월간참여사회 2014년 03월 2014-02-28   2783

[참여연대사] 운이 나빠도 지킬 수 있는 인간 품격 : 1994~ 국민기초생활보장법 제정 운동

참여연대 20년 20장면 #Scene 19

운이 나빠도 지킬 수 있는 인간 품격

1994~ 국민기초생활보장법 제정 운동

 

참여사회 2014-03월호

1998년 7월 23일 국회에 제출한 국민기초생활보장법 입법청원안 표지. 김홍신 의원의 소개로 참여연대를 비롯한 26개 단체가 공동으로 청원하였다. 당시의 생활보호법으로는 아무리 빈곤해도 18세 이상, 65세 미만의 국민은 국가의 지원을 받을 수 없었다. 이에 참여연대는 특정 인구학적 범주에 국한된 예외적, 비현실적인 보호를 넘어 ‘빈곤’이라는 이유 하나만으로도 모든 국민의 생존을 보장하는 ‘일반적 공공부조’로 전환할 것을 요구하였다. 이 청원안은 실직 등으로 인해 소득이 없는 국민은 누구나 국가로부터 지원 받을 수 있도록 할 것, 소득이 최저생계비에 못 미치는 가구에 대해서 생계, 주거, 의료, 자녀교육 등 4대 기초생활에 대한 국가의 책임을 명확히 할 것을 골자로 하고 있다. 

 

참여사회 2014-03월호 차병직 변호사

월간 『참여사회』는 참여연대 창립 20주년이 되는 2014년까지 참여연대가 이루어낸 의미 있는 성과들을 소개하는 <참여연대 20년, 20장면>을 연재합니다. 참여연대 창립 멤버인 차병직 전 집행위원장이 참여연대 활동 기록과 관련자들의 증언을 토대로 집필합니다. 이번 호에서는 근로능력 유무와 관계없이 모든 사람들의 최저 생계를 국가가 보장하도록 하는 국민기초생활보장법 제정 운동의 전개를 짚어봅니다. 

 

 

2004년 1월 8일, 브라질은 ‘시민 기본소득법’이란 법률을 제정하였다. 그것이 어떤 내용의 법인가는 제1조에 잘 드러나 있다. “국내에 거주하는 모든 브라질 국민과 브라질에 5년 이상 거주한 모든 외국인에게 경제적 조건에 관계없이 매년 일정한 현금을 지급받을 권리를 부여한다.”

 

그것은 무슨 말이며, 그러한 법률은 왜 필요한 것일까? 생소하게 들릴지 모르나, 기본소득을 법제화한 것이다. 기본소득이란 사회구성원에게 일률적으로 제공하는 소득을 말한다. 복지는 어쩔 도리가 없는 저소득층 사람에게나 베푸는 것이며, 그나마도 가능한 노동과 연계시키려 하고, 원칙적으로 인간을 게으르게 만드는 부도덕한 제도로 자본주의의 적이라고 여기는 사고의 소유자는 도무지 이해할 수 없을 터이다. 

 

기본소득은 일단 태어나는 순간부터 부자건 가난뱅이건 구별하지 않고 일정한 돈을 지급하는 제도다. 따라서 그 금액이 적정하기만 하다면, 요람에서 무덤까지 굶어 죽을 걱정은 하지 않아도 된다. 그렇다고 모두 우화 속의 베짱이가 되지 않을까 노심초사할 필요는 없다. 기본적으로 최소한의 품위 있는 생활이 보장되면 개개인은 타인이나 사회를 위해 더 나은 존재가 될 수도 있다. 대가 있는 노동 외의 활동도 일이라고 생각하면 이해가 쉽다. 노동할 사람은 노동하고, 쉴 사람은 쉬고, 하고 싶은 일을 할 수 있다. 그러면 스트레스도 덜 받고, 질병률도 낮아져 건강한 사회를 만들어 낸다. 물론 이러한 기본소득론에 반론도 만만하지 않다. 수십 가지의 반론은 대체로 꿈에서 깨라는 윤리적 비판과 현실적으로 어렵다는 기술적 비판으로 나뉜다. 물론 브라질이 그리 잘 사는 나라도 아닐뿐더러, 기본소득을 해결할 돈을 마련한 것도 아니었다. 그래서 기본소득제도에 관한 새 법률을 공포하면서 룰라 대통령은 이렇게 연설했다. “우리의 임무는 이 법률을 기능하는 법률로, 실행되는 법률로 바꾸는 것입니다.”

