[토론회] “선거법 개정은 지금이 적기, 전면 개정에 나서야”

<온통 ‘하지마’ 선거법 조항은 위헌! – 공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회> 개최

선거법 상 규제는 모든 시민 아닌 정당 및 후보자 중심으로 해야

헌재의 헌법불합치 결정 조항 뿐 아니라 근본적 체질 개선이 필요

공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회에 참가한 참가자들의 모습
2022. 9. 29. 공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회 (사진제공 참여연대)

오늘(9/29), 국회의원 남인순(국회 정치개혁특별위원장) ‧ 전재수 ‧ 맹성규 ‧ 신정훈 ‧ 김영배 ‧ 문정복 ‧ 이탄희 ‧ 허영(국회 정치개혁특별위원) 그리고 참여연대는 오전 9시 30분, 국회의원회관 제1세미나실에서 <온통 ‘하지마’ 선거법 조항은 위헌 – 공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회>를 개최했습니다.

2022년 7월 21일, 헌법재판소가 참여연대가 대리하여 유권자 표현의 자유를 침해하여 헌법소원이 제기된 선거법 제90조 제1항과 제93조 제1항에 대해 헌법불합치 결정을, 제103조 제3항에 대해서는 단순위헌 결정을 내렸습니다(2018헌바357, 2018헌바394). 국회는 개정 시한인 2023년 7월 31일 이전에 선거법을 개정해야만 합니다. 국회는 정치개혁특별위원회 구성하였고, 유권자 표현의 자유 관련 선거법 개정이 현안으로 부상했습니다. 본 토론회는 국회가 공직선거법 개정 논의시 고려해야 하는 사항들에 대한 발제와 토론을 중심으로 진행되었습니다.

이번 토론회의 좌장은 한상희 참여연대 공동대표가 맡았으며, 서복경 더가능연구소 대표가 발제에 나섰고, 토론에는 조원용 중앙선거관리위원회(이하 중앙선관위) 선거연수원 교수, 김선휴 법무법인 이공 변호사이자 2016총선넷 대리인, 허석재 국회입법조사처 정치의회팀 입법조사관이 참여했습니다.

발제를 맡은 서복경 더가능연구소 대표(참여연대 의정감시센터 실행위원)는 2011년 영국 의회가 현시대에 조응하는 선거법 개정에 나섰을 때의 관점과 방법을 참고해 대한민국 선거법의 향후 개정과정에도 적용될 필요가 있다며 긴 호흡으로 선거법의 구조와 틀을 근본적으로 바꾸어 가야 한다고 보았습니다. OECD 주요 국가의 선거법에 비해 한국의 선거법이 오래되어 현실을 반영하지 못하는 등 현재 한국사회와 조응하고 있지 못하다는 점을 지적하며 선거법의 전면 개정이 필요하다고 강조했습니다.

이어 서복경 대표는 선거법 개정의 세 가지 방향을 제시했습니다. 첫째, 현행 선거법은 선거’운동’을 규제하는 것이 아닌 정당 및 후보자의 선거’비용’을 규제하는 방향으로 개정되어야 한다는 것입니다. OECD 주요 국가의 사례를 살펴보면 영국과 미국은 정당 및 후보자와 단체 및 개인에 관한 규제 조항을 별도로 둘 뿐만 아니라 선거운동이 아닌 비용으로 규제합니다. 선거운동에 대한 규제가 없는 독일이나, 정당과 후보자에 대해서만 선거운동을 규제할 뿐 일반 시민에게는 일반 법을 적용하는 프랑스의 경우와 같이 해외에서는 시민의 선거운동은 규제를 하고 있지 않다는 것입니다.

둘째, 선거법 규제 대상을 ‘누구든지’가 아니라 ‘누구인지’ 명확히 하는 방향으로 선거법 개정이 필요하다는 것입니다. 현행 선거법에서 ‘누구든지’라는 단어는 총 87회 등장하는데 그 중에서도 제7장(선거운동)과 제16장(벌칙)에서만 58회 등장합니다. 이는 선거법이 선거경쟁의 공정성 담보라는 명목으로 정당과 후보자를 규제하는 것을 넘어 일반 시민의 헌법상 자유와 권리까지 포괄적으로 제한하는 특성을 상징적으로 드러내고 있습니다.

