[토론회] 형사사법제도 개혁, 어떻게 할 것인가

형사사법 개혁, 기관간 이해 아닌 ‘국민의 관점’에서 논의해야
국회토론회 ‘형사사법제도 개혁, 어떻게 할 것인가’ 개최

수사권조정, 검경의 근본적 역할 고민 없이 직접수사범위만 집중
사개특위 산하 자문위 설치 등, 시민 참여 개혁 논의 이어가야

참여연대 형사사법개혁사업단과 민주사회를위한변호사모임 사법센터, 민주주의법학연구회는 국회 사개특위 더불어민주당 소속 의원 6명과 함께 어제(11/21) 국회 9간담회실에서 ‘형사사법제도 개혁, 어떻게 할 것인가’ 토론회를 공동주최했습니다. 어제 토론회는 1,2차 검경수사권 조정과 법무부의 직접수사 확대 시행령 시행 이후 문제점을 진단하고, 개점휴업중인 국회 형사사법체계개혁 특별위원회(이하 사개특위)의 과제를 모색하기 위해 기획되었습니다. 행사는 박홍근 더불어민주당 원내대표의 축사와 정성호 국회 사개특위 위원장, 송기헌 간사, 박범계, 박주민, 김승원, 임호선 의원의 인사로 시작되었으며, 이외에 양정숙 국회의원 등도 현장에 참석했습니다.

첫번째 발제 ‘수사, 기소 분리의 원칙을 실현하기 위한 과제’ 를 맡은 김지미 변호사(민변 사법센터)는 형사사법체계 개혁의 방향과 관련하여 관계된 전문가들 사이에서는 이미 ‘수사-기소’ 분리가 검찰개혁의 대원칙이라는 오랫동안 합의된 대전제가 있었음에도 실제 수사권조정 입법 과정에서 제대로 그 취지가 반영되지 못했고, 현실에서도 작동되지 않고 있다고 지적했습니다. 법으로 검찰 수사 개시 범죄를 제한했지만 윤석열 정부는 “검찰 직접수사 복원에 모든 역량을 동원”하고 있고, 법에 의하면 검찰 수사개시가 제한되는 방통위의 종편 재승인 점수 고의감점 의혹 사건들도 검찰이 시행령을 근거로 진행하고 있다는 것입니다. 반면 경찰에 대한 견제 장치는 없다는 비판이 계속 제기되는 등, 법개정 과정에서 “검찰 수사개시를 못하게 하는 것만을 중심으로 한 것이 패착으로, (검경간) 견제와 협력하는 관계가 더욱 중요했으나 (개정)법은 부족했다”고 지적했습니다. 따라서 검찰의 직접수사를 삭제하는 것이 곧 ‘수사-기소’ 분리의 완성이라는 등식은 성립하지 않는 만큼, 수사와 기소의 기능적 분리보다 조직적 분리가 견제와 협력 달성을 위해 보다 현실적이라고 진단했습니다.
김지미 변호사는 이런 분석을 바탕으로 검찰의 수사 개시 권한과 직접 수사 권한을 모두 삭제하되, 경찰 불송치 결정시 고발인의 이의신청권 부활과 함께, 검찰에게는 수사종결권과 ‘협력 관계로서의 경찰 수사지휘권’을 부여해야 한다고 주장했습니다. 검찰과 경찰이 제 역할과 기능을 분명히 하고 현행 법이 간과하고 있는 경찰 등 타 수사기관과의 협력 관계를 명확히 규정해 각 수사기관이 ‘협력 기관’으로써 ‘견제와 균형’이 작동될 수 있도록 논의하는 것이 우선이라고 짚었습니다.

