사회복지위원회 복지예산 2005-04-19   589

기초보장법 개정 및 획기적 예산 증액으로 양극화 대처할 필요

예산논리 등 경제부처의 재정권위주의 지양되어야

참여연대 사회복지위원회(위원장 윤찬영, 전주대 교수)는 오늘(4/19일) 만성적 빈곤화와 심각한 불평등의 고착화로 내달리고 있는 사회적 양극화 문제에 보다 근본적이고 상시적인 대책을 마련할 것과 이를 위해 기초생활보장 예산의 실질적·획기적 증액을 촉구하는 의견서를 정부에 전달했다.

참여연대는 정부가 발표하고 있는 빈곤대책들이 구조적 문제에 대한 상시적 대응체계의 구축이 아닌 임기응변적 대책에 그치고 있다고 지적하고, 특히 어제 입법예고한 “긴급지원에 관한 특별법”의 경우 국민기초생활보장법의 개정을 통해 얼마든지 해결할 수 있는 문제들을 별도 입법하는 것은 불필요한 혼선만 가져오는 옥상옥의 대책이라고 밝혔다. (3/30 참여연대 보도자료 참조).

참여연대는 기초보장제도의 전향적 개선을 통해 사회양극화 현상에 효과적으로 대응할 수 있는 수준의 실질적․획기적 예산 증액이 필요하다며 그동안 미루어왔던 부양의무자 기준의 폐지 내지 개선, 재산기준의 완화, 차상위계층에 대한 부분급여의 실질적 확대를 요구했다. 또한 올해 최저생계비 인상률이 평소보다 다소 높았다는 점을 내세워 최저생계비 인상을 단순히 추수(追隨)하는 식으로 예산을 편성하고 이것이 마치 예산의 증액인 것처럼 본질을 호도해서는 안 된다는 점을 강조했다.

그간 발표된 정부 빈곤대책의 실제 추진여부 및 그 일관성에 대한 문제도 제기됐다. 참여연대는 “지난 3월 대통령 업무보고시 정부 자료에 따르면 참여정부 출범 이후 2004년 12월 말까지 복지부 관련 대통령 지시사항 66개 중 20건 정도만 시행 완료되었고, 나머지 46건은 계획수립 중이거나 검토 중”이었다며, 이런 점으로 볼 때 정부가 발표한 대책들이 얼마나 실효성 있게 추진되고 있는지 의문이라고 지적했다. 또한 “정부가 발표한 여러 대책 중 일부는 기존의 복지시스템에 상당한 변화를 가져올 수 있는 것들이며, 그 변화의 방향이 상충하는 것들이 많아 정부 스스로 여러 대책들 상호간의 관계에 대해 조율을 하고 있는 것인지 매우 의심스럽다”고도 밝혔다.

참여연대는 끝으로 최근 증가하고 있는 근로빈곤층 문제의 해결을 위한 대책으로 일을 통한 빈곤탈출의 기본방향에는 공감하나 이는 무엇보다 기초보장의 내실화 등 적절한 소득보장이 전제되어야 한다고 강조했다. 특히, 참여연대는 예산논리를 앞세워 최후의 사회안전망인 기초생활보장제도의 개선을 방해하고 있는 기획예산처 등 경제부처의 행위에 심각한 우려를 표명했다. 경제부처가 예산논리로 모든 것을 재단하는 ‘재정 권위주의’로는 이 정부의 사회개혁정책이 끝내 좌초하고 말 것이라고 경고하고, 만성적 빈곤 및 심각한 불평등으로 내닫고 있는 양극화 문제의 본질에 보다 정확히 접근할 수 있도록 기초생활보장 예산의 획기적 증액과 조속한 법개정을 촉구했다.

기초생활보장 예산확보와 법 개정을 통한 실효성 있는 빈곤대책을 촉구하는 참여연대 의견서

오늘날 한국 사회의 가장 큰 문제는 사회양극화이다. 학자들의 연구에 따르면 경제위기 전후 빈곤율이 엄청나게 증가하였으며, 생계형 자살과 생계형 범죄, 노숙문제의 재등장 등 각종 사회문제가 표출되고 있다. 이제 사회양극화 현상은 단순히 상황이 악화하고 있다는 “진행형”을 넘어 빈곤과 사회적 배제의 만성화와 극심한 불평등 구조의 고착화라는 “완료형”으로 나아가고 있다. 이와 같은 심각한 상황에서 정부 역시 여러 가지 대책들을 내놓고 있지만, 우리는 정부의 이러저러한 대책들이 빈곤문제 해결에 실효성 있는 것들인지에 대해 심히 우려하는 바이다.