따라서 셋째, 국회는 단기적으로 선거법 제68조 제2항, 제90조 제1항과 제93조 제1항 등 ‘헌법불합치’ 판결을 받은 부분에 대해 일부가 아닌 전체 조항을 삭제하며, 중장기적으로는 정당과 후보자에 대한 규제와 시민 및 단체를 대상으로 한 규제를 별도로 구성해 규제 대상을 명확히 하는 등 선거법 체제를 근본적으로 개선해야 한다고 주장했습니다. 또한 이를 위해 영국 의회의 선거법 전면 개정 과정을 참조하여 정치적·사회적 합의 형성과정을 전제로 개정에 나서야 할 것을 제안했습니다.

첫번째 토론자인 조원용 중앙선관위 선거연수원 교수는 “헌마소원(권리구제형 헌법소원)의 쟁송물은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 청구인의 기본권이 침해되었는지 여부’를 따지는 것”으로, “국민의 기본권을 제한하는 법률은 목적의 정당성, 방법의 적절성, 법익의 균형성, 제한의 최소성 등을 고려해 과잉금지 원칙을 지켜야 한다”며 “헌재가 적용하는 비례의 원칙도 문제가 있어 헌재가 해당심판조항에 대해 위헌이라 하였어도 꼼꼼히 따져보아야 한다”고 지적했습니다. “국회는 헌재의 ‘헌법에 합치되지 아니한다’는 표현을 제대로 해석할 수 있어야 한다. 이번 심판대상조항과 관련해 (헌재가) 헌법불합치 해당 외의 조항이 헌법에 부합한다는 결정을 내린 것은 아니다”고 발언했습니다.

나아가, “이제 공은 국회에게 넘어갔으니 국회가 충분한 숙의를 통해 공직선거법을 개정해야 할 것”이라며 “2021년 4월 중앙선관위가 공직선거법 제90조와 제93조 제1항에 대해 냈던 폐지의견과 앞으로 국회에 제출될 새로운 개정의견에 국회가 귀를 기울여 줄 것”을 당부했습니다.

이번 토론회 주최의 계기가 된 공직선거법 위헌 소송의 법률대리인인 김선휴 변호사(법무법인 이공)은 두 번째 토론자로 나서 “국회가 헌법재판소가 심판대상으로 삼았던 특정 조항들의 특정 부분에만 국한해 지극히 협소한 범위에서만 면피성 개정을 한다면, 공직선거법이 가진 근본적 문제점이 해결될 수 없고 어렵게 얻어낸 헌법재판소의 결정과 선거법의 근본적 개정의 소중한 기회를 무의미하게 만들 것”이며, “지금도 누더기 선거법이라는 오명을 지닌 공직선거법의 체계 부정합, 규제 불균형 문제는 더욱 심각해질 것”이라 진단했습니다.

또한 이번 헌재 결정이 현행 선거법이 유권자 표현의 자유를 사실상 박탈하고 있다는 근본적 문제점을 지적한 만큼 유권자 표현의 자유를 회복하는 데 방점을 둔 법개정이 필요하고, 기존에 존재하는 비용 규제와 금권선거 방지 규제로 선거의 공정성과 기회균등을 달성할 수 있다고 한 점을 고려할 때 복잡한 방법별 규제의 존속 필요성에 대해서도 근본적으로 검토해야 한다고 밝혔습니다.

이어서 발제자 의견처럼 헌법불합치 결정을 받은 공직선거법 제90조 제1항, 제93조 제1항은 조항 전체가 근본적 위헌성을 지니기 때문에 일부 수정이 아닌 전체 삭제가 바람직하다고 주장하였고, 헌법재판소가 유권자의 ‘경제력 차이로 인한 기회 불균형 방지를 위한 규제’ 도입 가능성을 언급한 것과 관련해서는, “유권자에게 자유로운 선거운동이 허용되었던 적이 없는 상황에서 앞선 우려로 유권자의 선거운동에 대한 세세한 규제를 신설하는 것은 또다른 규제비용과 사법비용을 발생시킬 수 있어 신중할 필요가 있다”면서 “유권자의 선거운동이 보다 자유롭게 가능해지게 됨에 따른 혼란과 부작용을 우려하는 입장을 설득하기 위해 법리적, 논리적, 현실적 논거가 더 마련되어야 한다”고 밝혔습니다.

추가적으로, 국회가 이번 헌법재판소의 심판 대상 조항을 우선 개정할 때에는 두 가지 조항에 대한 병행 개정을 제안했습니다. 첫째, 정당과 후보자가 선거법상 확성장치를 사용할 수 있는 만큼 일반 유권자들도 확성장치를 사용하는 기자회견이나 집회 등을 보장받을 수 있도록 공직선거법 제91조 제1항의 확성장치 사용금지 조항에 대한 개정이 병행되어야 하며, 둘째, 유권자가 광고물, 문서·도화 등을 이용한 선거운동시 탈법방지규범으로 처벌받지는 않더라도 사전선거운동으로 처벌되어 위헌결정의 취지가 몰각되지 않도록 선거운동기간제한에 관한 제59조도 함께 개정되어야 한다는 것입니다.

