장애인복지예산 편성의 가능성과 과제

서론

장애인복지예산은 전체 예산 및 다른 분야의 예산 규모에 의해 크게 제한을 받는다. 따라서 우리나라의 장애인복지예산은 주무 부서인 보건복지부의 계획보다 전체 예산의 조정을 담당하는 기획예산처의 계획이 더 중요한 요인이 될 수 있다. 뿐만 아니라 장애인복지관 또는 장애인주간보호시설 등을 설립하고 지원하는데 소요되는 예산 등 항목 하나하나를 계산하는 일은 어려운 일이다. 따라서 여기에서는 장애인복지예산의 항목 하나하나를 어떻게 선정해서 얼마나 지출할 것인가 하는 그런 문제를 다루기보다는 장애인복지예산의 방향을 제시하고자 한다.

이 글에서는 장애인단체 등 시민단체가 중앙정부의 장애인복지예산에 대해 감시하고 의견을 제시할 수 있도록 하기 위해 그 바탕이 되는 장애인복지예산의 방향을 제시하고자 하는 목적을 갖고 있다. 이를 위해 현재 장애인복지예산이 어떻게 구성되어 있는지 살펴보고, 그 문제점에 대해서 먼저 알아보고, 그 문제를 해결하거나 완화시킬 수 있는 새로운 장애인복지예산의 방향을 제시해보고자 한다.

장애인복지예산의 현황과 문제

현재 우리나라 장애인복지의 방향은 제2차 장애인복지발전 5개년계획(2003~2007)에서 기본적으로 제시되어 있다. 이 계획은 보건복지부, 교육인적자원부, 노동부, 정보통신부, 건설교통부 및 국무조정실에서 함께 수립하였다. 이 계획에서 제시하고 있는 가장 기본적인 방향은 “장애인이 대등한 시민으로 참여하는 통합적 사회실현”이며, 이를 세부적으로 나누어 ‘생애주기별로 특화된 복지서비스 개발ㆍ제공(복지 향상)’, ‘일반교육과 특수교육의 책무성 공유를 통한 통합교육 확대(특수교육 강화)’, ‘복지와 성장의 조화를 통한 안정적인 장애인 고용의 실현(고용 확대)’, ‘신체적 여건에 구애됨이 없이 정보화의 혜택을 누리는 디지털 복지사회 구현(정보화 증진)’, ‘장애인에게 편리하고 안전한 이동편의체계 구축(이동편의 확충)’을 제시하고 있다. 이는 5개 부처가 각각 하나의 기본 방향을 제시하고 있는 것이라고 할 수 있다.

여기에서 가장 큰 문제는 5개 부처가 각자 부처에 맞는 기본 방향은 제시되었으나 부처가 조정이 되지 않았다는 것이다. 뿐만 아니라 장애인복지예산의 방향성이 부족하다. 장애인복지예산은 필요로 하는 모든 사업을 열거하고, 그에 따른 예산을 배정하는 방식으로 계획을 세웠다. 그러나 결과적으로는 다음 해의 예산은 전년도의 예산에 약간의 인상분을 더해서 편성을 하게 되어 새로운 방향으로의 전환은 거의 불가능하다. 따라서 이 문제를 해결하기 위해서는 먼저 큰 방향을 제시하고, 그에 적절한 사업에 초점을 두는 방식의 예산편성을 고려되어야 한다.

다음은 구체적으로 각 부처의 장애인복지예산의 현황을 살펴보도록 하자.

1) 보건복지부

먼저 보건복지부의 장애인복지예산을 살펴보면, 장애인생활시설지원은 2001년 일반회계 예산 중 44.6%에서 2003년 38.8%까지 감소하였으나 2004년에는 39.9%로 약간 증가하였다. 2005년 예산안에서는 장애인생활시설 지원예산의 상당 부분이 지방이양 되었기 때문에 비중이 크게 감소한 것으로 나타나고 있으나 실제로는 2004년 예산과 거의 비슷한 수준으로 볼 수 있다. 저소득장애인을 위한 지원은 2001년 24.6%에서 2004년 26.9%로 약간 증가하였다. 지역사회재활시설에 대한 지원은 2001년 16.9%에서 2003년 19.0%까지 증가하였으나, 2004년에는 다시 16.7%로 감소하였다. 반면에 직업재활시설에 대한 지원은 꾸준히 증가하고 있어서 2001년에는 5.4%였던 것이 2004년에는 8.9%로 증가하였다.