 

법 중에는 기능하지 않고 실행되지 않는 것이 있다. 법치주의가 제대로 작동하지 않는 저개발 독재국가에서만 볼 수 있는 현상은 아니다. 우리 경우도 보자. ‘모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지고, 행복을 추구할 권리를 가지고, 법 앞에 평등하며, 인간다운 생활을 할 권리를 가진다’는 헌법 규정들은 어떠한가? 그것은 강제력 있는 규범인가, 장식인가? 장식과 프로그램은 어디에나 있다. 다만 그것이 희망의 향기라도 품고 있는 장식이라면 그나마 다행이다. 

 

참여사회 2014-03월호
1999년 3월 4일에 열린 국민기초생활보장법 제정 추진 연대회의 준비위원회 발족식

 

참여사회 2014-03월호
1994년 12월 5일 참여연대에서 열린 국민생활 최저선 확보 운동 공익소송 설명회 현장. 이 설명회에서 참여연대는 경제적 풍요가 사회적 풍요를 보장하지 못하는 사회를 비판하고, 경제개발로부터 사회적 발전으로의 전환을 요구했다. 

 

사회안전망의 시작

 

우리가 IMF의 구제금융 대상이 된 것은 1997년 11월이었다. 실직자와 파산자가 줄을 이어 한 치 앞을 내다볼 수 없는 경제 불황을 맞았다. 돈 없이 도시를 살아가는 자체가 곡예였다. 현금 다발을 장롱에 숨겨 둔 사람을 제외하고는 모두 곡예사였다. 서커스단의 곡예사가 타는 줄 아래에는 그물이라도 쳐져 있지만, 일상의 거리를 걷다가 나락으로 떨어지면 대책이 없었다. 그래서 유행처럼 등장한 용어가 사회적 안전망이었다. 

 

참여연대는 애당초 불안정한 사람을 위한 그물을 만들고 설치하는 작업에 관심을 가졌다. 창설 직후부터 국민복지기본선 확보 운동을 전개했다. 처음엔 국민생활최저선 확보 운동이라 불렀다가, 어감이 좋지 않다는 이유로 바꾸었다. 생활보호법 개정을 촉구하고, 국민연금 기금을 운용하다 본 손실에 대해 국가를 상대로 손해배상 소송을 제기했다. 그리고 노인복지법의 “65세 이상의 자에 대해 노령수당을 지급할 수 있다”는 규정을 근거로 수당을 지급하라는 소송도 했다. 관악구청을 상대로 한 소송의 결과는 성공적이었다. “할 수 있다”가 재량이 아니라 의무라고, 따라서 국민의 편에서는 주면 받는 은혜가 아니라 받을 수 있는 권리라고 확인한 셈이었다. 

 

참여연대 창설 때 정책위원회 산하에 사회복지위원회를 설치하였는데, 1996년 사회복지특별위원회를 독립시켰다가 1999년부터 일반 활동기구로 하면서 사회복지위원회란 이름으로 되돌아갔다. 초대 위원장은 서울대의 조흥식, 부위원장은 중앙대의 김연명이 맡아 지휘하였고, 간사는 김기식이었다. 그리고 이론적이고 실천적 뒷받침을 열정적으로 한 인물은 서강대의 문진영, 순천향대의 허선, 변호사 이찬진이었다. 김기식은 전문가들의 조언을 종합하여 공격적이면서 논리적으로 접근했다. 헌법의 장식적 사회권을 구체적 권리로 바꾼다는 목표를 설정한 것이다. 

