 대한 보다 구체적인 계획을 수립ㆍ공개하고, 노인수발시설의 국공립비율이 최소한 30%까지 확충할 것, ▶수발을 담당할 전문인력에 대한 자격기준 및 보수교육을 명시할 것 등 8대 선결요건이 충족되어야 한다고 밝혔다.

현재 국회에는 정부안을 포함한 6개의 장기요양보험 법안이 상정되어 있다. 참여연대는 사회보험으로 노인수발보험제도가 최소한의 기능을 수행할 수 있으려면 정부가 예상하는 2007년 7월 시행은 시기상조라는 지적이다. 참여연대는 전국민의 노후소득과 건강을 책임질 장기요양제도의 중요성에 비해 제도 도입과정이나 준비정도가 지나치게 졸속이라는 점을 지적하고 앞으로의 국회 논의과정에 주목할 것이라고 밝혔다.



정부 노인수발보험제도안에 대한 참여연대 의견서

정부 노인수발보험제도의 부실한 도입에 반대한다

참여연대 사회복지위원회는 고령화의 급속한 진전과 가족수발기능의 약화로 노인수발보험제도의 도입이 필요하다고 보지만, 정부의 현행 노인수발보험제도안은 아래에 서술하는 바와 같이 여러 가지 문제점을 가지고 있기에 정부가 추진하는 현행 노인수발보험제도의 시행은 다음에 지적된 문제의 해결을 전제로 고려되어야 한다.

◎ 노인수발보험제도의 필요성

출산율의 저하와 평균수명의 연장으로 우리사회에서는 고령화가 급속하게 진행되고 있다. 노년기에는 만성질환으로 인해 장기간 동안 일상생활을 수행해 나가는데 타인의 도움이 필요한 노인의 비중이 늘어나기 때문에, 고령화는 이러한 건강하지 못한 노인들의 절대적 규모와 상대적 비중의 증가로 이어지게 되었다. 건강하지 못한 노인이 절대적ㆍ상대적으로 증가하는 것에 비하여, 전통적으로 노인수발을 담당하였던 여성의 경제활동 참가율의 증가와 핵가족화 등으로 인해 가족이 노인수발을 전담하기에는 어려워지게 되었다. 따라서 노인의 돌봄의 주체가 가족·사적 영역에서 사회·제도적 영역으로 확대됨이 불가피해졌다. 이에 노인수발문제를 더 이상 가족문제로 한정할 것이 아니라, 사회가 공동으로 대처하여야 할 사회문제로 보고, 이에 대한 정책적 개입이 필요하다는 주장이 제기되었다. 2001년 광복절 대통령 경축사에서 대통령이 「노인요양보험제도」도입에 대한 의지를 보이면서, 정부는 2001년 이후부터 사회보험방식의 「노인수발보험제도」를 준비하여, 올해 2월 국무회의를 통과한 정부의 「노인수발보험법안」과 여당 및 야당의 5개 법안이 2006년 9월 정기국회 보건복지위원회에서 검토 중이다.

◎ 정부가 추진하는 노인수발보험제도안의 문제점

1. 수발급여에 대한 법적 권리가 극히 중증노인에게 제약됨

○ 현재 정부의 노인수발보험법안은 수발급여에 대한 법적 권리가 극히 일부의 중증 노인에게로 제약됨으로써 사회적 연대의식이라는 의무만을 강요할 뿐, 수발위험 발생시 이에 대한 권리성은 크게 제약하는 문제점을 가지고 있다.

ㆍ중증노인은 노인수발보험제도 ‘안’에서 수발급여를 받고 경증노인은 노인수발보험제도 ‘밖’에서 수익자 부담원칙에 의해 서비스를 이용하게 되면, 노인수발보험제도는 사회보험으로서의 제 기능을 수행하지 못한다는 비판을 받게 될 뿐만 아니라 국민들이 가지고 있는 기존의 4대 사회보험에 대한 불만과 불신을 더욱 가중시키게 될 것이다.

○ 정부는 노인수발보험제도 도입 첫 해인 2008년에는 전체노인의 1.7%(수발등급 1-2등급 노인)를, 2010년부터는 전체노인의 3%(수발등급 1-3등급 노인)를 수발급여 대상자 목표로 삼고 있는데, 이는 기존 연구결과가 전체노인의 최소한 8%는 수발욕구가 있다는 연구결과와 큰 괴리를 보이는 것이다. 65세 이상 노인의 16%가 노인수발보험의 급여 대상자인 동경시의 경우와 비교하면 급여 대상자의 제한성은 더욱 크게 드러난다.