<표 1〉보건복지부 소관 장애인복지예산의 구성 비율(2001-2005) -생 략 장애인복지예산에는 일반회계 외에 재정융자특별회계와 에너지 및 자원산업특별회계의 재원을 활용하고 있다. 재정융자특별회계를 사용하는 자립자금융자는 매년 일반회계에 대한 비중이 감소하고 있지만 에너지 및 자원산업특별회계를 사용하는 LPG 차량세금인상분 지원은 2001년 일반회계예산 대비 14.6%에서 2002년 31.0%, 2003년 42.5%, 2004년 58.0%에 이르기까지 매년 급증하고 있으며, 2005년에도 이 같은 추세는 지속될 것으로 예상된다. 여기에서는 크게 두 가지 문제를 지적할 수 있다. 첫째, 보건복지부의 재가장애인을 위한 예산과 시설장애인을 위한 예산(2004년)을 비교하면 장애인복지지출의 재가장애인 지원액: 시설장애인 지원액은 1:3으로, 재가장애인에 대한 지원이 상대적으로 부족하다(국회예산정책처, 2005). 둘째, 에너지 및 자원사업특별회계를 사용하는 장애인 LPG차량 세금인상분 지원은 2004년 1,782억 4,000만원에서 2005년 2,457억 9,700만원으로 37.9% 증가하였으며, 1,380억 1,500만원인 2005년 여타 장애인복지 예산안의 1.8배에 이르고 있다. 문제는 이 사업의 운영으로 장애인 중에서도 승용차가 없는 저소득층 장애인보다는 승용차가 있는 중산층 이상의 장애인이 더 많은 혜택을 받게 되어 소득수준에 따른 불평등이 심화될 가능성이 높다는 것이다. 2) 노동부 노동부의 장애인 예산은 거의 대부분 장애인고용촉진기금에서 지출되며, 일반회계에서 장애인예산은 거의 없다. 장애인고용촉진및직업재활기금의 지출을 보면, 고용장려금과 공단출연금, 융자사업이 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 노동부의 장애인복지예산의 가장 큰 특징은 일반회계예산 없이 기금으로 충당한다는 것이다. 정부가 장애인의 고용에 대한 책임을 정당하게 지기 위해서는 기금이 아닌 일반회계에서 예산을 책정할 필요가 있다. 3) 교육인적자원부 교육인적자원부는 유아 및 특수교육 지원 예산으로 2004년 439억 8천6백만원(교육인적자원부 예산의 0.2%)에서 2005년 966억4천3백만원(0.3%)으로 119.7% 증액하였다. 이 예산은 장애유아 교육비 지원 및 특수교육보조원의 채용, 대학장애학생학습권보장사업, 장애인시설 지원, 장애아순회교육지원 등에 사용된다. 교육인적자원부의 유아 및 특수교육 지원예산은 0.2%~0.3%에 불과하다. 이는 우리나라 장애인의 출현률에도 훨씬 못 미치는 것이며, 특수교육에 대한 욕구가 있는 아동은 장애아동의 수보다 훨씬 더 많다는 사실을 고려하면 현재와 같은 예산규모는 매우 부적절하다고 할 수 있다. 따라서 무엇보다도 특수교육을 위한 예산의 규모를 증가시켜야 한다. 4) 건설교통부 건설교통부에서는 장애인을 위한 저상버스 도입사업은 버스사업자에게 국가와 지방자치단체가 매칭 펀드로 5:5의 비율로 각 5천만원씩 1억원을 지원하는 것이다. 이 사업의 문제점을 보면, 지방에 있는 장애인이 다른 교통수단이 부족하기 때문에 저상버스의 도입이 더욱 필요하지만 국비와 지방비가 매칭펀드 형식으로 저상버스 도입보조 사업이 시행되고 있어서 교통약자 이동권 보장 항목이 우선순위가 낮거나 지방재정 상태가 열악하여 지방비 확보가 곤란한 지방자치단체의 경우 이 사업을 신청하지 않아서 저상버스의 도입이 일부 지역에만 이루어지는 등 전국적으로 불균형하게 이루어지고 있다. 결과적으로 장애인 이동권을 위한 시설이 부족한 곳에서는 전혀 개선이 이루어지지 않고 있어서 전국적으로 이동권을 위한 시설의 격차가 심하게 벌어지고 있다. 5) 정보통신부 정보통신부에서는 취약계층 컨텐츠 및 정보통신 기기보급사업을 위한 예산으로 2004년 16억2,500만원을 배정하였으나 2005년 14억원으로 13.8%가 감소하였다. 따라서 정보 취약계층에 대한 정보격차를 해결하기에는 매우 미흡하다(국회과학기술정보통신위원회, 2004). 이상에서 각 부처의 장애인복지예산의 문제를 간단하게 지적하였다. 그러나 우리나라 장애인복지예산의 가장 본질적인 문제는 장애인복지예산의 절대액이 부족하다는 현실이다. OECD(2003)에 따르면 우리나라의 장애인복지에 대한 지출은 다른 OECD 국가들에 비해 매우 적은 편이다. <표 5〉OECD 국가의 장애관련 사업에 대한 공공지출의 비율 – 생 략 전체 장애관련정책의 GDP 대비 비율은 1999년 우리나라는 0.29%로 멕시코와 함께 최하위로 나타났다. OECD 국가의 평균을 살펴보면, 2.42%로 여전히 우리나라와의 격차는 매우 큰 것으로 나타났다. 이른바 복지국가로 알려져 있는 노르웨이, 스웨덴은 각각 5.58%, 4.66%로 가장 높은 수준을 나타냈고, 네덜란드(4.64%), 폴란드(4.60%) 등도 4%대의 높은 비율을 나타냈다. 또 우리나라의 전체 장애관련정책의 공공지출 중 비율은 5%로 멕시코의 3%를 제외하면 가장 낮았다. OECD의 평균은 11%로, 우리나라보다 두 배 이상 높았다. 노르웨이(21%), 폴란드(20%), 네덜란드(19%) 등은 공공사회지출 중 장애관련지출의 비중이 상당히 높았다. 이상에서 보는 바와 같이 우리나라의 장애관련지출은 OECD 국가들과 비교해 보면 너무 작은 편이다. 경제적으로 볼 때, 우리나라에 비해 훨씬 뒤쳐져 있다고 여겨지는 멕시코와 비슷한 수준이며, 터키에 비해서도 뒤떨어져 있는 상태이다. 따라서 우리나라가 경제성장의 정도에 비해 장애관련지출이 매우 미흡한 상태라는 것을 알 수 있다. 이미 장애관련지출의 절대액이 부족한 상태에서 장애인복지예산의 편성은 한계를 지닐 수밖에 없다. 이에 따라 우리나라 정부에서 장애인복지예산을 편성하는 원칙은 ‘우선 급한 불부터 끄고 보자’가 될 수밖에 없었다. 정부가 장애인복지정책을 주도하여 방향을 제시하고 예산을 편성하는 것이 아니라 장애인단체 및 전문가들이 요구하고, 그 문제가 시끄러워지면 예산을 편성하는 단기 대응방안이 계속되어 왔다. 결과적으로 장애인복지예산에서 장기적인 안목은 찾아보기 힘들었다. 장애인복지예산 편성의 가능성과 과제