 

1998년 6월 29일 오후 2시, 참여연대 2층 강당에서 정책공청회를 열었다. 주최는 사회보장정책협의모임이었는데, 참여연대를 중심으로 경실련, 여성단체연합, 민주노총, 의보통합연대회의, 보건의료대표자회의 그리고 일용직저소득노동자실업대책협의회가 결합했다. 취지는 ‘국민기초생활보장법 제정과 저소득 실직자 생활보장 방안’이란 공청회 제목에 잘 나타나 있었다. 문진영은 기존의 사회보험 제도는 취약계층 보호에 한계가 있다는 사실을 지적하고 생활보호제도의 전면 개혁으로 사회안전망을 구축해야 한다고 주장했다. 이찬진은 저소득자 중에서도 선별적 보호로는 너무 미흡하므로 일정한 저소득층 전부를 구제할 수 있어야 한다고 역설했다. 그것은 바로 생활보호법 개정이 아니라 기초생활보장법의 제정을 의미하는 것이었다. 그날 공청회에 토론자로 나선 새정치국민회의의 이성재, 한나라당의 김홍신, 보건복지부 심의관 임인철은 모두 원칙에 찬성하여 힘을 실었다. 그 논의를 토대로 7월 23일 참여연대는 국민기초생활보장법 청원안을 국회에 제출했다. 

 

13개월 만에 실현된 수급권의 권리화

 

그해 9월, 마산에서 끔찍한 사건이 벌어졌다. 3인조 복면 강도가 가정집에 침입하여 10살 난 강아무개 어린이의 손가락을 자르고 20만 원을 훔쳐 달아난 사건이 신고되었다. 그러나 수사 결과 강아무개의 아버지가 꾸민 자작극으로 드러났다. 실직하여 생활고에 시달리던 강씨가 보험금 1000만 원을 노리고 어린 아들의 손가락을 없앤 충격적 비극이었다. 9월 18일, 참여연대는 ‘제2의 강OO 어린이를 막기 위한 긴급토론회’를 개최하여 국민기초생활보장법 제정을 촉구했다. IMF 구제금융 사태 이후 급증하는 자살, 생계형 범죄, 노숙자, 무료급식 이용자, 가족해체의 암울한 사회 현상을 정상화하기 위한 해결책은 그것밖에 없다는 확신에 이르렀다. 사회복지학계 교수 209명의 공동성명을 이끌어내고 연일 집회에 나서며 총력을 기울인 끝에 12월 보건복지위원회 법안심사소위를 통과시켰다. 그러나 본회의장에까지 가지는 못하고 말았다. 

참여사회 2014-03월호
참여연대는 2004년, 2010년 두 차례의 최저생계비만으로 의식주를 해결하며 한 달을 살아보는 희망UP 캠페인을 진행했다. 최저생계비의 존재와 문제를 알리기 위함이다. 이러한 캠페인을 비롯해 참여연대는 국민 모두가 인간다운 삶을 영위할 수 있는 수준의 복지를 제도화하기 위한 활동을 계속하고 있다. 사진은 2004년 희망UP 캠페인 체험단. 

 

참여연대의 입법 청원은 무산되고 말았으나, 해가 바뀌면서 전의는 더 불타올랐다. 3월에 참여여대는 64개 단체와 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의를 결성하여 기자회견을 가졌다. 단기과제와 장기과제를 구분하여 발표하였는데, 당면 목표의 하나는 제정 법률안을 4월 이내에 통과시키는 것이었다. 그러나 4월은 잔인하게 지나가고, 무심하도록 화사한 5월이 왔다. 사회복지위원회 간사 박순철은 종교계 지도자 성명과 연대회의 성명을 잇따라 받아 언론사에 배포했다. 6월 21일, 울산을 방문한 대통령 김대중은 “중산층과 서민들이 안심하고 살 수 있도록 국민생활보장기본법을 제정하겠다”고 밝혔다. 고무된 연대회의는 법안을 다시 점검하고 사방으로 뛰었으나, 정부 당직자들은 여전히 ‘복지병’ 환자라고 여기는 시선을 거두지 못하고 미온적이었다. 절박함을 느낀 연대회의는 방향을 틀어 한나라당과 접촉하여 설득을 시도했다. 전략은 주효하여 한나라당은 연대회의 의견을 대폭 수용한 법안을 발의했다. 그것으로 법 제정을 놓고 여야가 경쟁적으로 나서게 되었다. 그 과정에서 김홍신, 이성재 두 의원은 주도적 역할을 했다. 

