월간복지동향 2002 2002-01-15   618

생산적복지와 2002년 사회복지정책

외환위기 후 사회안전망 확충을 위해 총력 기울여

1997년 외환위기 발생이후 이를 극복하기 위한 경제, 산업구조의 조정과정에서 가장 큰 고통을 받은 계층은 서민과 중산층이었다. 1997년 11월 2.6%(57만명)이던 실업률이 것이 1998년에는 6.8%(1,46만명)로 그리고 1999년 2월에는 8.7%(179만명)에 이르렀다. 사회안전망(social safety net)이 제대로 구축되지 못한 상태에서 발생한 대량실업은 서민과 중산층의 경제적 기반을 위협하였다.

정부는 우선 실직으로 인한 소득의 감소로 생활이 어려워진 54만명에게 생계비를 지원하고 생업자금을 융자하였다. 실직자에 대한 취로사업도 1998년에 연인원 1,390천명에서 1999년에는 7,594천명으로 대폭 확대하였다. 그리고 실업급여 및 공공근로사업도 크게 늘리었다.

그러나 생계비지원, 실업급여지급, 취로사업 및 공공근로사업의 확대등 단기대책만으로는 대량실업, 빈곤, 노령, 질병등 사회적 위험에 대하여 근본적적으로 대처할 수 없어 이를 완화해주는 장치가 필요하였다. 바로 이것이 사회안전망(social safety net)인 것이다. 정부는 위와 같은 단기대책을 시행하는 동시에, 국민연금확대, 국민기초생활보장제도의 도입, 고용보험등의 확대등을 통해 미비한 사회안전망의 확충에 총력을 기울였다.

그 결과 2001년 9월 개최된 『생산적복지 국제심포지움(International Symposium for Sharing Productive Welfare Experience)』에 참가한 세계 석학들은 『생산적복지정책이 경제위기에 처했던 한국이 취한 적절한 정책으로 급속한 경제 회복 및 빈곤율 감소에 크게 기여하였다고 평가』한 바 있다.

□ 지난 4년간의 복지정책의 성과 – 사회안전망 완비

1998년 국민의 정부가 출범한 이래 사회복지정책의 성과를 한마디로 말한다면 '사회안전망을 선진국 수준으로 구축'한 것이라고 할 수 있겠다.

우리나라는 1995년 7월 1일 고용보험제도가 도입되므로서 국민연금, 건강보험, 산재보험, 고용보험등 4대 사회보험과 공적부조제도로서의 생활보호제도를 축으로 하는 사회안전망을 구축하였다. 그러나 국민연금제도는 직장근로자만을 적용대상으로 하고, 고용보험제도도 일정규모이상의 사업장에만 적용하여 도시 자영자 및 일정규모이하의 사업장에 근무하는 근로자 등은 사회안전망에서 소외되고 있었다. 그리고 생활보호제도도 근로능력이 없는 자에게만 생계급여를 하므로서 경제위기 발생으로 인한 실업 등에 효과적으로 대처할 수 없었다.

국민연금의 도시지역 자영자 적용 확대

1988년 사업장근로자로부터 시작한 국민연금제도를 1999년 4월 도시지역 자영자에게도 적용하므로서 명실공히 '전국민연금적용시대'를 실현하였다. 즉 모든 국민이 노령, 장애, 사망등으로 인한 소득활동의 중단으로 인한 생계 위협에 대비할 수 있는 제도적 기반을 마련하게 된 것이다.

1999년 4월 당시 가입대상자중 45.5%만이 소득신고를 하므로서 '반쪽연금'이라는 등 많은 비난이 있었으나 2001.10월 현재 소득신고자는 가입대상자의 56.3%로 크게 증가하였다. 직장 및 지역을 합친 전체 국민연금 가입자는 1997년 12월 784만명으로부터 2001년 10월에는 1,611만명으로 2배 이상 증가하였다.

그리고 국민연금수급자도 1997년 15만명에서 2001년 10월에는 77만명으로 증가하므로서 공무원연금, 군인 및 교직원연금수급자 22만명을 합치면 약 100만명이 연금으로 생활하는 셈이다. 앞으로 2010년이 되면 국민연금 수급자는 2,860천명으로서 바야흐로 10년 이내에 대부분의 노인들이 연금으로 생활하는 선진국형 사회가 될 것이다.

고용보험 및 산재보험을 전 사업장으로 확대

종래 30인 이상 사업장근로자만이 적용되던 고용보험제도를 1998년 10월 전 사업장 근로자에게 확대하였다. 그리고 실업급여의 지급기간 및 지급액도 인상 하였다. 그리고 2000년 7월 산재보험 적용대상도 종래 5인이상 사업장에서 전 사업장으로 확대하였다.

국민기초생활보장제도의 시행

2000년 10월의 기초생활보장제도의 시행은 우리나라 사회보장제도의 획기적 전환점으로 기록될 것이다. 즉 과거의 생활보호법은 근로능력이 없을 경우에만 보호를 하였으나 새로운 국민기초생활보장법은 근로능력과는 상관없이 정부가 정하는 최저생계비이하의 가구는 국가가 생계를 보장한다.