첫째, 정부가 발표한 대책들은 구조적 문제에 대한 상시적 대응체계의 구축이 아니라 임기응변적 대책에 그치고 있다. 어제 정부는 “긴급지원에 관한 특별법”을 입법예고하였다. 정부가 “긴급”이라는 형용사를 붙여 내놓은 대책은 사실상 이것 말고도 이미 여러 건이 존재한다. 우리는 심각한 사회양극화로 인해 위기지원의 필요성 역시 증가하고 있다는 점은 충분히 인정한다. 하지만 지난 경제위기 이후 과거의 생활보호법을 전면 개혁한 국민기초생활보장법(이하 “기초보장법”)이 2000년 10월부터 시행되고 있고, 이 법에는 긴급생계급여가 명시되어 있어(법 제27조 제2항), 우선적으로 급여를 제공하고 사후적으로 수급자로 선정하는 조치를 취할 수 있다. 정부가 입법예고한 “긴급지원에 관한 특별법”의 명분은 현행 기초보장법의 개선을 통해 충분히 살릴 수 있다. 굳이 한시적 지원을 전제한 새로운 제도를 또 다시 도입하려는 것은 옥상옥의 제도를 만드는 것이며, 제도의 복잡성만을 가중시키는 이해할 수 없는 대책이다. 우리는 당면한 빈곤과 양극화의 문제를 ꡔ긴급지원에 관한 특별법ꡕ상의 지원과 같은 일시적인 대책이 아니라 기본적 빈곤정책인 기초보장법의 내실화와 강화를 통해 접근할 것을 촉구한다.

둘째, 참여연대를 비롯한 시민사회단체는 기초보장법의 시행 때부터 그 미비점의 보완과 개선을 꾸준히 요구하여 왔다. 그 요구의 핵심적 내용은 부양의무자 기준 폐지 내지 개선, 재산기준 완화, 차상위계층에 대한 부분급여 실시, 최저생계비 현실화 등으로 요약할 수 있다. 정부가 사회양극화 심화에 대비하여 사전에 미리 예산을 확보하여 이들 개정사항에 전향적으로 대응하였다면 기초보장제도는 빈곤대책으로서 그 기능을 지금보다 훨씬 더 잘 수행할 수 있었을 것이며 따라서 긴급지원에 관한 특별법 등의 새로운 대책의 필요성 역시 그만큼 감소하였을 것이다.

하지만 정부는 부양의무자 기준에서 2촌 이내 형제자매 기준을 그대로 존속시켰고 부양의무자의 부양능력 판정기준도 전혀 완화하지 않았다. 또한 수급권자에 적용되는 재산기준 중 특히 재산의 소득환산율은 처음 실시된 이후 전혀 개정되지 않아 아직도 승용차에 대해서는 100%의 환산율이 적용되고 있는 실정이다.

차상위계층에 대한 부분급여에 있어서는 정부가 작년부터 의료급여의 확대 실시를 하고 있다는 점에서 다소 긍정적인 평가를 할 수 있으나 이 역시 대상이 되는 차상위계층에 대해 부양의무자 기준을 적용하는 한계를 안고 있다. 차상위계층은 수급권자보다 가족관계가 더 잘 유지되고 있으므로 이들에게 부양의무자 기준을 적용하면 이는 사실상 혜택을 받을 수 있는 대상을 축소하는 결과를 초래하게 된다. 차상위계층에 대한 부분급여는 빈곤예방의 의미를 갖는 것이며 빈곤을 예방하기 위해서는 가족적 네트워크의 유지를 정부가 지원해야 함에도 불구하고 가족적 네트워크가 있다는 이유로 정부지원을 철회한다면 이는 빈곤예방의 의미를 정부 스스로 포기하는 것이다.