 

8월 9일, 법안은 법안심사소위와 보건복지위원회를 통과했다. 그리고 8월 11일 법제사법위원회를 거쳐 그 다음날 제206회 임시국회에서 가결했다. 9월 7일에 대통령이 공포함으로써 국민기초생활보장법이 탄생했다. 인간다운 생활을 할 권리를 구체화하고, 수급권을 권리화하겠다는 참여연대의 의지가 청원 13개월 만에 실현된 놀라운 순간이었다. 

 

법이 할 일은 모든 국민의 품격을 보장하는 것이다

 

공포된 새 법률의 시행일은 2000년 10월 1일부터였다. 거기에는 꽤 논란이 있었다. 국회속기록 일부를 옮기면 이렇다. 

 

정의화 “지금 우리나라가, OECD 전체 가입국가의 거의 최하위에 해당되는 그런 사회보장에 대한 예산을, 우리가 갖고 있습니다.” 

보건복지부장관 차흥봉 “저소득층과 빈곤층에 대한 생활보장과 사회복지도 굉장히 중요하지만 우리의 현실적 여건을 고려해서 단계적으로 나갈 필요가 있다는 것입니다.” 

이성재 “시행 시기에 관해서도 사실은 원칙적으로 2001년 1월 1일로 한다고 되어 있었습니다. …… 내년까지 넘기기에 좀 부적절하다면 지금 7월과 1월의 중간 정도인 10월 정도로 한번 합의를 …….” 

김홍신 “저희들은 기본생활보장법이었고 국민회의안은 기초생활보장법이었습니다. 그래서 제가 기본생활보장이라는 그 ‘기본’을 양보하고 ‘기초’로 갈 테니 시행 시기를 좀더 …… 당겨달라 이렇게 분명히  …….” 

이성재 “제가 김홍신 의원님하고 국민기초생활법이냐 국민기본생활법이냐를 논의한 것은 사실은 농담조였지, 그것이 진짜 법의 시행일과 관련해 가지고 무슨 바터 형식으로 놓기 위해서 얘기했던 것은 아닙니다.” 

위원장 김찬우 “그러면 시행일자를 2000년 10월 1일로 하고 토의를 종결하도록 하겠습니다.”

 

시행일도 한나라당은 하루라도 당기자는 쪽이었고 국민회의는 오히려 늦추고 싶어 했다. 정부가 예산을 이유로 난색을 표명했기 때문이다. 진보적으로 보이는 복지제도를 반대하던 사람들은 법 제정 이후에도 연기론으로 여론을 흔들려고 하였다. <월간조선> 월례 토론에 나선 성균관대 안종범, 한양대 나성린, 강남대 김진수, 조선일보 논설위원 김영하는 보장 수준이 너무 높아 정의에 반하며 국가 재정을 압박한다고 목소리를 높였다. 

 

복지파와 반복지파의 대립은 언제나 있다. 물론 반복지파는 스스로 자유경쟁을 통해 진짜 복지를 이룰 수 있다고 믿는다. 박근혜 정부가 들어서서도 바로 국가 재정을 이유로 국민기초생활보장법의 수급권을 제한하는 개악 움직임이 일어, 참여연대가 연석회의를 구성하여 저지에 나섰다. 

