사회복지위원회 복지국가 2023-01-16   439

[신년좌담회] ② “긴축은 죽음의 처방전”, 사회정책 대응 모색

취지

전대미문의 감염병이 전세계를 강타한 데 이은 복합적 경제위기가 우리사회 구석구석 악영향을 미치고 있다. 이로 인한 시민들의 위기체감도가 더욱 고조되고 있다. 세계 주요국이 코로나19 극복을 위한 경기부양책으로 확장적 재정 정책을 추진하는 한편, 러시아-우크라이나 전쟁, 중국 봉쇄조치 등의 영향으로 인한 공급망 교란, 노동력 부족 등의 여파로 글로벌 인플레이션은 현실이 되었다. 인플레이션의 파고를 넘기 위해 미국의 중앙은행인 연방준비제도(Fed·연준)은 공격적인 금리인상을 이어갔고, 이는 전세계에 영향을 미쳤다.

지난 7월, 우리나라도 외환위기가 있었던 1998년 이후 24년 만에 처음으로 소비자물가 상승률이 6%를 넘겼다. 최근 소비자물가 상승률이 하락 전환됐지만 물가 불안 우려는 여전하다. 윤석열 정부는 코로나19 대응으로 불어난 정부 부채의 심각성을 언급하며 경제 안정을 위한 방안으로 긴축재정 기조를 내세우는 반면, 대기업과 다주택자 등 부자 곳간을 채우는 감세 정책을 추진하고 있다. 다른 세원 확보 계획 없이 이뤄지는 부자 감세와 긴축 재정 기조는 필연적으로 복지, 민생 안정 정책의 축소로 이어진다. 고물가로 실질임금이 마이너스 상황에서 취약계층의 삶은 더욱 어려운 상황으로 내몰리고 있지만, 정부는 되레 사회 정책을 민간 주도로 고도화 하겠다고 선언했다. 이러한 위기 상황을 긴축정책을 통해 해결하는 것이 과연 바람직한가?

이에 참여연대⋅보건의료단체연합⋅연구공동체 건강과 대안⋅한겨레경제사회연구원이 공동주최한 신년좌담회 “긴축은 죽음의 처방전, 사회정책 대응 모색”에서는 작은 정부를 지향하는 윤석열 정부의 긴축과 감세 기조가 돌봄, 의료, 소득보장 등 사회정책 전반의 지출 감소로 이어지고 있는 현실을 비판하고, 현실에 걸맞는 사회정책의 방향에 대해 이야기해보았다.

SW20230118_사회정책대응모색좌담회
2023.01.18.수요일 오전 10시, [신년좌담회] 긴축은 죽음의 처방전, 사회정책 대응 모색, 참여연대 2층 아름드리홀<사진=참여연대>

주요내용

사회_변혜진 연구공동체 건강과대안 상임연구위원

발제1_김진석 참여연대 사회복지위원회 위원장, 서울여대 사회복지학과 교수

1) 한국 사회 현황

코로나19 회복 이후 전세계적으로 급증하는 인플레이션, 경기침체 우려. 전쟁으로 공급망이 위축됨. 인플레이션 대응 위한 금리인상은 경제성장률 하락 압력으로 작용하고, 미-중갈등으로 무역위축과 경기둔화도 예상됨. 명목임금이 인상되지 않으며 임금노동자들의 실질임금은 사실상 마이너스 상태임. 주요 선진국들은 이런 상황에서 적극적 확장적 재정정책을 통해 큰 정부의 귀환을 시도하고 있음.

반면 윤석열 정부는 감세와 작은 정부, 시장주의로 복귀하고 있음. 우리나라는 고물가-고금리-고환율의 복합경제위기 상황이 전개되고 있고, 최근 성장세도 빠르게 둔화되고 있음. 부동산 가격의 급득과 급락, 가계부채의 급증에 이은 금리 상승으로 서민과 중산층 중심 이자 부담 확대 우려가 있음. 또한 심화되는 기후위기 대응으로서 저탄소 사회로의 전환을 둘러싼 갈등 등 위험요소가 있는 상황임. 미-중간 패권 싸움과 전쟁, 북한의 군사적 도발 등 정치, 군사, 외교적 측면의 불안요소도 상존하고 있음.