오병두 홍익대 교수(참여연대 형사사법개혁사업단 단장)는 ‘수사-기소’ 분리는 형사사법체계 정상화를 위한 모색이었으며 기본으로 돌아가야 한다면서 ‘수사-기소 구조의 개혁 방안 : 국가수사청 도입 논의를 중심으로’ 두번째 발제를 시작했습니다. 발제자는 수사기소의 분리 방안에는 기능분리론과 조직분리론이 있는데, 검찰의 직접수사 폐지와 그로 인한 중수청 설치는 조직분리론의 일환, 수사검사와 기소검사를 분리하는 것은 기능분리론의 일환이라고 정리했습니다. 그러나 수사검사와 기소검사의 분리는 “검사가 수사의 실무자 혹은 관리자라고 상정하는 검찰사법을 전제로 한 고정관념으로, 결국 검사에게 장악될 것”이기에, 기능분리론은 바람직하지 않다고 짚었습니다.
조직분리론으로 제안되고 있는 중대범죄수사청과 관련해서 국회에 발의되어있는 법안들의 특징을 설명하면서, 그 장단점을 진단했습니다. 그러나 공통적으로 중대범죄수사청은 현행의 국가수사본부를 그대로 존치하고 있으면서 검경수사권 조정 과정에서의 잠정적인 분류였던 6대범죄만 담당하도록 하는데, 이는 현 상황에서는 재검토되어야 한다고 지적했습니다. 또한 법무부와 경찰이 서로 권한을 가져가려는 욕망으로 중수청(혹은 국가수사청)의 소속을 어디에 둘 것인지가 쟁점이 되고 있지만, 그 과정에서 “수사서비스의 소비자인 시민들의 관점은 어디 있나”고 꼬집었습니다. 그 대안으로 중수청(혹은 국가수사청)은 총리실 소속으로 두되, 국가경찰위원회 강화를 통해 감독권을 실질화하는 방안을 제안했습니다.
경찰 통제방안과 관련해서는 자치경찰의 실질화와 수사책임제의 필요성을 주장했습니다. 현재와 같이 경찰청장이나 국가수사본부장이 수사의 개별적 내용까지 개입하는 방식의 수사지휘가 아니라, 행정적 수사통제와 수사지휘를 각각 구별해, 경찰내의 일정단위에서 책임지고 수사할 수 있는 합리적 수사체계가 필요하다고 보았습니다.
아울러 국회 형사사법체계개혁특위 구성결의안에 명시된 바와 같이 자문위원회를 구성해 현재 국회 형사사법체계개혁특위 논의가 진척되고 있지 않은 상황에도 불구하고 중차대한 형사사법체계 개혁 논의가 이어질 수 있도록 해야 한다고 주장했습니다.

마지막 발제자인 박병욱 제주대 교수는 ‘경찰국 설치의 문제점과 국가경찰위원회의 실질화 필요성’ 발제를 진행하며, 현행 경찰국의 문제 및 국가경찰위원회의 한계를 지적했습니다. 특히“지난 6월 경찰국 설치 과정에서 이상민 장관이 했던 발언은 이태원 참사 후의 (이상민 장관의) 발언으로 정면으로 반박된다”며, 경찰국을 둘러싼 경찰 통제 및 책임성 문제에 대한 행정안전부의 모순된 행태를 꼬집었습니다. 경찰의 정치적 중립성 논란과 대통령령에 근거한 경찰국 설치로 위헌·위법 논란이 계속되는 가운데, 경찰의 수사를 실질적으로 어떻게 통제할 것인지 논의해야 한다고 주장했습니다. 또한 현행 국가경찰위원회는 경찰의 수사에 대해 감사, 징계 권한이 없어 구체적 수사 통제가 불가능한 문제가 있는데, 수사 과정에서 인권침해의 적법성 통제는 국가경찰위원회의 통제가 필요한 만큼 국가경찰위원회의 실질화가 중요하다고 보았습니다. 다만 경찰의 부당하거나 위법한 행위에 대해서는 직접적인 별도의 통제 기구가 필요하며, 이를 위해 국가수사위원회를 신설해 통제와 견제장치를 만드는 것이 대안이 될 수 있다고 제시했습니다.

