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공정위에 대한항공-아시아나항공 기업결합 심사 관련 의견서

정책자료
작성자
pspdweb2022
작성일
2021-10-28 16:28
조회
632

기업결합시 경쟁제한성 행위 발생 예상, 합병 및 조건부승인 모두 반대


합병후 일부노선 점유율 100% 초과, 노선축소·가격상승·고용불안 야기


재벌에 독점이윤 보장 이유 없어, 합병 후 대한항공 사회 기여도 불투명


 


 
  1. 취지와 목적

  • 오늘(10/28) 참여연대 경제금융센터는 공정거래위원회(이하 “공정위”)에 대한항공과 아시아나항공의 기업결합과 관련한 의견서를 제출했음. 공정위는 현재 대한항공이 아시아나항공의 주식을 취득하는 내용의 기업결합 건을 심사 중으로, 의견서의 목적은 해당 기업결합이 소비자들에게 미치는 영향에 대한 의견을 개진하기 위한 것임. 

  • 참여연대 의견서에 따르면 대표적인 대형항공사(FSC, Full Service Carrier) 두 곳이 합병하게 되면 상당수 국외 노선의 점유율이 50% 이상이 될 것으로 전망되며, 이로 인한 요금 인상 등 경쟁제한성 행위가 발생하는 것은 불가결한 일임.

  • 일부 언론에서는 노선매각, 저가항공(LCC, Low Cost Carrier) 등 자회사 매각, 일정 기간 가격 인상 금지 등을 조건으로 한 조건부 승인을 예상하기도 하나, 운수권 및 슬롯 제한 시 항공편 운항의 단축으로 결국 사업량이 축소될 수 밖에 없으며, 이는 고용 유지에도 악영향을 끼칠 수 밖에 없음. 이에 참여연대는 두 회사 기업결합 및 조건부 승인에 반대하는 바임.

  1. 의견서 요약

  1. 기업결합 심사에서의 쟁점

  • 시장 획정과 시장 집중도


    • 항공시장 획정법에는 ▲노선 별로 별개의 시장을 획정하는 ‘O&D 접근법(Point of Origin & Point of Destination Approach)’, ▲국내항공·국제항공 여객, 항공화물로 구분하는 방법이 있음. 그러나 어느 것을 선택해도 이번 기업결합으로 인해 2개의 FSC(대한항공·아시아나항공)와 3개의 LCC(Low cost carrier, 진에어·에어부산·에어서울)가 하나의 그룹이 됨에도 불구하고, 결합 후 회사가 시장지배적 사업자로 분류되지 못하면 상식에 반할 것으로 보임(현재 시장점유율이 50% 이상일 때 시장지배적 사업자로 추정됨).

  • 경쟁제한성


    • 해당 기업결합이 경쟁을 실질적으로 제한하는지 여부는 기업결합 전후의 시장집중상황, 단독효과, 협조효과, 해외경쟁의 도입수준 및 국제적 경쟁상황, 신규진입의 가능성, 유사품 및 인접시장의 존재여부 등을 종합적으로 고려하여 심사하나, 제일 논란이 되는 것은 단독 또는 사업자 간의 협조로 인한 가격인상 등 경쟁제한행위의 용이 여부이므로 항공운임 인상가능성을 중심으로 분석함.

    • 2019년 국제노선별 운항편 수 점유율 자료에 의하면 인천발 LA·뉴욕·시카고·
      바르셀로나·시드니·팔라우·프놈펜행 등 7개 인기 노선은 대한항공과 아시아나항공이 일정 비율로 나눠 운항해 왔는데, 합병되면 양사를 합친 점유율이 100%에 달함. 또한 대한항공과 아시아나항공이 운항하는 143개의 국제노선 중 양사가 모두 운항 중(58개)이면서, 통합했을 때 점유율 50% 이상인 노선은 32개(22.4%)임.

    • 인기 노선과 황금 시간대 노선을 한 항공사가 독점하면 자연히 운임 상승 요인은 커짐. 이에 대해 대한항공은 합병 이후 요금인상은 없을 것이라고 주장하지만, 과점체제의 항공시장에서 시장지배적 사업자의 가격남용행위는 유효한 경쟁을 통해 제어할 수 있는 것이지 사업자의 선의에 기댈 수는 없음.

    • 오히려 인천-울란바토르 노선 사건 등 대한항공의 행태를 보았을 때 현재와 같은 무의미한 가격 규제의 틀에서 양사의 합병으로 유효한 경쟁 구도마저 사라질 경우 부당한 운임 인상의 가능성이 농후하다고 판단됨.

대한항공은 지금까지 독점 노선에 대해서 경쟁 노선에 비해 고가의 항공운임 정책을 시행함. 