최저생계비의 경우도 정부는 올해 최저생계비(4인 가구 기준 113만6천원)는 작년 최저생계비 대비 8.9%가 인상된 것이라고 하고 있으나 1,2인 가구에 대한 가구균등화 지수 인상분을 제외하면 4인 가구 기준으로는 사실상 7.7% 인상된 것이다. 물론 예년의 3% 대 인상률에 비하면 7.7%라는 인상률이 낮은 것은 아니지만 이렇게 인상된 올해 최저생계비의 일반국민의 가계지출 대비 비중은 40% 가량에 불과하다. 경제위기 직후였던 1999년 당시 최저생계비가 일반국민 가계지출 대비 49% 수준이었으며, 한국보건사회연구원이 1988년에 계측한 최저생계비는 그 당시 일반국민 가계지출 대비 59% 수준이었고, 1994년에 계측한 최저생계비는 당시 일반국민 가계지출 대비 51% 수준이었다는 점을 감안한다면 금번의 인상으로 최저생계비가 현실화하였다고 보기는 어렵다. 게다가 최저생계비 결정과정은 이미 예산에 맞춰 조정되는 식으로 왜곡, 변질되어 왔기 때문에 향후 최저생계비의 현실화가 어느 정도나 가능할지 심히 우려스러운 마음 금할 길 없다.

셋째, 우리는 정부가 발표한 여러 대책들이 과연 제대로 시행하고 있는 것인지 그리고 상호 조율이 되고 있는지 의구심을 갖고 있다. 지난 3월 대통령 업무보고시 정부 스스로 내놓은 자료에도 참여정부 출범 이후 2004년 12월 말까지 나온 복지부 관련 대통령 지시사항 66건 중 시행완료된 것은 1건이고 19개는 종료승인 요청 중이라고 밝히고 있다. 결국 나머지 46건은 계획수립 중이거나 검토 중이라는 것이다. ‘긴급지원에 대한 특별법‘까지 내놓은 정부가 참여정부 출범 후 지금까지 이행한 대통령 지시사항이 이 정도라는 것은 그리 인상적인 실적은 아닌 것 같다. 게다가 그간 정부가 발표한 여러 대책 중 일부는 기존의 복지시스템에 상당한 변화를 가져올 수 있는 것들인데다 그 변화의 방향이 상충하는 것들이 많아 정부 스스로 여러 대책들 상호간의 관계에 대해 조율을 하고 있는 것인지 매우 의심스럽다. 근로소득보전세제(EITC)의 도입과 기초보장의 강화는 아무리 제도설계를 정교하게 하더라도 원리상 상호 충돌할 수 있는 여지가 많은 것들인데도 정부‧여당의 고위책임자들은 연초에 근로소득보전세제의 연내 도입을 공언한 바 있다. 또한 정부가 말하는 사회적 일자리 정책도 일선현장에서는 노동부 지방조직과 복지부 관련 현장조직들 간에 그것을 둘러싸고 영역경쟁의식이 표출되는 등 대책들 간 조율이 되지 않고 있음을 보여주는 결과들이 나타나고 있다.

넷째, 정부의 근로빈곤층 대책은 현재 그나마 구축되어 있는 기초생활보장이라는 가치를 훼손하여서는 안 된다는 점을 분명히 하고자 한다. 우리는 일을 통한 빈곤 대책이 필요하며 근로빈곤층 대책은 기존 정책과는 차별적인 접근을 요한다는 점을 인정한다. 그러나, 이 또한 적정수준의 기본적인 소득보장체계의 구축을 전제로 한다는 점을 강조하고자 한다. OECD 국가들의 경우 경제활동연령층에 있는 사람들에 대한 소득지원 지출의 수준은 GDP 대비 평균 5% 이상이다. 현재 한국의 이 지출은 GDP 대비 2%에도 못 미치고 있다. 또한, OECD 국가의 직업훈련이나 고용알선 등 적극적 노동시장정책에 대한 지출은 GDP 대비 평균 0.8% 가량이며, 실업급여 등 소득보장을 주로 하는 소극적 노동시장정책에 대한 지출은 GDP 대비 평균 1.2%로 이 역시 서구의 근로빈곤층 대책이 소득보장을 전제로 하여 이루어짐을 보여준다. 반면 우리나라의 경우 전체적인 지출수준도 낮으면서 적극적 노동시장정책에 대한 지출(GDP 대비 0.5%)이 소극적 노동시장정책에 대한 지출(GDP 대비 0.2%)보다 2배 이상 더 높다. 서구 국가들이 일을 통한 복지로 전환하고 있는 것은 사실이지만 그것은 건실한 소득보장을 바탕으로 한 전환이지 소득보장을 방기한 채 진행되는 전환은 아닌 것이다.

