2011 정기국회에서 다뤄야 할 입법과제-정치제도②

 

1. 교사·공무원의 정치적 기본권 보장; <정당법, 정치자금법> 개정

1) 골자

● 교사와 공무원의 정치적 기본권 보장을 위해 정당가입을 허용하고, 정치후원금 기부를 위해 후원회 가입을 허용하도록 함.

2) 배경 및 취지

● 현행 정당법과 공직선거법, 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하고 있음. 이로 인해 시국선언 등 정책 활동에서 법적 처벌 사례가 잇따르고 있으며, 이는 표현의 자유 등 헌법상 기본권을 과도하게 침해하는 결과를 낳고 있음.

● 또한 현행 정치자금법 상 공무원과 교사는 당원이 될 수 없기 때문에 후원회 회원 가입도 금지되고 있음. 2011년 7-8월, 1000여명이 넘는 교사 공무원이 정치자금법 위반 혐의로 검찰에 기소되어 있는 상황임.

● 자신이 지지하는 정당에 가입하고, 지지하는 정당과 정치인에 대해 후원금을 통해 지지 의사를 표출하는 것은 시민의 기본적인 권리임. 따라서 공무원과 교사도 기본적인 시민권을 보장받기 위해 관련 법규를 개정해야 함.

3) 상세내용

● 공무원 등의 정당 가입 등 허용(제22조) : 시민의 기본적 권리를 보장하기 위해 교사·공무원의 정치적 기본권을 보장해야 하며, 전면적·포괄적 제한을 예외적 제한으로 전환하여야 함. 특히 교사·공무원 중 제한이 필요하다고 판단되는 직군(경찰 등 공안직 공무원과 군인, 5급 이상 공무원 등)을 제외하고 당원가입을 허용해야 함.

● 공무원 등의 후원회 가입 허용(제8조) : 공무원과 교사의 후원회 가입을 금지하는 규정을 개정하여 정치후원금 기부의 권리를 보장해야 함.

● 이와 함께 교사·공무원의 정치적 기본권을 제약하는 국가공무원법, 지방공무원법과 각각의 시행령을 검토하여 동시에 개정하는 것이 필요함.

2. 정치자금 정보 공개 확대; <정치자금법> 개정

1) 골자

● 공개 대상인 정치자금 고액 기부자의 기준액을 연간 120만원으로 하향 조정하고, 고액기부자의 신고 범위도 직장명과 함께 ‘직장 대표의 명의’를 병기하도록 하고, 배우자의 직장을 명기하도록 함. 또한 선관위에 신고 된 각종 정치자금은 ‘상시적으로, 인터넷을 통해 공개’되도록 함.

2) 배경 및 취지

● 정치자금제도의 대원칙은 수입·지출에서의 투명성을 확보하는 것임. 이를 통해 특정 정치인이 누구에게 지지를 받고 있는지 명확히 드러날 수 있도록 해야 하며, 정당과 정치인이 정치자금을 어떻게 조달하고, 어떻게 사용하는지가 공개되어 유권자가 판단할 수 있도록 해야 함.

● 현행 정치자금법 상 공개 대상인 고액 기부 기준액은 지난 2008년 개정을 통해 연간 120만원에서 300만원으로 높아졌음. 이는 정치자금 투명성 확대 방향에 역행하는 것임. 또한 현행 정치자금 제도에서 후원인들이 직장명을 정확하게 기록하지 않음으로써, 후원금의 흐름이 파악되지 않는 문제가 발생하고 있음.

● 공개되는 내역도 한정된 기간 동안 관할 선관위 사무소에서 열람할 수 있도록 되어 있으며, 선거비용의 경우 인터넷으로 공개되나 기간이 한정되어 있음.

3) 상세내용

● 정치자금 고액 기부자의 기준액 하향 조정(40조, 42조) : 2008년 개정 이전과 같이 연간 120만원 이상 기부자를 공개하는 것으로 하향 조정

● 고액 기부자 정보의 구체적 신고 및 공개(40조, 42조) : 연간 120만원 이상 고액 기부자는 직장명과 함께 ‘직장 대표의 명의’를 병기하고, 직장이 없는 사람의 경우 ‘배우자의 직장’을 병기 하는 등의 방안을 강구해야 함.

● 정치자금(선거비용) 인터넷 상시 공개(42조) : 선관위에 신고 된 각종 정치자금의 공개는 기간과 장소에 제한을 두지 않고 누구라도 확인할 수 있도록 인터넷으로 상시 공개함.