이어진 토론에서 김대근 한국형사·법무연구원 정책실장은 발제한 김지미 변호사의 현재 형사사법체계 개혁 상황에 대한 진단과 논의가 냉철하고 적합하며 수사기관간의 협력과 견제 필요성 및 기능분리론의 현실성 등으로 오병두 교수가 제시한 조직분리론에 동의했습니다. 아울러 ‘수사-기소’의 문제를 검찰의 직접수사권 폐지와 구별해야 한다는 의견에 동의하면서, 지난 법 개정 논의 당시 6대 범죄, 2대 범죄, ‘등’ 또는 ‘중’의 쟁점에 매몰되어 “검찰이 수사에 어떤 방식으로, 어떻게 개입해야 하는지 등 검찰 본연의 기능과 역할에 대한 질문을 놓친 것이 한계”였다고 부연했습니다. 입법의 취지와 권위를 초월한 시행령이 개정되는 것도 결국 검찰, 경찰의 역할이 무엇인지 정확히 질문하거나 논의하지 못한 데서 기인한다는 것입니다. 이러한 관점에서 검찰의 직접수사 포함 수사개시권 폐지 등의 원칙에는 공감하나, 수사의 정의나 개념, 세부 절차와 관련된 사항 등 중요한 논의가 상당히 진척된 상황에서 논의를 반복하기 보다는 검찰과 경찰을 둘러싼 여건과 조건을 형성하는 것이 더 바람직하다고 덧붙였습니다. 즉 ‘수사-기소’ 분리는 시민의 인권보호가 기본 원칙이라는 것을 잊지 않으면서, 경찰은 사실관계 조사 및 불송치 결정의 전담기관으로 자리매김하고, 검찰은 공소제기권자 등의 역할에 충실해야 한다는 것입니다.

김면기 경찰대 교수는 그간 수사권 조정 논의가 많았으나 특정 범죄에 대한 수사권, 구체적인 법률과 대통령령에 대한 조문에 지나치게 치중했으며, 경찰 조직과 인력, 예산은 논의되지 않아 법률개정의 취지를 뒷받침하지 못했다며 토론을 시작했습니다. 특히 검사의 직접수사에 대한 기존 논의는 외국사례 비교 등 지엽적 논쟁에만 치중했지만, 결국은 법제도를 넘어 조직과 인력의 문제로 귀결될 수밖에 없다고 지적했습니다. 우선 검사의 역할이 무엇인지, ‘수사’의 개념 합의 및 공소제기 전후 검사의 임의수사 허용 여부 등 검사의 업무 범위를 정확히 규정해야 하며, 그에 따라 수사 인력을 조정하는 것이 바람직한 단계라는 것입니다. 이런 맥락에서 국가수사청 설치 등 오병두 교수의 발제에는 대체로 동의하나, 수사 인력, 권한, 통제와 감독 기관의 구조 등 논란이 발생할 가능성이 높아 논의 대상을 좁히는 것이 보다 탄력적인 논의가 가능할 것이라고 조언했습니다. 또한 수사 개념의 범주라는 핵심적 논제를 제외하면 검찰 외 수사기관의 영장청구권 문제, ‘검수완박 위헌’ 문제 등은 이미 입법정책적 문제에 불과한 것으로 드러난 만큼, 현 상황이 새로운 제도가 발동할 수 있는 역동적인 시기라고 덧붙였습니다.

최정학 한국방송대 교수는 국회 사개특위가 경찰 개혁에도 관심을 기울여주길 당부하며 토론을 시작했습니다. 아울러 경찰에게도 개혁을 위한 준비가 되어 있는지 스스로 살펴야 한다고 지적했습니다. 경찰 통제기구 중 가장 중요한 것은 일반 국민이 참여가능하고 민주적으로 구성된 국가경찰위원회, 자치경찰위원회라며 짚으며 특히 자치경찰위원회는 합의제 행정기관이지만, 반면 상위기관인 국가경찰위원회는 명시적인 합의제 행정기관이라는 규정이 없다고 비판했습니다. 문재인정부는 자치경찰위원회의 위상과 권한이 높아졌다고 긍정적으로 평가했으나 국가경찰이 자치경찰 사무까지 담당해 사실상 자치경찰체가 유명무실해졌으며, 자치경찰위원회도 스스로를 형식적인 사전 심의기구 정도로 여긴 것이 아닌지 비판했습니다. 이러한 상황에 더해 2022년의 경찰국 설치는 1991년 경찰청 독립 이전으로 돌아가려는 퇴행적 시도로 크게 비판받아 마땅하다고 주장했습니다. 경찰국 설치는 정부의 직접 통제 의도를 노골적으로 드러낸 것이며, 경찰은 이 사태에 대해 어떤 태도를 취할 것인지 답을 보여주어야 한다고 주장하며 토론을 마무리했습니다.