2) 윤석열 정부의 사회정책 현황: 긴축과 민영화

윤석열 정부의 사회정책은 정체성과 방향성을 아우르는 기조가 모호하게 제시됨. 크게 긴축과 민영화로 정의됨. 특히 사회서비스와 보건의료 영역은 규제완화와 민영화, 시장화, 영리화 흐름이 지속되고 있음.
윤석열 정부의 국정과제를 살펴보면 120개 중 17개 과제가 포괄적 의미의 사회보장과 관련됨. 과거 정부에 대한 평가와 원인 진단, 역사적 소명에 대한 인식을 바탕으로 과거 보수정부의 ‘더 큰 대한민국’과 과거 진보정부의 ‘더 따뜻한 대한민국’을 동시에 추구하는 전략을 지향함.

사회서비스 영역에서는 국가와 공공의 책임보다는 이용자 선택권 강화와 제공기관 다변화와 규모화, 민관협업 활성화를 통한 혁신을 강조하는 등 전형적인 신자유주의적 접근방식을 취하고 있음. 이와 같은 효율의 강조와 민관협업 등 민간 기제의 역할 강화에 대한 강조는 국정과제 뿐만 아니라 정부 경제정책 방향, 2022년 국가재정전략회의, 2023년 예산안, 2023년 경제정책방향 자료 등의 자료에서도 반복적으로 발견되고 있음.(자료집 참고)

3) 윤석열 정부 사회정책 평가

민영화: 공공책임성에 대한 인식 부재, 혹은 부정
사회보장 관련 정책 전 영역에 걸쳐 주민의 권리로서의 사회권과 이를 보장하기 위한 국가와 공공의 책임에 대한 인식이 명확히 드러나지 않음. 국가의 책임을 최소화하고 제공기관의 다변화를 명분으로 사회서비스 공공성 강화라는 정책 환경 변화의 방향을 되돌리려 함. 사회서비스원에 대한 공격과 사회서비스진흥법(안)이 대표적임.

긴축: 보편적 사회보장에 대한 인식 부재와 선별적 접근의 강조
‘필요한 국민’에게 ‘더 두텁게 지원’하겠다며 선별적 접근을 명시하고 있음. 국민연금을 적정부담-적정급여 체계로 전환하고 선별적으로 운영되는 기초연금을 인상하겠다는 구상으로 보여짐. 이같은 접근은 세대내 연대와 세대간 연대를 통해 작동하는 복지국가 운영의 근간을 위협하기 때문에 경계할 필요가 있음. 윤석열 정부의 복지정책 방향은 사실상 보편적 사회보장과 이를 위한 공공의 책임을 강조하는 기존 보편적 복지와는 거리가 있으며, 사실상 선별적 접근에 다름 아님

4) 시민사회의 대응방안

위장된 형태로 진행되는 민영화를 부각시키기 위한 적극적 대응이 필요함. 전방위적으로 진행되는 민영화 흐름을 알리기 위한 노력이 필요. 한국사회에서 심화되는 불평등, 민생 문제에 대응하는 약자복지에 드러나는 선별적 복지에 대한 문제와 부적절함을 강조할 필요가 있음.

민영화나 선별적복지를 드러내서 이야기하지 않음. 혁신이나 민간역할 강화, 서비스산업의 발전, 효율화 등 수사를 통해 이야기함. 이 내용이 시장화, 민영화, 공공책임성 문제. 재정건전성과 지속가능성 등에 감추어진 긴축과 민영화 문제를 폭로해야 함. 기후위기 시대에 부응하는 장기적인 탈성장 경향에 대한 복지국가의 대응 등 전통적 복지국가의 의제를 넘어서는 선제적 방안에 대한 모색이 필요함.

발제2_우석균 보건의료단체연합 공동대표

긴축이 경제위기에 빠진 한국사회를 더욱 어렵게 만들 것임. 2008년 세계적 대불황 당시 많은 정부는 지출 삭감과 세금 인상을 결합하여 재정을 조정함. IMF 보고서는 재정 건전화가 소득불평등을 증가시키는 경향이 있다고 이야기함. 특히 재정지출삭감은 조세정책 통한 재정건전화보다 더 큰 불평등을 초래함. 당시 유럽정부의 80%가 재정건전화로 대응했고 사회적으로는 크게 두가지 영향이 발생함

사회적 위험 효과

1) 실업: 영국의 경우 긴축정책으로 50만 명이 실직하고, 자살률이 증가함. 그리스 또한 긴축정책을 펼친 2009~2011년 자살률이 2배 증가함.

2) 노숙과 주거불안정: 유럽 노숙자 지원조직의 60%가 예산 삭감을 경험함. 무주택은 감염병, 신체손상, 먹거리불안정, 다중질병, 조기사망 위험을 증대시킴.