그동안 장애인복지는 거의 전적으로 보건복지부 소관으로 여겨져 왔으나 장애인의 욕구는 다양하여, 모든 욕구를 고려하려면 다부문의 행동이 필요하다. 장애인에 대한 통합적 접근을 실행하기 위해서는 무엇보다도 서로 다른 부문 간에 조정이 필요하다.

장애인의 욕구는 보건, 교육, 직업훈련과 고용 등 다른 사람들과 동일하게 다양한 부문을 가로질러 나타난다. 그러나 다른 국민들의 다양한 부처의 욕구를 각각의 부처에서 충족시키는 것과 달리 장애인에 대해서는 서비스를 한 부처에서 집중하여 제공하는 경우가 많다. 보통 그 역할을 담당하는 것이 우리나라와 같은 보건복지부이다. 따라서 장애인은 자신의 장애로 인해 다른 국민들과는 구분되는 특별한 취급을 요구하는 복지의 대상자가 된다.

그 결과 장애인은 자신들에게 필요한 서비스를 제공하는데 필요한 재정 자원이나 기술을 갖추지 못한 부처의 감독과 예산 제약을 받게 된다. 우리나라 장애인복지의 예산은 언제나 보건복지부의 예산의 틀이라는 제약을 받게 된다.

따라서 장애인복지예산이 본질적으로 변화하기 위해 장애인의 욕구는 사회복지라는 별개의 영역에서 빠져나와, 복지부뿐만 아니라 전체 정부 부처를 포함하는 다부처 전략이 개발되어야 한다. 이와 같은 통합정책은 장애인 담당 부처의 예산 자원을 더 늘리는 결과를 가져올 수 있다.

통합의 정책은 복지부에게 새로운 통합 기능인 매개 기능을 부여하게 된다. 장애인들은 비장애인들에 비해 서비스 접근에 어려움을 겪는다. 매개 기능의 목적은 부처의 서비스에 접근을 용이하도록 하는 것이다. 매개 기능은 두드러지지는 않지만 본질적이다. 만약 매개 기능이 없다면 부처의 활동은 대부분의 장애인에게 접근불가능한 상태로 남아 있게 될 것이다. 따라서 복지부의 매개기능은 부처의 정책, 사업 등에서 장애인을 위한 서비스 제공을 촉진시키는 것이다.

보건복지부는 원래 부서의 고유기능인 장애인의 보건과 복지의 욕구에 충실하고 다른 욕구의 충족은 다른 부서에서 해결하는 것이 현재의 제한된 장애인복지예산으로 더 높은 수준의 장애인복지예산을 편성할 수 있는 방법이 될 수 있다.

참고문헌

건설교통위원회. 2004. 2005년도 건설교통부소관 세입세출예산안 기금운용계획안 검토보고서.

국회예산정책처. 2005. 2004년도 결산분석 설명회: 사회예산분야.

문화관광위원회. 2004. 2005 회계연도 문화관광부소관 세입세출예산안 검토보고서.

보건복지위원회 수석전문위원. 2004. 2005년도 보건복지부소관 세입세출예산안 및 기금운용계획안.

OECD. 2003. Transforming disability into ability: Policies to promote and income security for disabled people.