ㆍ최근 한국보건사회연구원이 노인수발보험 1차 시범사업에 거주하는 전체노인의 8.1%(수발등급 1-5등급 노인)가 수발욕구가 있다는 연구결과와 한국보건사회연구원의 2004년 재가노인의 8.2%가 일상생활수행능력(ADL)에 제한이 있다고 보고한 연구결과와도 큰 괴리를 보이고 있다.

○ 기존의 4대 보험은 적용대상자와 급여대상자를 같이 확대해 나갔기 때문에 이에 대한 국민들의 불만이 다소 낮았으나, 노인수발보험제도는 적용대상자는 전체 국민으로 하고 급여대상자는 중증노인으로 제한하였다. 노인수발보험제도의 세대간 연대의 특수성을 고려한다고 하더라도 급여대상자를 소수 중증노인으로 한정한 것은 수발위험에 대한 급여의 보편성 측면에서 문제가 있다.

○ 현재 정부의 노인수발보험법안과 같이 중증노인만을 급여대상자로 한정하게 되면 정부의 노인수발보험제도는 시설보호 위주가 될 위험이 있다.

ㆍ현재 재가노인복지시설은 정부의 재정지원의 부족으로 인해 단순보호의 기능만을 수행하고 있어 1-3등급의 중증노인이 지역사회에 거주하면서 현재 수준의 재가복지서비스를 통해 수발욕구를 충족시키기는 어려운 실정이다.

ㆍ시설보호 위주의 노인복지정책은 노인수발 보험 제도의 이념인 지역사회내 노인보호원칙에도 어긋나는 것으로, 대다수 노인과 가족의 지역사회내 서비스 이용이라는 바람과도 일치하지 않는 것이다.

○ 따라서 전체노인의 최소한 8%(1-5등급 노인)가 급여대상자가 되어야 노인수발보험제도가 사회보험으로서 제대로 기능할 수 있다고 본다.

2. 장애인이 배제되었음

○ 법의 취지대로라면 64세 이하인 자 중에서 ‘일상생활의 독립적 수행이 곤란한’ 장애인도 당연히 법 적용의 대상에 포함되어야 한다. 그러나 정부의 노인수발보험법안은 64세 이하 장애인을 보험료 감면 대상자일 뿐이지 보편적 제도의 이용자로 보지 않고 있다. 장애인에 대한 이 같은 배제는 보편적인 요양서비스로서 이 법이 기능하는데 중대한 결함이라 하지 않을 수 없으며, 반드시 시정되어야 한다.

3. 노인수발보험제도의 재원마련에 있어 국고지원이 명시화되지 않음 (법안 제11장 제56조)

○ 노인수발보험제도의 재원마련에 있어 국고지원이 명시화되지 않은 점 역시 문제점이다.

ㆍ정부의 노인수발보험법안을 살펴보면, 국가는 대통령령이 정하는 바에 따라 예산의 범위 안에서 노인수발사업 비용의 일부를 부담하게 되어 있어, 국가책임에 대한 부분을 명시화하지 않고 대통령령으로 위임했다. 국고지원을 명시하지 않음에 따라 재정증가의 부담이 보험료 납부자와 지방자치단체의 몫으로 남을 가능성이 높다.

ㆍ정부는 노인수발보험법안에 노인수발사업비용에 대한 국고지원을 50%로 명시하여 국가책임을 명확히 하여야 할 것이다.



4. 높은 본인부담률로 인한 사각지대 발생 우려(법안 제7장 제39조)

○ 정부의 노인수발보험법안은 일반노인의 본인부담률은 20%, 차상위계층의 본인부담률은 10%로 높게 책정하였는데 이는 서비스이용에 제한을 가져옴으로써 제도의 사각지대를 발생시킬 것이다.

ㆍ차상위 계층노인에게도 10%의 본인부담을 명시하였는데, 2006년 2차 시범사업의 1등급 요양시설의 수가가 1일 기준으로 33,450원이므로 한 달 기준 100,350원(+식대 등의 α) 이상을 차상위계층 노인이 부담할 수 있을지 의문스럽다. 특히 노인의 특성상 수발서비스 이용이 장기화 된다는 점을 고려할 때 20%의 본인부담률은 서비스 이용의 심각한 장애요인으로 작용할 것으로 우려된다.