3) 먹거리 불안정: 유럽 식이조사 결과, 이틀마다 고기(및 대체 야채) 공급불가능 가정이 2009년 8.7%에서 2012년 10.9%로 증가함. 약 1,350만 명이 영양부족 상태에 놓임.

4) 정신 건강: 50~64세 실직 집단 우울증 유병률 증가함. 경제 불황 회복 이후에도 실업률, 채무, 주거불안정 문제와 연관되어 있어 자살률이 감소하지 않음. 긴축은 경제위기로 인한 정신건강 악화를 장기화하고 더욱 악화함.

5) 연금생활자들과 노령사망: 일부 유럽 국가 노령 사망률이 증가하고 기대수명도 줄어듦. 노인에 대한 연금개혁 등 정책이 곧바로 노인의 사망률과 연관됨. 영국의 80대 이상 사망률 증가는 경제 불황보다 재정삭감조치가 영향을 미친 것으로 드러남.

직접적 건강 영향

1) 재정과 효율성: 재정 압박에 대응해 많은 지도자들이 공중 보건 기금을 삭감함. 이는 병원 부문, 행정 비용, 의약품 가격, 직원 수와 임금에 영향을 미쳤고 장기적으로 문제가 악화되어 이후 코로나 대응에 광범위한 영향을 미침.

2) 진료에 대한 보장 및 접근성: 경제 위기 기간 본인부담금이 인상되어 재정적 부담이 높아짐. 긴축 정책이 본격적으로 시행되기 시작한 2010년부터 자기보고 미충족 의료수요가 증가함. 긴축은 서비스 접근성, 사회 경제적 격차를 확대시킴.

코로나19 위기에 선진경제국들은 GDP대비 평균 17.3%를 지출했으나 우리나라는 4.5%만을 지출함. 한국은 2021년 말 까지 엄격한 방역 정책을 시행하기도 함. 이 긴축정책으로 사회적 약자에게 경제적 피해 및 사망자가 집중됨. 사회적 저항으로 제로코로나 정책을 조기중단해 다른 제로코로나 나라들과 달리 초과사망자가 2021년 초 5%가 넘음. 한국은 자영업 영업을 매우 엄격하게 제한한 반면 피해 보상은 매우 제한적으로 이루어짐.

윤석열 정부는 건강보험의 재정 위기론을 꺼내들며 건보남용론, 건보재정 악화론, 전임정부 보험료 폭탄론 등을 이야기하고 있으나 이는 모두 사실이 아님. 정부는 공공수가와 같은 민간의료기관 지원은 계속하는 반면 공공병원은 구조조정을 하는 등 공공의료 재정을 삭감하고 있음. 유럽의 경험에 비추어 보았을 때 경제위기 시 공공지출을 확대한 것이 긍정적인 건강 영향을 끼친 것을 알 수 있음.

한국은 이미 긴축정책이 아니어도 OECD 중 의료이용시 본인부담비용이 높고 공공재정지출이 가장 낮은 나라임. 한국에서 긴축재정은 실업, 주거불안정, 노인 복지 악화 등 간접적 건강 영향과 의료이용 불가능 증가 등 직접적 건강영향을 악화시킬 것임. 다른 나라들의 긴축정책 실패 경험에도 긴축정책이 다시 시행된다면 한국사회를 수십년간 후퇴시킬 수 있음. 다중 위기의 시대에 체제의 전환을 모색하고 대안을 찾는 것이 보건복지 사회운동의 역할일 것임.

토론1_양난주 대구대 사회복지학과 교수

이번 정부가 사회정책의 비전을 뚜렷하게 이야기하고있지 못한 이유가 사회정책의 역할에 대해 생각이 없기 때문임. 정부의 긴축과 민영화, 약자복지의 강조는 소극적 사회정책, 최소한의 정부 개입이라는 측면에서 정부 철학의 일관성을 가진다고 볼 수 있음. 그러나 우리 사회가 직면한 위험에 대해 이 접근법이 효과적일 수 있을 지는 의문임. 오랫동안 우리 사회는 당대의 ‘약자’를 발견하고 지원을 확대해 가는 방식의 사회복지 프로그램을 만들어왔음. 이에 우리나라 사회복지는 대상의 특성에 따라 정부가 제도를 관장하고 재정을 보조하지만 실제 시설운영이나 서비스 제공은 민간에 맡겨온 특성을 가짐. 그렇기 때문에 제공되는 서비스의 분절성과 파편성을 피할 수 없는 것임.