질의응답에서 양정숙 의원은 현재 검찰의 수사가 문재인정부 관련 수사에 집중되고, 10.29 이태원 참사에서는 경찰 특수본이 고위 공직자에 대한 수사를 진행하지 않아 국민들이 불신하는 상황에서 검경간 견제와 균형이 작동할 수 있는 방안, 개혁에 대한 국민적 관심을 높일 수 있는 방안에 대해 질의했습니다. 또한 검찰의 예산에 대한 국회 통제가 필요하다는 의견도 제시했습니다. 이에 대해 김지미 변호사는 10.29 이태원 참사를 통해 형사사법개혁이 국민들의 실생활과 연결되고 있다는 것을 알게된 국민들이 많아진 상황이라며 계속 꾸준히 설득하는 노력이 필요하다고 답했습니다. 오병두 교수 또한 형사사법체계 개혁이 검찰과 경찰 모두를 포함해야 한다고 답하며, 형사소송법에서 수사절차법을 분리하는 등 개별입법을 고려해야 한다고 제안했습니다. 박병욱 교수는 결국 검찰과 경찰에 대한 민주적 통제가 발휘되지 못하는 상황이 문제라며, 독립성이 필요한 수사 영역을 특화하여 통제하는 국가수사위원회 설치 등 대안이 필요하다고 덧붙였습니다. 마지막으로 최정학 교수는 경찰이 기존의 모습과 다르게 수준 높은 치안행정 서비스로 국민에게 다가갈 수 있도록 경찰 스스로 보여줘야 한다고 짚었습니다. 덧붙여 권력형 범죄를 따로 수사하도록 공수처를 만들었는데 공수처의 활동이 현재 눈에 보이지 않는다며, 형사사법체계개혁 특위에서도 공수처의 역할을 논의해야 한다고 당부했습니다.

토론회를 공동주최한 정성호 국회 형사사법체계개혁특위 위원장은, 특위를 구성한 후 위원장과 간사를 선출한 것 외에 논의가 진척되지 않아 부끄럽고 참담한 상황이라고 심정을 밝혔습니다. 합의안에 따라 회의 개최 여부조차 여야 합의가 필요한 안건이 된 상황에서 자문위원회 구성 제안 등 토론회에서 모은 의견을 논의할 수 있을지조차 불투명한 상황이나, 검찰과 경찰 개혁이라는 국민적 동의와 지지를 당부했습니다. 이번 토론회를 계기로 국민들의 불편함을 해소하는 부분만이라도 해결할 수 있도록 여당에 제안할 예정이며, 정기국회 기간 안에 심각한 문제 상황을 해결할 수 있도록 노력하겠다고 계획을 밝혔습니다. 좌장을 맡은 이광수 변호사는 이번 토론회가 사회적 토론의 시발점이 되기를 바라며, 국회의 논의 촉구와 함께 학문적 연구와 논의도 함께 당부하며 토론을 바쳤습니다.

토론회 개요

• [토론회] 형사사법제도 개혁, 어떻게 할 것인가
• 일시 장소 : 2022. 11. 21. 월 10:00 / 국회의원회관 9간담회

• 공동주최
  • 국회 형사사법체계개혁 특별위원회 정성호 위원장, 더불어민주당 송기헌(간사),더불어민주당 김승원, 박범계, 박주민, 임호선 의원
  • 참여연대
  • 민주사회를 위한 변호사모임 사법센터
  • 민주주의법학연구회
• 주관 : 참여연대 형사사법개혁사업단

• 프로그램
  • 좌장 : 이광수 변호사(참여연대 공동집행위원장 · 행정감시센터 소장)
  • 발제
    • 수사 기소 분리의 원칙을 실현하기 위한 과제_김지미 변호사(민주사회를 위한 변호사모임 사법센터)
    • 수사-기소 구조의 개혁 방안 : 국가수사청 도입 논의를 중심으로_오병두_홍익대 법학과 교수(참여연대 형사사법개혁사업단 단장)
    • 경찰국 설치의 문제점과 국가경찰위원회의 실질화 필요성_박병욱_제주대 행정학과 교수(민주주의법학연구회)
  • 토론
    • 김대근_한국형사·법무정책연구원 연구실장
    • 김면기_경찰대 법학과 교수
    • 최정학_한국방송대 법학과 교수(민주주의법학연구회)

• 문의 : 참여연대 형사사법개혁사업단(02-723-0666, jw@pspd.org)

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