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공공부문 비정규직 실태 보고서 1 : 광역자치단체 (2012.7.)

2012년 7월, 16개 광역자치단체의 비정규직 노동자 고용 현황에 대한 5년(2007년~2011년) 간 자료를 확보, 정리하여 <공공부문 비정규직 실태 보고서 1 : 광역자치단체>를 발표했다.

 

 

┃ 배경과 문제의식 ┃

 

외환위기 이후 노동시장은 급격하게 유연화 되었다. 2012년 당시 통계청 자료에 따르면 비정규직은 580여 만 명에 이르며, 전체 임금근로자의 33.3%를 차지한다. 비정규직의 증가는 민간과 공공부문을 가리지 않았다. 2011년 말 정부가 발표한 자료에 따르면 지방자치단체, 중앙부처, 공기업, 학교 등을 포함한 공공부문에서 고용 중인 비정규직은 모두 34여 만 명 수준이었다. 이 수치는 2006년 통계와 비교해서 28,970명 증가한 규모였다.

 

비정규직 문제해결을 위한 정부의 대책이 없었던 것은 아니다. 하지만 이명박 정부는 참여정부 시절 발표된 2006년 공공부문 비정규직 종합대책 사업을 앞당겨 종료하고, 대책을 총괄하여 책임질 부서를 해체했다. 비정규직 노동자들에 대한 무기계약직 전환에도 소극적이었고, ‘공공기관 선진화 방안’을 통해 비정규직을 양산하고, 고용불안을 부추겼다. 2011년 이명박 정부는 공공부문의 기간제노동자에 대한 무기계약직 전환을 중심으로 한 공공부문 비정규직의 고용개선 대책을 발표하였지만, 비정규직 감축과 노동조건 개선에 실효성 있는 대책은 아니었다.

 

참여연대는 비정규직을 남용하고 있는 민간영역의 관행을 개선하기 위해 공공부문이 노동시장에서 모범적인 사용자로서 선도적인 역할을 해야 한다는 입장을 견지하고 있다. 비정규직의 남용과 차별해소를 위한 공공기관의 책임과 역할을 강조하고자 참여연대는 지자체, 교육기관 등 공공부문의 노동정책과 비정규직 실태를 조사해 노동자들의 노동조건을 개선하기 위한 정부의 노력을 평가하고자 했다.

 

 

┃ 주요 활동 경과 ┃

 

노동부는 사업장근로감독종합시행계획에 따라 비정규직 노동자를 다수 고용하고 있는 공공기관에 대한 근로감독을 실시한 바 있다. 2010년 참여연대는 당시 노동부가 실시한 근로감독 실태를 확인해보고자 2007년부터 2009년까지 노동부 근로감독 결과 등을 정보공개청구를 통해 확보해서 분석했다. 그 결과, 노동부는 2007년부터 3년 간 총 2,533개 공공기관을 대상으로 사업장감독을 실시했고, 점검대상 공공기관의 86.5%인 2,209개 사업장에서 총 6,371건의 노동관계법 위반이 적발된 사실을 알아냈다.

 

조사결과를 분석하면서, 공공기관이 저지른 법 위반의 심각성과 노동부의 무책임과 생색내기를 확인할 수 있었다. 법을 위반한 기관의 비율은 2007년 78.6%에서, 2008년 89.9%, 2009년 90.1%로 매년 증가하였고, 기관 당 평균 법 위반 건수도 매년 증가했다. 공공기관의 법 위반뿐만 아니라 노동부의 근로감독 자체에서도 문제가 드러났다. 당시 노동부는 근로감독관집무규정집에 따라 대체로 ‘시정명령’이라는 솜방망이 처벌을 내리고 있었다. 3년 간 6건 이상 다수법령을 위반한 사업장 135개의 경우, 해당 기관장에 대한 최소한의 제재도 없이 시정조치만을 내렸다. 문제는 감독 내용에도 있었다. 노동부는 노동조건 개선이 시급하게 필요한 핵심적인 부분을 점검하기보다는 적발과 시정이 용이한 사항 위주로 사업장 감독을 진행하고 있었다. 참여연대는 <공공부문 사업장 노동관계법 위반 실태보고서 2010년>을 통해 이러한 노동부의 근로감독 실태를 드러내고, 공공기관과 노동부가 빚어낸 노동행정의 난맥상을 잡아냈다.