현재 우리 사회에서 돌봄은 사회보장제도의 빈틈을 드러내는 키워드로 작동함. 아동, 노인, 장애인, 환자 등 돌봄이 필요한 생애주기와 상황에 대한 사회적 보장이 조직될 필요가 있으며 지역사회에서 안전하고 적정한 돌봄보장체계를 구축하는 문제로 접근해야 함. 이러한 전환의 경로는 사회서비스의 보편성·공공성 강화, 이용자 중심의 사회서비스(돌봄) 보장과 연계체계 구축 등으로 명명할 수 있음.

1-2인 가구가 전체 가구의 절반이 넘는 우리 사회에서 가족이 전담하던 돌봄을 사회적으로 제공하지 않으면 개인과 가족의 유지 자체가 위협받게 됨. 기존의 대상별, 유형별로 쪼개진 프로그램들을 연결하고 확대하면서 이용자를 중심으로 지역사회 돌봄보장체계를 구축하고 공적 창구가 서비스 신청과 욕구 사정의 1차 기관으로서 역할을 담당해야 함. 이러한 혁신은 시장경쟁이나 민간투자가 아니라 정부주도의 법제도 개선과 협치, 제도혁신을 통해 달성될 수 있음.

다양한 취약계층의 “약자성”을 밝혀 맞춤복지를 하는 것으로 상위 10%와 하위 10%의 소득격차가 약 21배, 자산격차가 약 13배인 소득불평등, 26년째 OECD 1위인 남녀임금격차, OECD 회원국 1위인 노인빈곤율 등의 사회문제를 해결하기 어려움. 끊임없이 약자를 발굴하여 맞춤복지를 실현하기보다 다양한 약자가 양산되는 우리 사회의 체질을 바꾸기 위한 큰 틀의 구조적 전환이 필요한 시기임.

토론2_김성욱 호서대 사회복지학과 교수

법인세율 인하와 같은 감세정책은 기업투자와 고용을 촉진하는 효과가 있더라도 매우 제한적이고 미세한 영향만 준다는 학계의 합의가 있음. 감세를 하게 되면 재정여력이 감소하기 때문에 추가적인 재원 확보를 위한 노력이 필요함. 현 정부의 기조가 재정건전성을 지향하는 것이니 지출을 축소할 것이라고 추측할 수 있음. 자연스럽게 복지재정을 축소시키는 것을 유도할 것으로 예상이 됨.

긴축이라는 것은 반드시 축소의 형태 혹은 가시적인 형태로만 나타나는 것은 아님. 보수정부에서도 복지지출은 증가해왔음. 긴축이 양적인 복지축소로 연결된다는 주장은 연금, 보건의료 등 비중이 큰 제도에 대한 부가적 설명을 필요로 함. 유럽의 경우 전체 복지지출의 6-70%가 몇가지 제도에 집중되어 있음.

지금까지 우리는 복지지출 자체의 감소나 사회서비스 생산과 공급의 시장화 통한 국가책임의 약화, 공공부조 수급자 규모의 축소, 일시적이고 잔여적인 급여의 확대, 프로그램 확대의 미이행 등의 프로그램적 축소에 관심과 비판을 집중한 경향이 있었음.

한국에서의 긴축이 무엇이냐? 아무리 노력해도 언론이나 이런 곳의 생각을 바꾸는 것이 어렵다고 학자들은 이야기 함. 체계적 축소는 여러 형태로 나타날 수 있음. 양적축소나 프로그램적 축소와는 달리 체계적 축소는 반드시 긴축으로 수반되는 것은 아니며 상당히 비가시적인 형태로 전개될 소지가 있음. 따라서 이는 다분히 긴축이 재정사안이라기보다 정치적 영역이라는 점을 함의함.

1997년 외환위기 이후 왜 우리나라는 아직도 고통을 받고 있는가? 우리는 긴축에 따른 부작용을 완화하기 위한 대응으로 주로 제도 및 양적 확대에 집중해 왔음. 이에 기초생활보장제도, 다양한 수당제도의 수립 및 확대를 달성함. 그러나 20여년이 지난 지금 우리의 삶은 크게 달라지지 않았음. 그렇다면 이제는 좀 다른 질문을 던져야 할 때가 온 것임.

토론3_나백주 서울시립대 도시보건대학원 교수

긴축재정은 공중보건 사업 예산에 영향을 미침. 최근 문재인 케어 흠집내기를 통해 건강보험 보장성 축소 논리가 나오고 있고, 감염병 시기 활발하게 논의되던 공공병원 확충 계획도 사그라들었음. 이러한 움직임은 공중보건 뿐만 아니라 국민의 생존과 건강에 필수적인 모든 분야에 영향을 미치고, 서민계층의 건강수준을 낮추게 될 것임.

