민생희망본부 주거 2022-10-27  

[기자회견] 동자동 쪽방촌, 공공/민간 개발방식별 개발이익 분석

사진 = 참여연대

참여연대는 오늘(10/27) 기자회견을 개최하여, 서울역 동자동 쪽방촌 사업을 2021년 정부가 발표한 공공주택지구 사업으로 추진할 경우와 현재 윤석열 정부가 추진 중인 민간 주도의 도심복합개발사업으로 추진할 경우로 나눠 개발이익의 귀속 및 사용과 관련해 어떤 차이가 있는지 분석한 결과를 발표했다.

토지소유자·민간사업자 개발이익 독식하는 尹 정부식 민간 주도 개발 추진해서는 안 돼

박현근 변호사(참여연대 실행위원)는 도심에서 공공 주도로 주택개발사업을 추진한 까닭에 대해 민간 주도로는 저소득층 가구를 공공임대주택에 입주시키는 주택개발사업을 추진하기 어렵기 때문에 정부가 나서 쪽방촌 공공주택사업과 도심공공주택복합사업을 추진하게 되었다고 설명했다. 박 변호사는 그동안 도심 내 역세권, 기타 저층 주거지 개발사업은 사업성 부족, 상가세입자들의 이주와 보상 문제 등으로 좌초되었는데 용적률 상향 등의 인센티브를 주는 대신 개발이익을 취약계층을 위한 공공임대주택과 공공분양주택 확대, 지역사회 인프라 확충, 영세가옥주와 세입자 지원 등에 활용할 수 있도록 하는 방식으로 도심복합사업을 도입했다고 덧붙였다. 박 변호사는 윤석열 정부가 지난 8월 민간 도심복합개발사업 추진을 예고하고, 이어 국민의힘 김정재 의원이 ‘도심 복합개발 지원에 관한 법’ 제정안을 발의한 데다가 정부가 오는 11월까지 도심복합사업 후보지의 토지등소유자 동의율을 재조사하여 동의율이 30% 미만인 사업장에 대해 후보지에서 철회한다고까지 발표한 일련의 과정을 살펴보면, 사실상 공공 주도의 사업을 취소하고 민간 개발사업으로 넘기기 위한 수순을 밟고 있는 것으로 보인다고 주장했다.


박 변호사는 쪽방 주민들과 공공임대주택 수요를 충족하려면 동자동 쪽방촌 개발사업은 전체 공급 주택 수의 50% 이상을 공공임대주택으로 공급하도록 하는 것이 중요한데, 정부가 공공주택지구 지정을 기한을 넘겨 차일피일 미루는 동안 토지주들이 민간 개발사업으로 변경할 것을 강하게 요구하고 있어 민간 도심복합개발사업으로 전환될 우려가 커지고 있다고 부연설명했다. 박 변호사는 윤석열 정부가 추진하려는 민간 도심복합개발사업에 대하여는 민간에 돌아가는 과도한 개발이익에 대해 어떠한 평가나 다양한 이해관계자들의 여론 수렴도 없었다고 비판하며, 참여연대에서 서울역 동자동 쪽방촌 개발사업의 개발이익을 분석하게 된 배경과 취지를 밝혔다.

임재만 교수는 동자동 쪽방촌 개발이익 분석 방법과 분석 결과를 발표했다. 임 교수는 동자동 쪽방촌을 1)2021년 정부가 발표한 공공주택지구 사업으로 추진할 경우와 2)현재 윤석열 정부가 추진하는 민간 주도의 도심복합개발사업으로 추진할 경우로 나눠서 개발이익이 누구에게 얼마나 귀속되는지를 분석했으며, 개발이익 산정을 위해서는 전체 분양 수입에서 개발비용과 개발전 토지와 주택가격을 공제하는 방식으로 계산했다고 설명했다. 임 교수는 분양수입 산정과 관련해서 일반 분양금액은 동자동 인근 아파트 실거래가를 반영하여 추정하였고, 토지등소유자의 우선공급분은 다른 지역의 유사 사례를 참고하여 일반분양 가격의 85%를 적용했으며, 민간 도심복합개발 방식의 경우 공공임대주택의 비율은 10%로 가정했다며 분석조건(표1 참고)에 대해 설명했다.