 

2012년에는 공공부문 비정규직 노동자의 노동조건을 살펴보고, 비정규직 축소와 차별개선을 위한 광역지방자치단체의 노력과 책임을 평가하고자 했다. 정보공개청구를 통해 16개 광역자치단체의 비정규직 노동자 고용 현황에 대한 5년(2007년~2011년) 간 자료를 확보하여 정리하여 <공공부문 비정규직 실태 보고서 1 : 광역자치단체>를 발표했다. 광역자치단체의 비정규직 노동자 고용 현황을 살펴본 결과, 2012년 당시 무기계약직, 기간제노동자, 파견·용역노동자를 포함한 비정규직 노동자는 지방자치단체 전체 고용의 10.3%를 차지했다. 2007년에서 2011년까지 우리가 공무원으로 부르는 정규직은 90.0%에서 87.9%로 2.1%p 감소했지만, 기간제노동자는 1.2%p 증가했고, 파견·용역노동자은 2007년 1.1%에서 1.9%로 0.8%p 증가했다. 최근 모든 지방정부마다 저마다의 비정규직 감축을 제시했음에도 불구하고, 광역자치단체의 비정규직 고용 규모는 줄지 않고 있었다.

 

비정규직 자체를 줄이는 정책도 효과가 없었고, 비정규직을 정규직으로 전환하는 대책도 큰 효과가 없었다. 기간제의 무기계약 전환 규모를 검토한 결과, 2007년 16개 광역자치단체의 무기계약 전환 규모는 834명에서, 2008년 199명, 2009년 411명, 2010년 349명, 2011년 324명, 2012년(3월까지) 301명이었다. 특정 시점에 비정규직을 무기계약직으로 전환하게 되면 일정 기간 동안 전환대상이 없을 수도 있다. 법적으로 비정규직은 2년 동안 유지할 수 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고, 기간제노동자 고용규모가 지속적으로 증가했기 때문에 무기계약직으로 전환된 사례가 일정한 규모로 꾸준히 확인되어야 했다.

 

2013년에는 공공부문 비정규직에 대한 두 번째 보고서로 <공공부문 비정규직 실태 보고서 2 : 기초자치단체>를 발표했다. 첫 번째 보고서에서 공공부문 비정규직의 양적인 통계와 그 변화추이를 확인했다면, 두 번째 보고서에서는 비정규직 노동자 규모에 비해 작아도 너무 작은 무기계약직 전환 규모를 직접 확인해보고자 하였다. 비정규직 전환의 가장 중요한 조건은 이른바 ‘상시·지속업무’인데, 상시.지속업무는 무기계약직 전환과 관련한 정부지침에 따라 연간 10~11개월 지속인 업무여야 하며, 2년 이상 계속 되어왔고 향후 2년간 지속될 업무로 규정된다. 서울특별시 기초자치단체 중 2012년 무기계약직 전환 계획과 실적이 없는 13개 기초자치단체의 2011~2013의 예산을 검토하여, 상시지속업무를 분류해냈다. 검토 결과, ‘상시·지속업무’로 판단해도 무방한 업무에 약 980여 명이 고용돼 있었는데, 개별 기초자치단체에서는 이들 가운데 단 한 명도 무기계약직으로 전환하지 않았다. 예산규모와 정보공개청구로 취합한 자료를 통해 일선기관의 다년간 기간제노동자 고용 실태를 파악하고, 상시·지속 업무 판단 여부와 무기계약직 전환에서 예외된 경우, 그 사유 등을 검토했다. 이를 통해 일선기관이 무기계약직 전환과 관련한 정부지침을 어떻게 집행하고 있는지를 확인하고, 무기계약직 전환 사업의 성실한 이행 여부를 평가했다. 이러한 실태 파악의 결과로 상시·지속업무 여부 판단 기준 및 무기계약직 전환예외기준의 완화, 비정규직 문제 해결에 일선기관의 적극적인 의지와 일선기관에 대한 중앙정부의 감독 강화 등을 대안으로 제시할 수 있었다.