다섯째, 우리는 국가경쟁력 강화나 국가재정건전성을 명분으로 그나마 계획된 사회보장개혁마저 가로 막는 기획예산처 등 경제부처의 행위에 심각한 우려를 표명한다.특히 기획예산처는 빈곤예방에 절실히 필요한 사회적 서비스의 공공성 강화에 대해 예산논리를 앞세워 계속 반대하여 왔다. 기획예산처 등 경제부처는 사회적 서비스가 확대되지 못하게 함으로써 그만큼 우리 사회의 빈곤예방기능이 제대로 작동하지 못하게 하였고 그로 인한 빈곤완화의 모든 부담을 최후의 안전망인 기초보장제도에 모두 전가하고 있으면서, 정작 기초보장제도의 개혁에는 또 다시 기초보장의 예산만 너무 커질 수 없다는 논리를 앞세워 최저생계비의 현실화나 부양의무자 기준의 완화 등 제도개선을 적극적으로 방해하고 있다. 경제부처가 막강한 권력을 휘두르는 것은 한국 사회에서 어제 오늘의 일은 아니지만 다원화한 사회에서 복지분야를 포함한 여러 사회부문의 고유한 전문성과 철학을 갖추지 못한 경제부처가 예산논리로 모든 것을 재단하는 것은 재정권위주의의 전횡이며 이는 합의를 통한 공동체적 사회의 기반 형성에 큰 걸림돌이 되고 있다. 우리는 이 문제가 정부 내 거버넌스 체계의 왜곡과 그리고 보다 근본적으로는 정치적 구호로 분배우선을 외치지만 실제 경제운용에서는 신자유주의에 종속된 현 정권의 이념적 방향상실에서 기인한다고 본다. 재정권위주의가 공동체적 사회건설을 위한 사회분야의 전문적 판단과 시민적 요구를 존중하지 않는다면 현 정권의 사회개혁정책은 끝내 좌초하고 말 것이다.

이러한 문제의식에서 우리는 현 정부가 만성적 빈곤화와 심각한 불평등의 고착화로 내달리고 있는 사회적 양극화 문제에 보다 근본적이고 상시적인 대책을 강구할 것을 강력히 촉구한다. 기초생활보장의 건실한 구축을 위해 정부·여당은 예산의 획기적 증액을 반드시 이루어야 할 것이다. 특히 정부·여당은 올해 최저생계비 인상률이 평소보다 다소 높았다는 점을 내세워 최저생계비 증가를 단순히 추수(追隨)하는 정도의 예산증액으로 할 일을 다 한 양 국민을 우롱해서는 절대 안 된다.그동안 미루어왔던 부양의무자 기준의 폐지 내지 개선과 재산기준 완화, 차상위계층에 대한 부분급여의 실질적 확대 등 기초보장의 전향적 개선을 앞당겨 사회양극화 현상에 효과적으로 대응할 수 있는 수준의 실효성 있고 정부의지를 믿을 수 있는 획기적인 예산증액을 할 것을 강력히 촉구한다. 예산이 없어서 일을 할 수 없다는 권위주의 시대에나 통할 변명을 또 다시 듣고 있기에는 사회양극화로 인한 폐해가 너무나 심각하며 시민들의 인내심은 바닥을 드러내고 있다.

정부는 예산의 실질적·획기적 증액을 통해 우리 사회의 심각한 양극화를 상시적 제도의 완비로 해결하도록 노력해야 할 것이다. 작년 3월 법 개정시 명시되어 지난 12월 최저생계비 발표 때 이루어졌어야 할 가구유형별 최저생계비의 발표도 이번 4월 말 발표로 이미 미루어진 상태에서 그간 수없이 제기되었고 그 필요성이 너무나 뼈저리게 각인된 기초보장제도의 개선과 이를 위한 예산의 획기적·실질적 확보마저 또 다시 미룬다면 현 정부와 여당은 사회양극화에 제대로 대처하지 못했을 뿐만 아니라 그것을 조장한 정권이라는 불명예스러운 역사적 평가를 받게 될 것이다.

사회복지위원회



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