○ 일본은 본인부담률이 10%, 독일은 급여한도액으로 서비스 남용을 방지하고 있는데 비해, 정부의 노인수발보험법안은 급여한도액을 설정하고 본인부담률을 20%로 높게 책정함으로써 저소득층 노인들은 급여대상자로 판정을 받고도 비용부담 때문에 서비스 이용을 하지 못하게 될 수 있다.

5. 인프라의 부족, 지역간 불균형 문제 및 인프라의 낮은 공공비율

○ 인프라의 부족으로 인해 노인수발보험에 대한 급여가 실제 현물급여로 구체화되지 못할 가능성이 있다. 일본은 골드플랜 수립 후 10년 동안 인프라를 구축하였음에도 불구하고 인프라 부족의 문제를 경험하는 것에서 보듯이, 인프라 구축은 단기간에 이루어질 수 있는 문제가 아니다.

ㆍ보건복지부의 최근 보도자료(2006년 9월 22일 노인요양운영팀 보도자료)를 보면, 2008년에 중증노인에게만 서비스를 제공한다고 가정하더라도 1만5천여 명이 입소할 요양시설과, 4천여 명이 이용할 재가시설이 부족한 것으로 집계되고 있다.

○ 또한 인프라의 지역간 불균형이 심하여 실제 노인수발보험이 2008년 7월에 도입되어 실시된다고 하더라도 많은 지역에 거주하는 노인들은 이용할 서비스시설이 부재하여 실제 서비스 이용은 하지 못하고 특별현금급여로 대신하게 될 가능성이 크다.

ㆍ보건복지부의 최근 보도자료(2006년 9월 22일 노인요양운영팀 보도자료)에서도 지적하였듯이 42개 시군구가 유료시설까지 포함한 요양시설이 전무하며, 가정봉사원 파견시설, 주간보호시설 및 단기보호시설이 없는 시군구가 각각 47개, 91개, 163개에 이르고 있어 재가복지서비스에 대한 접근성이 매우 취약한 것으로 나타나고 있다.

ㆍ정부가 인프라 부족 문제를 해결하기 위해 2007년에 총 427개소 3,606억으로 노인복지시설 신축을 국고로 지원하고, 경영이 어려운 중소병원, 입소율이 저조한 아동양육시설, 폐교 등 지역사회 유휴자원을 활용하여 노인복지시설 신축을 추진할 계획이지만, 지자체에서는 시설운영비 지방이양으로 인한 부담, 지역님비 현상 등으로 인해 시설 신축을 꺼리고 있다.

따라서 정부가 인프라 부족 문제를 해결하기 위해서는 단순히 시설 신축만을 지원할 것이 아니라 시설운영비 등에 대한 재정적 지원을 확대함으로써 지자체가 시설 신축에 대한 부담감을 줄이도록 유도할 필요가 있다.

○ 노인수발보험제도의 성공은 “공적” 인프라 구축이라는 기반 위에서 가능하나, 정부는 노인수발시설 공급을 대부분 민간에 의존함으로써 정부 책임을 방기하고 있다. 특히, 재가노인복지시설의 경우 공공비율이 매우 낮아 재가노인복지시설협회가 2006년 조사한 회원시설 현황에 대한 자료에 의하면, 국공립비율이 가정봉사원 파견시설은 0.0%, 주간은 1.5%, 단기는 2.5%로 매우 낮게 나타났다. 이는 의료보험의 사례에서 보듯이, 노인수발시설의 낮은 국공립비율로 인해 향후 노인수발보험 수가수준을 통제하기 어려워질 수 있다.

6. 수발을 담당할 전문인력에 대한 육성과 교육ㆍ훈련에 대한 언급이 없음

○ 정부의 노인수발보험법안을 보면, 수발을 담당할 전문 인력에 대한 육성과 교육ㆍ훈련에 대한 명확한 언급이 없다.

ㆍ수발을 담당할 전문인력(수발사)을 체계적으로 교육ㆍ훈련시키지 않고서는, 수발서비스의 균질화를 이루기 어렵기 때문에 노인수발보험법에 수발을 담당할 전문 인력에 대한 자격기준 및 보수교육을 대통령령으로 위임하도록 하여야 할 것이다.