 

○ 미주노선 


- 대한항공이 독점하는 서울~워싱턴 노선과 아시아나항공과 경쟁하던 서울~뉴욕 노선은 거리나 소요시간이 거의 비슷하지만 워싱턴 노선의 요금이 40% 가까이 비쌈. 

 

○ 인천–울란바토르 노선


- 1991년 한국과 몽골이 맺은 항공협정에 따라 대한항공은 서울~몽골 울란바토르 노선을 장기간 독점적으로 운영함. 


- 2011년 기준 항공요금은 62만 8,100원(유효기간 15일 항공권 기준)으로서, 비슷한 거리인 인천~타이베이 노선의 가격이 비수기에 약 36만원, 성수기에 약 43만원인 것에 비하면 고가였음.


- 이에 대한 공정위 조사 결과를 살펴보면 흥미로운 사실을 발견할 수 있음. 


- 즉 2021. 7. 26. 공정위는 대한항공에 대해 몽골 정부에 부당한 수단을 사용하는 등의 방법으로 영향력을 행사하여 경쟁사인 아시아나항공의 진입을 방해하여 경쟁을 부당하게 제한하는 행위를 하지 말라고 시정명령을 결정함(의결 제2021-146호).


- 이후 항공협정이 개정되면서 2019년 2월 아시아나항공도 서울~울란바토르 노선을 운영하게 되면서 아시아나항공이 30만 원대 항공권을 내놓으면서 서울~울란바토르 노선의 운임은 전반적으로 내려감. 


- 이와 같이 대한항공이 서울~울란바토르 노선에 대한 독점 권한을 불법적인 방법을 동원하면서까지 끈질기게 놓지 않으려던 이유는, 노선을 독점해야만 고가의 항공운임을 받을 수 있기 때문임. 


- 그렇다면 이번 기업결합으로 대한항공이 서울~울란바토르 노선을 포함하여 독점노선을 더욱 많이 확보할 경우, 당연히 항공운임을 인상하여 독점이익을 추구할 가능성이 농후하다고 보는 것이 합리적인 추론임.

 

  • 항공요금은 초창기에는 인가제를 실시했지만, 현재는 국내선의 경우 자율적 예고제를, 국제선은 항공협정이 정하는 바에 따른 인가 또는 신고제를 시행하고 있음. 문제는 운임인가 기준이 지나치게 추상적이어서 부당한 운임인상에 아무런 제어장치를 하지 못함.

  1. 부당한 운임 인상에 대한 제어장치 부재

  • 항공요금은 경제학적 가격차별의 대표적인 상품으로서 운항시간, 취소가능일자, 취소수수료를 조합하여 하나의 항공권에 수십 개의 다른 조건을 부가된 차별가격을 제시할 수 있음. 이에 따라 공시운임 가격이 존재하더라도, 실제 판매운임은 공시운임 이하의 다양한 가격으로 판매됨.

  • 예컨대 현재 대한항공의 인천~뉴욕(존 F.케네디) 이코노미석 왕복 항공권 공시운임 가격은 500만 원 수준인데, 일정 변경 및 취소 시 수수료가 부과되는 항공권은 이보다 저렴한 150만 원 수준에 판매되므로 승객들은 대부분 취소 수수료를 내더라도 저렴한 항공권을 구매함. 따라서 같은 노선이지만 항공권 등급에 따라 운임 상한선은 3배 넘게 차이나므로 사실상 가격 제어장치가 작동하지 않음.

 

  1. 공정경쟁을 외면하는 지배주주 체제는 변화가 없음

  • 대한항공은 총수일가가 주식의 대부분을 보유하고 있는 비상장계열사에 기내 면세품 판매나 전산시스템 장비 유지 보수 업무들을 몰아주는 방법으로 회사의 자원을 총수일가의 사익추구에 투입되도록 하여 공정위로부터 과징금 처분을 받고 현재 소송 계류 중이며, 그 외에도 유류할증료 담합 등 여러 유형으로 공정거래법을 위반함.

  • 또한 한진그룹은 친인척 중심의 이사회 구성 등 회사운영이 불투명한 대표적인 기업임에도 불구하고, 유독 합병 이후 독점체제에서 향후 공정경쟁을 준수하겠다고 단언하는 것은 일반적인 신뢰 기준과 거리가 있음.

  1. 산업은행의 통제는 가능하지 않음

  • 이동걸 산업은행 회장은 대한항공과 아시아나항공 통합에 따라 요금인상이 있을 것이란 소비자 우려에 대해 “소비자 피해가 발생하지 않도록 잘 관리감독 할 것”이라고 말하고 있음. 

  • 그러나 아시아나항공에 대한 감독도 제대로 하지 못하여 민간 경쟁사에 그 역할을 떠넘겨온 산업은헹이 그보다 더 큰 대한항공에 대한 감독을 제대로 할 가능성은 낮음. 또한 이에 대한 구체적인 계획이나 방안을 전혀 제시하지 못하고 있는 상황에서 무의미한 답변에 불과하며, 나아가 주주의 지위에서 해당 업무를 강하게 추진하는 것이 적절한 것인지도 의문임.