3. 국고보조금 배분 기준 개선; <정치자금법> 개정

1) 골자 

● 현행 국고보조금 배분 방식이 국회 운영을 위해 도입된 ‘교섭단체 기준’으로 설정되어 있는 것은 적절하지 않음. 유권자의 의사를 반영해 유효득표율과 의석수를 기준으로 배분하도록 함.

2) 배경 및 취지

● 현행 정치자금법 상 국고보조금 배분은 교섭단체를 구성한 정당에 50%를 선배정하고, 나머지 50%를 의석수에 따라 배분하여 교섭단체 우선 배정 방식으로 운영되고 있음.

● 교섭단체는 국회 운영의 효율성을 위해 도입된 제도로, 국고보조금을 배분하는 기준으로 설정할 이유가 없음.

● 선거제도에서도 유권자의 의석과 득표율 간 불비례성을 완화하기 위해 비례대표를 대폭 확대해야 한다는 요구가 나오고 있는 상황에서, 교섭단체 위주로 국고보조금을 배분하여 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당에 보조금이 편중되게 하는 것은 적절하지 않음.

3) 상세내용

● 교섭단체에 우선적인 국고보조금 배분 기준 개선(27조) : 교섭단체 기준으로 국고보조금을 선배정하는 규정을 폐지하고, 의석 1석 또는 득표율 2% 이상의 정당에게 국고보조금을 지급하되, 유효득표수와 의석수를 50%씩 반영하여 배분하는 방식으로 개정해야 함.

4. 후원회 지정권자 확대; <정치자금법> 개정

1) 골자

● 후원회 지정권자를 지방의원과 후보자 및 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대함.

2) 배경 및 취지

● 정치자금은 정치인과 선거 출마 후보자가 정치활동(선거운동)을 수행하기 위한 기본적인 물적 토대임. 특히 후원회는 경제적 능력이 부족한 신진정치인 혹은 기성정당으로부터 지원받을 수 없는 무소속 후보자에게 음성적이고 불법적인 자금이 없이도 정치활동을 가능하게 할 수 있음.

● 2009년 12월 30일 국회는 ‘국회의원, 국회의원 (예비)후보, 대통령선거 (예비)후보, 대통령선거 당내 경선후보, 중앙당 대표선출 당내 경선후보, 특별시장․광역시장․도지사선거 후보자’만 허용되어 있는 정치자금법 상 후원회 관련 규정(6조)을 기초지방자치단체장 후보자까지 후원회 설치가 가능하도록 개정하였음. 그러나 여전히 지방의원과 그 후보자 및 예비후보자, 자치단체장 예비후보자는 후원회 설치가 금지되어 있음.

● 지방정치 영역에서 활동하는 정치인과 활동하려는 예비 정치인들도 유권자들로부터 정치자금 모금을 자유롭게 할 수 있도록 후원회 지정권자를 전면 확대해야 함.

3) 상세내용

● 지방선거 후보자 등의 후원회 허용(제6조) : 후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자 및 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대함.

● 다만 한도액은 국회의원과의 비교를 통해 적정한 수준에서 설정하는 것이 필요함.

5. 중앙당 후원회 허용; <정치자금법> 개정

1) 골자

● 수입·지출의 투명성 확보와 국민들이 납득할 수 있는 상한액을 전제로 중앙당 후원회를 허용하도록 함.

2) 배경 및 취지

● 대의민주주의에서 정당은 다양한 유권자와의 접촉을 통해 국민여론을 수렴하고 지지를 획득하는 ‘정치적 대표체’의 역할을 하고 있음. 또한 총선에서 정당투표가 도입되어 정당도 선거운동과 의견표명의 한 주체인 만큼 후원금 모금의 필요성이 제기되고 있음. 중앙당의 정치자금 모금이 금지되면서, 공천자의 거액 특별당비 납부 등 부작용도 나타난 바 있음.

● 그러나 과거 중앙당 후원회를 매개로 한 정경유착의 역사에 대해 국민들은 여전히 불신을 가지고 있는 만큼, 중앙당 후원회는 수입·지출의 투명성 확보와 국민들이 납득할 수 있는 상한액을 전제로 허용하는 것이 바람직함.

3) 상세내용

● 중앙당후원회 허용(제6조) : 정당이 유권자와의 접촉을 통해 지지를 획득하고, 그 결과로 정치자금을 모금하여 정당 활동의 재정적 기반을 마련할 수 있도록 함. 총 모금 상한액의 경우 중앙당후원회 금지 이전인 50억 이하에서 결정하고, 시·도 당의 경우 중앙당후원회의 투명한 운영을 통해 국민적 신뢰를 회복한 이후 단계적으로 고려하도록 함.