ㆍ참고로 일본의 경우 개보보험법 규정에 기초하여 방문개호원에 관한 성령과 개호지원전문원에 관한 성령 등을 마련하고 있으며, 개호지원전문원에 관한 성령에서는 개호지원 전문원 실무연수 수강시험, 실무연수, 개호지원전문원 실무연수를 실시하는 사람에 해당되는 지정의 신청 등에 대해 구체적으로 규정하고 있다.

7. 서비스 이용과 제공 과정에서 발생할 수 있는 분쟁, 사고 등에 대한 제도적 장치 마련의 부재

○ 정부의 노인수발보험법안은 수발급여인정제도에서 발생할 수 있는 서비스 이용 상의 문제나 수발서비스 제공 과정에서 발생할 수 있는 분쟁, 사고, 서비스의 질에 관한 문제를 대통령령에 위임함으로써 이에 대해 구체적으로 어떻게 해결할 것인지에 대한 제도적 장치마련이 없다.

8. 지역의 특수성을 반영하여 서비스 전달체계가 수립될 수 있도록 보완책 부재

○ 서비스 전달의 효율화를 위해 노인수발보험제도의 전달체계는 건강보험공단을 중심으로 할 수 있으나, 건강보험공단을 통해 서비스가 전달되면 지역의 특수성 등을 고려되지 못할 수 있으므로, 이에 대한 보완책을 마련해야 할 것이다.

노인수발보험제도가 성공적으로 시행되기 위해서는, 정부의 노인수발보험제도가 최소한 다음과 같이 수정ㆍ보완되어야 한다.

◎ 참여연대의 정책적 제언

첫째, 노인수발보험제도가 사회보험으로서 기능하기 위해서는 수발욕구가 있고, 일상생활 수행능력에 지장이 있는 것으로 조사된 전체 노인의 최소한 8%에 해당하는 노인인구가 급여 대상으로 포함되어야 한다.



둘째, 제도의 대상으로 64세 이하의 장애인을 포함해야 한다.

셋째, 노인수발보험법에 국고지원을 50%로 명시하여 국가책임을 명확히 하여야 한다.

넷째, 일반노인의 본인부담률은 10%이하로 낮추고 차상위계층은 국민기초생활보장제도 대상노인과 마찬가지로 본인부담이 없는 것으로 해야 한다.

다섯째, 정부의 공적 인프라 확충과 인프라의 지역간 불균형 해소에 대한 보다 구체적인 계획을 수립ㆍ공개해야 하고, 노인수발시설의 국공립비율이 최소한 30%는 되어야 향후 노인수발보험 수가의 통제가 가능하기 때문에 이에 대한 계획을 수립ㆍ공개해야 한다.

여섯째, 수발서비스의 균질화를 위해서, 노인수발보험법안에 수발을 담당할 전문인력에 대한 자격기준 및 보수교육이 명시되어야 한다.

일곱째, 정부의 노인수발보험법안에 수발급여인정제도에서 발생할 수 있는 서비스 이용상의 문제나 수발서비스 제공 과정에서 발생할 수 있는 분쟁, 사고, 서비스의 질에 관한 문제를 어떻게 해결할 것인지에 대해 법안에서 보다 구체적인 제도적 장치를 마련하여야 한다.

여덟째, 노인수발보험제도의 전달체계는 건강보험공단을 중심으로 할 수 있으나, 지역의 특성을 반영하여 서비스가 전달될 수 있도록 이에 대한 보완체계를 마련해야 할 것이다.

참여연대는 앞서 제시된 선결조건이 충족되어야 사회보험으로서 노인수발보험제도가 최소한의 기능을 수행할 수 있다고 보며, 선결조건이 충족되기 전까지는 현재 사회복지사업법에 의한 공공서비스체계를 확대하여 보다 적극적으로 노인수발문제에 대응해1) 나갈 것을 요구한다. 또한 사회적 일자리와 관련하여 비교적 저임금 사회공공서비스 분야임을 감안하여 자활급여계층 및 차상위계층의 취업모델을 위한 사회적 기업 내지 사회적 일자리적인 정책 접근을 반영할 것을 제안한다. 끝.

정부가 2007년부터 새롭게 추진하고자 하는 저소득층 노인을 위한 노인돌보미지원제도와 재가노인지원센터 운영, 실비시설 이용료 지원 사업은 노인수발문제에 대한 보다 적극적인 개입이라는 점에서 환영할 만하지만, 여전히 저소득층 중심이라는 제한점을 가지고 있다.

사회복지위원회


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