공공 대신 민간 개발시, 공공임대 환수규모 1/8로 축소(1,250호 vs 156호)

토지주 개발이익은 최대 10배로 확대(1억4천만원 vs 14억)

동자동 쪽방촌 개발이익 분석결과
동자동 쪽방촌 개발이익 분석

임재만 교수는 동자동 쪽방촌 개발이익 분석 방법과 분석 결과를 발표했다. 임 교수는 동자동 쪽방촌을 1)2021년 정부가 발표한 공공주택지구 사업으로 추진할 경우와 2)현재 윤석열 정부가 추진하는 민간 주도의 도심복합개발사업으로 추진할 경우로 나눠서 개발이익이 누구에게 얼마나 귀속되는지를 분석했으며, 개발이익 산정을 위해서는 전체 분양 수입에서 개발비용과 개발전 토지와 주택가격을 공제하는 방식으로 계산했다고 설명했다. 임 교수는 분양수입 산정과 관련해서 일반 분양금액은 동자동 인근 아파트 실거래가를 반영하여 추정하였고, 토지등소유자의 우선공급분은 다른 지역의 유사 사례를 참고하여 일반분양 가격의 85%를 적용했으며, 민간 도심복합개발 방식의 경우 공공임대주택의 비율은 10%로 가정했다며 분석조건(표1 참고)에 대해 설명했다.

임 교수는 1) 동자동 쪽방촌을 공공주택지구로 지정하여 공공이 개발할 경우, 공공시행자가 공공임대주택으로 환수하는 1,250세대를 제외하고 총 2,273억 원의 개발이익이 발생하는 것으로 추정된다고 설명했다. (아래 표2 참고) 이 중 ①토지등소유자(200세대)가 284억 원 (1세대당 1억 4,198만 원), ②최초 수분양자(960세대)가 518억 원 (최초 수분양자 1인당 5,397만 원, ③공공사업자는 1,250세대의 공공임대주택으로 개발이익을 환수하는 것 외에 공공분양(960세대) 등을 통해 1,471억원의 개발이익을 가져갈 것으로 예상된다고 덧붙였다.

임 교수는 2) 동자동 쪽방촌을 민간 주도로 개발할 경우, 공공임대주택 156세대를 제외하면 총 2,757억원의 개발이익이 발생하는 것으로 추정된다고 설명했다.(아래 표3 참고) 분양가상한제를 적용할 경우, ①토지등소유자(200세대)가 2,112억 원, ②최초분양자(1,194세대)가 644억 원, ③공공이 공공임대주택 156세대를 환수하는 반면 분양가상한제를 적용하지 않을 경우 ①토지등소유자(200세대)가 2,757억 원 개발이익을 얻게 되는 반면 ②최초분양자(1,194세대)는 0원, ③공공은 공공임대주택 156세대를 환수하는 데에 그친다고 덧붙였다. 임 교수는 이처럼 민간 주도로 개발할 경우 토지등소유자와 건설사가 세대당 최소 11억 원에서 최대 14억 원에 달하는 개발이익을 독식하게 된다고 비판했다.

임재만 교수는 동자동 쪽방촌을 1) 공공주택지구로 조성하여 개발할 경우, 개발이익이 쪽방 주민들의 재청작을 위한 1,250가구의 공공임대 공급과 내집마련을 꿈꾸는 960세대의 무주택가구 분양으로 배분되는 반면, 2) 민간 주도의 도심복합개발사업을 추진할 경우 토지등소유자와 민간사업자가 개발이익을 독식하는 결과가 나타난다며 동자동 쪽방촌을 민간주도의 개발로 변경해서는 안 된다고 주장했다.