 

 

┃ 성과와 의미 ┃

 

참여연대 노동사회위원회는 실증적인 자료로 열악한 현실을 증명하고, 주장과 대안의 근거를 제시해왔다. 세 차례 실태조사는 비정규직 감축, 차별철폐와 처우개선이란 사회적 과제에 대한 공공부문의 책임을 강조하는 데 있어 유효한 근거자료들이었다. 비정규직 실태에 관한 자료가 별로 없거니와 비정규직에 대한 기준이 모호해 정부자료조차 신뢰받고 있지 못한 상황이기 때문이다. 특히 2012년 참여연대 보고서는 3년이 지난 지금까지도 비정규직을 연구하는 노동계와 학계 등에서 기초자료로 활용하고 있다. 발표 이후 노동계와 학계 등에서 보고서의 원자료를 공유했고, 조사방법을 참여자치지역운동연대 소속 단체들과 공유해 각 지역의 비정규직 고용현황을 파악하는 작업을 실시했다. 실제 몇몇 단체에서 해당 지역의 비정규직 실태조사를 실시해 의미있는 결과를 얻기도 했다. 더불어 비정규직 노동자가 많다는 주장을 넘어 통계를 통해 심증으로만 존재하던 많은 문제점이 실재함을 증명했다. 기간제노동자와 무기계약직의 수년간의 고용규모 추이를 비교함으로써 기관이 무기계약 전환을 회피하기 위해 기간제의 계약기간을 2년 미만으로 단축하고 있음도 보여주었다.

 

또한 고용노동부의 근로감독에 대해서도 크게 4개의 시사점을 얻었다. 첫째, 사전 통보 없는 근로감독을 실시하고, 근로감독 결과를 공개해야 하며 둘째, 사업장 감독 중점 점검사항을 근로감독관의 소관 법률 중 최소한의 형벌이 적용되는 중대한 사안까지 확대하고, 감사원의 정기적 감사를 통해 근로감독이 형식적으로 진행되는 것을 방지하고, 셋째, 공공기관들의 비정규직 사용관행을 바로 잡기 위해서 공공기관 경영평가 항목에 비정규직 사용억제와 차별금지를 포함시켜야 하며, 법위반 시 해당기관과 기관장에 대한 제재를 강화하며 넷째, 대규모의 법위반 행위가 이루어진 사업장에 대해서는 특별근로감독 또는 감사원 감사를 실시하고 위법행위가 반복되지 않도록 지속적인 모니터링이 이루어져야 한다는 것이다. 이를 통해 고용노동부 등 유관 부처가 노동관계법이 일선기관에서 철저히 준수되고, 법에 따라 비정규직 노동자의 노동조건이 보장되도록 감독기관으로써 그 역할을 다해야 함을 지적할 수 있었다.

 

공공부문의 비정규직 노동자 현황을 조사하면서 공공부문의 비정규직 노동자 관리체계가 매우 부실하다는 사실도 밝혀낼 수 있었다. 이는 줄어들지 않는 비정규직 노동자 고용규모 못지않게 심각한 문제였다. 비정규직 노동자는 통합적으로 관리되는 것이 아니라 개별 사업 부서에서 필요에 따라 관리되고 있었기 때문이다. 비정규직 관리 전담부서의 부재는 정보공개청구와 보고서 작성 과정에서 정보취합에 어려움을 겪을 수밖에 없었다.

 

 

┃ 같이 보기 ┃

 

 

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