 

참여사회 2014-03월호

 

종전에는 나이가 어리거나 많은 사람 중에서 선별하여 도움을 주는 수준의 복지를 시혜하듯 펼쳤다. 그러나 일을 하려고 해도 할 수 없는 사람의 가슴 속에 일어나는 내밀한 감정이 지시하는 인간 품격의 수준을 이해하지 않으면 안 되게 되었다. 빈곤에 처한 사람이라면 누구나 도움을 받아야 한다. 그리하여 그나마 일정 수준에서 일률적 급여 지급을 규정한 것이 국민기초생활보장법이다. 흔히 말하는 선별적 복지에서 보편적 복지로 나아가는 디딤돌을 참여연대 사회복지위원회가 놓은 것이다. 그 뒤로 대표를 지낸 임종대를 거쳐 이찬진이 위원장을, 문혜진·김다혜에 이후 지금은 팀장 김남희와 김잔디·김은정이 실무를 책임지고 있다. 빈곤정책과 연금제도 개혁을 목표로 하고 있는 사회복지팀은 너무 과격한가, 지나치게 조심스러운가? 국고를 지키고 있는 사람들은 많이 앞서간다고 하겠지만, 기본소득론자들처럼 이상적 복지를 꿈꾸는 사람들 눈엔 한참 뒤처져 있을 테다. 

 

2003년, 이탈리아 어느 골목에 누군가 낙서를 했다. “PRECARIAT”, Precarious와 Proletariat의 합성어로 ‘불안정 노동자’란 의미다. 프레카리아트는 비정규직뿐만 아니라 정규직이라 하더라도 열악한 처지에 있는 노동자를 전부 포함하는 용어다. 직업이 있어도 실업자와 큰 차이가 없는 사람은 도움을 받아야 한다는 생각 없이는 기본소득을 이해할 수 없다. 운 좋은 사람이 운 나쁜 사람보다 훨씬 더 잘 사는 세상을 그대로 허용할 것인가? 경제 수준은 상위에, 고소득자 상당수는 불로소득자이고, 복지 수준은 낮은 이 국가의 지금 모습은 진보적 복지 과제에 결정적 힌트가 아니고 무엇이겠는가. 

 

 

참여연대 20년 20장면 연재 순서

 

#01 봄은 주총의 계절이었던 시절 – 1997 소액주주운동

#02 법원 하나를 날려버린 고발장 – 1998 의정부 법조비리 사건

#03 거리의 신화, 시민불복종 – 2000 낙천낙선운동

#04 호루라기를 나눠 드립니다 – 1994~공익제보자 지원 운동

#05 “비가 싫어질 수도 있겠구나” – 2004, 2010 최저생계비로 한달나기 희망UP 캠페인

#06 어느 문패에 대한 20년의 명상 – 1994 참여연대 창립선언문

#07 ‘올리브’가 서쪽으로 가서는 안 되는 까닭 – 2003~2008 이라크 파병 반대 운동

#08 깃발의 상상력 – 1인시위

#09 작은 것도 치열하다 – 1997~ 작은권리찾기운동

#10 만리장성으로도 광장을 막지는 못한다 – 2009 서울광장조례개정운동

#11 종이에 새긴 희망, 열정 그리고 고뇌 – 참여사회

#12 햇빛은 어디에 필요한가 – 1998년~ 선샤인 프로젝트

#13 은유의 전사들 지리산 방황기 ? 2000년 여름 고난의 행군

#14 천안함은 가라앉고 의혹은 뜨고 – 2010 천안함 침몰 사건 대응

#15 옥은 보이지 않고 티만 보이는구나 – 1994~ 인사청문회

#16 압구정 아줌마의 방향 전환 – 1996~ 참여연대 아카데미

#17 기우뚱한 균형을 찾아서 – 2000 ~ 정치적 중립성 논쟁

#18 주고 받는 마음의 과학 – 참여연대 후원의 밤 

#19 운이 나빠도 지킬 수 있는 인간 품격 – 1994~ 국민기초생활보장법 제정 운동


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