이강훈 변호사는 윤석열 정부의 민간 도심복합개발사업이라는 공공성 훼손 시도가 가져올 문제점에 대해 지적했다. 이 변호사는 민간 주도의 개발사업은 공공임대주택 공급 등 개발이익을 환수할 장치가 충분하지 않기 때문에, 개발이익은 민간의 토지주 등이 독식하게 되는 반면 쪽방촌에 거주하는 취약계층 이주 부담은 공공에 떠넘겨지는 결과가 발생할 수 있다고 주장했다. 또한 이 변호사는 동자동 쪽방촌을 비롯한 도심 개발지역 토지주의 대부분이 외지인이고 그중 일부는 개발 후 수익을 노린 투기세력이라며, 민간 주도로 개발사업을 추진하면 투기세력들이 더 활개를 치게될 것이라고 꼬집었다. 이 변호사는 쪽방촌 건물주 70%가량은 쪽방촌에 거주하지 않으며 낡은 건물을 수리도 하지 않고 저렴한 월세에 살 수밖에 없는 주거급여 수급자들에게 세를 놓고도 이에 대한 세금은 거의 내지 않은 채 정부의 저소득층 복지급여를 통해 사업을 영위해오고 있다고 덧붙였다.

이 변호사는 민간 도심복합개발 사업은 상업지역과 저층 주거지, 공업지역 등에서 투기를 심화시킬 가능성이 높다고 주장하며 도심내 공공주택사업과 도심복합개발사업에 대해 제언했다. 1) 동자동 쪽방촌 등의 주민들이 공공임대주택에 입주할 수 있도록 공공주택 사업을 서둘러 추진해야 하며, 쪽방 주민 축출로 이어지는 민간 도심복합개발 방식으로의 전환은 절대 안 된다고 강조했다. 2) 도심복합개발사업을 민간사업자에게 허용하는 것을 철회하고, 당초 발표대로 공공 주도로 추진해야 한다고 주장했다. 만일 기존 민간 개발사업에서는 허용하지 않는 용도지역 변경, 종상향, 용적률 상향 등의 혜택을 부여하는 개발사업을 진행하려면 ①특별한 혜택을 부여할 공익적 이유가 있거나 ②특혜에 따른 개발이익의 철저한 공공환수 장치가 있어야 하며, ③주거 취약계층·영세 가옥주의 주거권과 상가자들의 생존권을 보장하는 내용이 반드시 포함되어야 한다고 덧붙였다. 또한 3) 윤석열 정부는 이미 도심공공주택 복합사업 지구로 지정되었거나 후보지로 선정된 지역의 사업 추진을 철회하거나 민간 도심복합개발 사업으로 유도하는 것을 멈춰야 한다고 주장했다. 이 변호사는 영세가옥주와 세입자 재정착을 위해서는 공공임대, 공공자가, 공공상가 등의 공급을 위해서는 공공주도의 공공주택사업 또는 도심 공공주택사업을 확대 추진해야 하기 때문에 민간 도심복합개발사업을 추진해서는 안 된다고 강조하며 기자회견을 마무리했다. 

  • 기자회견 개요
  • 제목 : 공공주택사업 및 민간 도심복합개발사업의 개발이익 분석 결과 발표 : 서울역 동자동 쪽방촌을 중심으로
  • 일시·장소 : 2022년 10월 27일(목) 오전 9시 30분 / 참여연대 2층 아름드리홀
  • 주최 : 참여연대 민생희망본부
  • 프로그램
  • 사회 : 이미현 참여연대 사회경제1팀장
  • 발표1 : 취지 및 배경박현근 변호사·참여연대 민생희망본부 실행위원
  • 발표2 : 개발이익 분석결과 임재만 세종대 교수·참여연대 민생희망본부 실행위원
  • 발표3 : 문제점과 제언_이강훈 변호사·참여연대 부집행위원장
  • 질의 응답
  • 문의 : 참여연대 민생희망본부 02-723-5303

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