● 다만, 현재 법제사법위원회에 계류 중인 ‘정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안)’과 같이 ‘법인, 단체’의 모금을 무제한으로 허용하고 동시에 중앙당 후원회를 허용하게 되면 2004년 정치자금법 개혁 이전과 같이 기업과 정치권의 ‘정경유착’을 제도화하는 문제를 낳을 수 있음. 따라서 중앙당 후원회 허용 시에는 법사위에 계류 중인 정치자금법 개정안에 모금주체 제한(기업 금지), 모금액수 및 기부한도 제한 등이 반드시 전제되어야 함. 

6. 법인/단체 정치자금 모금의 합리적 규제; <정치자금법> 개정

1) 골자

● 법인/단체의 직접 기부를 금지하는 정치자금법의 현행 조항을 유지하되, 비영리법인과 단체의 경우, 별도 기금을 통해 구성원들의 정치자금 모금을 가능하게 함.

2) 배경 및 취지

● 지난해 이른바 ‘청목회 사건’으로 정치후원금 제도의 보완 필요성이 제기됨. 그러나 지난 3월, 행정안전위원회는 여론 수렴을 거치지 않은 채 정치자금법 제31조 등 청목회 사건 관련조항을 졸속 처리하여 여론의 비판을 받았으며, 해당 정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안)은 현재 법제사법위원회에 계류 중임.

● 무엇보다 2004년 정치자금제도 개혁의 목표는 정치부패, 정격유착의 근절이었으며 그 결과 ‘정치자금의 투명성 확대, 소액다수 후원 활성화’의 원칙이 확립되었고, 이는 앞으로도 정치후원금 제도의 확고한 원칙으로 지켜져야 함.

● 그러나 현재 법사위에 계류 중인 정치자금법 개정안은 처리 과정 뿐 아니라 법안 내용에서도 심각한 문제점을 가지고 있음. 무엇보다 정치자금법 제31조 2항의 ‘법인 또는 단체와 관련된 자금’을 ‘법인 또는 단체의 자금’으로 수정하면서, 기업이 구성원들로부터 정치자금 모금을 할 수 있는 통로를 열어놓았음. 기업이 자체 재정으로 직접 기부하는 것은 아니라 할지라도, 다양한 방식으로 간접 기부가 가능하도록 한 것임. 이 조항이 통과된다면 정치인들이 다수 유권자로부터 지지를 획득하여 소액 후원금을 모금하기보다 기업을 통해 손쉽게 후원금을 모금할 가능성이 높아지고, 정치자금의 기업 편중을 낳아 기업 편향성을 심화시켜, 결국 ‘소액 다수 후원 활성화’라는 현행 정치자금법의 대원칙을 훼손하고 금권정치의 가능성을 높이는 결과를 초래할 것임.

● 다만 현행 정치자금법 하에서 기업집단이나 영리단체 등은 모두 개인기부의 형태로 후원을 하고 정책적 영향력을 행사하고 있으나, ‘청목회 사건’에서와 같이 집단을 통하지 않고서는 정치적 의사를 표출하기 힘든 사회적 소수 집단(영향력의 측면)은 이른바 ‘쪼개기’ 등의 탈법적 방법을 행하고 있는 상태임. 이에 따라 오히려 정치자금의 투명성이 훼손되는 결과를 낳고 있음.

● 따라서 법인과 단체를 불문하고 직접 재정 기부는 현행과 같이 금지하고, 비영리법인과 단체의 경우 ‘소액 다수 후원과 투명성 확보’의 원칙에 따라 개인별 기부한도, 모금 상한액, 모금절차 등의 규제 절차를 명확히 하는 것을 전제로 별도 기금을 통한 모금은 허용할 필요가 있음.

3) 상세내용

● 법인과 단체의 후원금 모금 조항 신설 : 법인과 단체의 자체 재정을 통한 직접 기부는 금지하되, 기업(상법 제169조에 따른 회사), 외국인·외국법인 및 외국 단체, 국가·공공단체 또는 특별법의 규정에 의하여 설립된 법인, 언론기관 및 언론단체, 학교법인, 종교단체, 의료법인 등을 제외한 법인과 단체는 별도 기금을 통해 후원회 기부가 가능하도록 함.

● 위에 따라 모금을 가능하게 하되, 법인 또는 단체가 하나의 후원회에 기부할 수 있는 후원금 상한액을 연간 1천만 원으로 하고, 모금 및 회계내역의 공개 투명성을 담보할 수 있는 규제조항을 넣도록 함.

● 정치자금법 제31조제2항의 경우 단서조항을 통해 위와 같이 모금된 법인/단체의 후원금은 ‘법인 또는 단체와 관련된 자금’으로 보지 아니하도록 함.