긴축재정을 주장하는 전문가들과 정부부처는 낮은 경제성장률과 저출생고령화로 인한 세수감소를 주된 원인으로 들고 있음. 그러나 재정 지출을 줄이면 고령화되고 있는 국민의 건강이 방치되어 생산력이 더 낮아질 가능성이 커지고 양극화의 방치로 인한 사회통합력 감소로 갈등이 높아질 수 있음.

건강한 노년을 늘려 생산력에 투자할 수 있도록 만들어야 재정세수 확대와 재정지출 감소를 이끌어낼 수 있고 양극화로 인해 취약계층이 확대되는 것을 막고 사회 통합을 확대할 수 있음. 취약계층에 대한 복지 및 의료비 증가도 미리 보편적 서비스를 통해 안전망을 구축하는 것이 훨씬 비용을 절감할 수 있음.

돌봄 및 공중보건인력에 대한 일자리 환경이 개선되어야 함. 사회복지 및 공공보건의료에 대한 대대적 투자로 사회 보편 안전망을 강화하고 양질의 일자리가 많이 만들어지도록 하여 가계지출을 최소화하도록 하고 이를 위해 기업 및 부유층의 세금부담을 높여 나가는 것이 한국사회 발전에 중요한 대안이 될 것임.

또한 건강보험보장성 확대 및 한편 공공보건의료에 대한 투자를 통해 사회안전망 확충과 신종감염병 등 재난의료 대응에 만전을 기해나가는 것이 중요함.

토론4_이재훈 사회공공연구원 연구실장

윤석열 정부는 공정 혁신경제를 강조하고 작은정부를 추구, 재정 보수주의를 강화하며 긴축과 시장 중심의 민영화 전략을 취하는 전형적인 신자유주의 정책으로 회귀하려 함. 이는 이미 주요 선진국들과 과거 보수정부를 거쳐 실패했다고 평가받는 낡은 전략으로의 퇴행이라고 할 수 있음.

윤석열 정부의 사회정책은 성장과 시장에 종속되고 재정보수주의에 포획되었다고 할 수 있는데, 사회보험에 대한 보장성 축소 및 보험수리적 수지균형의 관점으로 재정 안정을 강조하고 있음. 사회보험의 재정건전성은 곧 사회보험 보장성 약화와 정부 부담 축소, 적립금의 수익률 제고(위험자산 투자 확대 및 민간투자 활성화 동원)이며 이는 사적보험 활성화로 이어질 것임.

현재 사회보험 중 가장 지출 비중이 높은 의료와 연금이 긴축의 주요 타겟이 되고 있음. 최근 정부는 재정고갈, 보험료 폭탄 등 공적보험에 대한 정치적 공세를 강화하고 있음. 공적보험의 기본 목표와 원리를 부정하면 축소일변도의 개혁이 진행될 수밖에 없고 결국 민간보험의 역할을 강화하는 간접적 시장화로 귀결될 것임. 또한 정부는 효율성과 비용절감을 핑계로 사회서비스의 민간주도 고도화와 공공기관의 민영화, 구조조정 등을 진행하고 있음.

긴축과 민영화, 시장화는 노골적이면서도 은밀하게 추진될 것으로 예상됨. 재정보수주의 이데올로기는 각 분야·제도별로 중립적·전문적 언어로 둔갑하거나, 정반대로 대중적으로 통용되기 쉬운 논리적 구조와 근거를 만들면서 확산될 것임. 긴축과 재정보수주의는 복합 경제위기뿐 아니라, 기후위기, 산업구조변동, 인구학적 변화 등 새로운 사회적 위기에 제대로 대응할 수 없음.

개요

  • 제목 : [신년좌담회] ② “긴축은 죽음의 처방전”, 사회정책 대응 모색
  • 일시 : 2023년 1월 18일(수) 오전 10시
  • 장소 : 참여연대 2층 아름드리홀
  • 주최 : 참여연대⋅보건의료단체연합⋅연구공동체 건강과 대안⋅한겨레경제사회연구원
  • 프로그램 개요
    • 사회 : 변혜진(건강과대안 상임연구위원)
    • 발제 : 김진석(참여연대 사회복지위원회 위원장, 서울여대 사회복지학과 교수)
      우석균(보건의료단체연합 공동대표)
    • 토론 : 양난주(대구대 사회복지학과 교수)
      김성욱(호서대 사회복지학과 교수)
      이재훈(사회공공연구원 연구실장)
      나백주(서울시립대 도시보건대학원 교수)

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