  1. 결론

  1. 기업결합으로 인한 경쟁제한성 행위가 발생 예상

  • 두 회사 합병 후 상당수 국외 노선의 점유율이 50% 이상이 될 것이라는 점, 합병 후 요금인상에 대해 이를 통제할 장치가 부족하다는 점 등을 고려하면 대표적인 두 개의 FSC가 하나의 항공사로 합칠 경우 요금인상 등 경쟁제한 행위가 발생할 가능성이 높다고 보는 것이 사회통념에 부합함. 

  • 일부 언론에서는 요기요와 배달의민족 합병 시 요기요 매각을 조건으로 했던 기업결합 승인처럼 노선 및 LCC 등 자회사 매각, 일정기간 가격 인상 금지 등을 조건으로 한 조건부 승인을 예상하기도 함. 그러나 만약 운수권 및 슬롯 제한을 하게 될 경우 항공편 운항이 줄어들어 사업량이 축소될 수 밖에 없으며, 이는 고용 유지에도 악영향을 끼칠 수 밖에 없음. 이에 참여연대는 두 회사 합병의 조건부 승인에도 반대하는 바임.

  1. 불승인 내지 최소한 독립경영을 통한 제한적 경쟁체제가 필요

  • ‘글로벌 경쟁력’은 국내 산업 독점의 허용 논거가 될 수 없음


    • 해당 기업결합은 해외 대형항공사 출현 분위기를 내세워 우리나라에도 M&A를 통한 단일 거대항공사가 필요하다는 정부의 요청이 추진배경인 것으로 알려짐. 또한 재계는 독과점기업에 대한 규제가 기업의 국제 경쟁력 하락을 가져올 수 있다는 애국심 마케팅을 내세움.

    • 그러나 글로벌 경쟁력을 명분으로 국내 재벌에게 경제력 집중과 독점 이윤 확보의 기회를 제공하더라도 우리 사회의 가장 큰 현안인 분배 개선과 사회 통합에 별다른 도움이 되지 않고, 오히려 자원의 효율적 배분이 저해되어왔음. 특히 경영투명성이 부족한 재벌체제에서 총수일가의 사익편취 행위를 제어하기 힘들기 때문에 회사의 독점이윤이 총수일가의 부를 축적하는 수단으로 전락하였고 향후에도 그럴 위험이 존재함. 

    • 따라서 ▲왜 국내 재벌에게 독점 이윤을 보장해야 하는지, ▲이 건 기업결합으로 독점 체제가 허용된 후 대한항공이 우리 사회에 어떠한 기여를 할 것인지에 대한 구체적인 청사진이 제시되지 않은 상황에서 막연히 국내기업의 성장에 필요하다는 애국심 마케팅에 호소하는 것은 지양해야 함. 

    • 특히 2008년 금융위기 이후 양극화가 더욱 심해지면서 주요 산업 현장에서 독점체제 전환 및 담합을 통한 독점적 이익의 제도적 보장 분위기가 만연한 상황에서, 경쟁 정책 당국의 엄격한 태도 견지만이 실효적인 경쟁체제를 담보할 수 있음. 이에 공정위는 2016년 SK텔레콤와 CJ헬로비전의 합병을 불허한 것과 마찬가지로 이 건 기업결합도 단호하게 불승인하는 것이 타당함. 

  • 소비자 후생 이외에 노동자, 중소기업, 지역사회의 피해 등 비경제적 요소도 함께 고려해서 독점 폐해의 위법성을 판단해야


    • 이 건 기업결합으로 인천발 뉴욕·시드니 등 노선에 대한 대한항공의 점유율이 100%가 된다는 사실은, 요금인상을 통해 소비자 후생을 감소시킬 위험성이 커졌다는 의미 외에도 노선 단일화 후 중복인력을 해소하는 논의를 개시해야 한다는 의미도 내포함. 

    • 결국 소수 독과점 기업의 시장지배력을 강화함으로써 소비자 뿐만 아니라 노동자, 중소기업, 지역사회의 피해도 크게 증가한다는 현실을 감안할 때 이 건 기업결합의 경우 전통적인 ‘소비자 후생’ 중심의 경쟁법 집행 접근이 아니라 ‘사회적 후생’을 함께 강조하는 방향으로 접근할 필요가 높음. 

    • 이러한 측면에서 만일 이건 기업결합을 승인한다면, 최소한 현재 중요한 사회적 과제인 ‘고용안정’을 위하여 합병이 아닌 양사의 독립경영(예: 현대자동차와 기아자동차)을 조건부로 하여 제한적인 범위에서의 경쟁체제를 갖추도록 하는 것이 타당함.