세 번째 토론자인 허석재 국회입법조사처 조사연구원은 헌법재판소의 심판 대상 조항 외에도 선거운동의 주체와 기간, 방법에 대해 과다한 규제로 지목되는 조항을 언급하며, “현행 선거법에서 선거운동 규제조항이 존속하는 이유는 주요 정당 및 현역의원들의 이해가 합치하기 때문으로 볼 수 있다. 민주화 이후 야당도 국고보조금 확대 등 선거관리의 공영제 확대에 주력하면서 선거운동에 대한 국가개입이 유지되었다”고 되짚었습니다. 이어 “이러한 선거법을 정당 차원에서 굳이 개정해야 할 유인이 보이지 않는다. 일반 시민으로부터 선거법 개정을 요구하는 목소리가 크지 않은 것도 사실”이라는 의견을 밝혔습니다. 이에 대해 좌장인 한상희 공동대표도 “1958년 선거법이 발전하는 과정에서 군사독재정권이 들어오고, 부패와 관권선거를 방지하자는 논의 속에 유권자가 선거운동에서 배제되는 것이 당연한 것처럼 여겨지는 문화도 일조한 것이 있다”고 덧붙였습니다.

이어진 종합토론에서 서복경 대표는 김선휴 변호사의 토론에 대해 “영국은 2015년 선거법 개정을 통해 정당 및 후보자가 아닌 제3자의 선거운동 규제를 ‘누가 누구를 지지하고 있는지’ 명확히 공개하는 방식으로 개정했다”고 덧붙였습니다. 이어 조원용 교수는 “영국은 정치관계법 개정시 선관위의 의견을 들어야 하고, 법 개정도 이에 귀속된다. 그러나 한국의 선거법을 비롯한 정치관계법을 담당하는 행정부처는 지정되어 있지 않고, 선관위는 독립적인 헌법기관이기 때문에 법안 제청권이 아닌 개정 의견을 제출할 수만 있을 뿐”이라며, 국회가 법안 논의시 선관위의 개정 의견에 귀 기울여 줄 것을 다시 한 번 당부했습니다.

끝으로 서복경 대표는 “국회가 선거법을 개정할 적기가 바로 지금”이라며 “국회가 기관신뢰도 조사에서 역사적으로 가장 높은 신뢰도를 받을 수 있도록 선거제도 문제에 있어 전향적인 논의를 이어가길 바란다”고 피력했습니다. 한상희 공동대표 또한 “앞으로 국회가 오늘 토론회에서 나온 선거법 개정 방향성을 되새기며 유권자가 정치에 직접 참여할 수 있는 문화를 위해 법안 논의를 이어가길 바란다”며 토론회를 마무리했습니다.

참여연대는 정말 오랫동안 유권자 표현의 자유를 위한 활동을 전개해왔습니다.

더 나은 공직자를 선출하기 위한 시민의 참여를 가로막는 공직선거법 개정 운동에 참여연대와 함께해주세요!

공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회 2022.9.29.(목) 오전 9:30, 국회의원회관 제1세미나실
공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회 2022.9.29.(목) 오전 9:30, 국회의원회관 제1세미나실

토론회 개요

  • 제목 : “온통 ‘하지마’ 선거법 조항은 위헌” – 공직선거법 위헌 결정 이후 개정 방향 토론회
  • 일시 : 2022년 9월 29일(목), 오전 9시 30분
  • 장소 : 국회의원회관 제1세미나실
  • 주최·주관 : 국회의원 남인순‧전재수‧맹성규‧신정훈‧김영배‧문정복‧이탄희‧허영‧참여연대
  • 참가자
    • 인사말 : 공동개최 의원
    • 좌장 : 한상희 (참여연대 공동대표)
    • 발제 : 서복경 (더가능연구소 대표)
      • 유권자 표현의 자유와 선거법 개정 방향 : 주요국 선거제도와 비교를 중심으로
    • 토론
      • 조원용 (중앙선거관리위원회 선거연수원 교수)
      • 김선휴 (법무법인 이공 변호사, 2016총선넷 대리인)
      • 허석재 (국회입법조사처 정치의회팀 입법조사관)

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