이는 빈곤은 개인의 책임이 아니라 사회적 책임이라는 인식에서 출발한다. 또한 인간은 어떤 경우에도 최소한의 인간다운 그리고 문화적인 생활을 할 권리가 있으며 '국가는 이를 위하여 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다'(헌법 제3조제2항)라는 헌법의 이념을 실현한 것이다.

근로능력이 있는 사람은 정부가 제공하는 자활사업에 참여하는 것을 조건으로 생계비를 지원한다. 정부는 단순히 보호가 필요한 사람에게 물질적 욕구를 충족시켜주는 것이 예산도 절약되고 행정절차도 간편하다. 그러나 사람은 일을 통해서 자신의 존재가치를 확인하고 보람있게 살 수 있다는 것이 생산적복지의 이념인 것이다. 2001년 1년 동안 연 12만명에게 간병도우미, 집수리도우미, 음식물등 재활용사업등을 시행하여 6,200여명이 독립하여 자영업을 경영하거나 취업을 하였다.

표1. 국민의 정부 4년의 복지 성과

 
항목
국민의정부 출범 이전

('97. 12월)

국민의정부 4년 경과후

('01. 10월)

4대보험
국민연금가입자

784만명

(사업장, 농어민)

1,611만명

(전국민)

국민연금수급자
15만명
77만명
고용보험가입자
428만명

(32인 이상 사업장)

689만명

(전사업장)

산재보험가입자
824만명

(5인이상 사업장)

1,061만명

(전사업장)

국민기초생활보장
생계비지급대상
37만명
155만명
생계비지급수준(1인당 월평균)
138천원
204천원
사회복지전문요원
3,000명
5,500명
취약계층 복지서비스
경로연금
265천명
715천명
노인요양,치매병원
63개소
141개소
장애수당
42천명
110천명
저소득층 보육료지원
54천명
147천명

□2002년 주요 사회복지사업 계획

금년은 지난 4년간 구축한 사회안전망이 잘 가동될 수 있게끔 점검하고 제도를 보완하여가는 한해가 될 것이다. 국민기초생활보장제도를 내실화하고 고령화사회에 대응한 노인보건복지 확충과 쟁애인·아동·여성에 대한 보호 강화 동시에 건강보험재정안정대책을 지속적으로 추진한다.

국민기초생활보장제도의 내실화

2002년에는 기초생활보장제도가 최후의 보루로서 역할을 다할 수 있도록 제도를 내실 있게 운영하면서 노숙자·쪽방거주자등 주민등록이 없어서 보호를 받지 못하는 사각지대 해소와 자활사업의 활성화에 주력할 것이다. 금년에는 최저생계비를 3.5%인상함에 따라 생계·주거비도 인상하여 지급한다.

소득이 최저생계비이하이나 재산기준이 약간 초과되어 보호대상에서 제외되는 가구를 보호하기 위하여 현재의 소득수준과 재산기준을 통합하여 내년부터 소득단일기준으로 변경 시행할 수 있게끔 시범사업을 금년 말까지 시행한다. 급여제도도 개선하여 주거급여인 경우 자활사업과 연계하여 집수리 도우미단을 활용하여 도배, 장판, 보일러 수리서비스등을 직접 제공하게된다.

자활사업은 2001년에 81천명을 대상으로 실시하였던 것을 대폭 확충하여 330천명에게 취업알선, 직업능력개발등 서비스를 제공한다. 자활근로자의 근로활동을 권장하기 위하여 소득공제제도를 16개 시·군·구에서 36천 가구를 대상으로 시범적으로 시행한다. 보호대상자들의 자립의욕을 고취하기 위하여 일정한도의 장기저축액은 재산금액에서 공제하는 제도도 도입한다. 또한 시장형사업이 지역의 실정과 특성에 맞게 다양하고 창의적으로 추진될 수 있도록 하고, 공익형 사업으로 무료간병사업, 음식물 재활용, 청소사업, 폐자원 재활용, 집수리도우미 사업을 5대 전국표준화 자활사업으로 중점 추진할 계획이다. 그리고 초기 창업자금 확보가 어려운 자활공동체를 대상으로 전세점포를 지원하는 사업을 2001년 8개소에 이어 20개소로 확대할 계획이다.

노령화 사회에 대응한 노인보건복지 확충

노인인구는 전인구의 7.4%(354만명)로 본격적인 고령화사회에 진입하였다. 지금까지의 저소득 노인 위주의 생활안정시책만으로는 증가하는 노인복지요구를 충족시키는데 한계가 있다.

작년부터 시범적으로 운영한 지역사회 시니어크럽(community senior club)를 본격적으로 확대 운영한다. 이들은 그동안 쌓은 높은 경륜과 지식을 활용하여 상담·방문·준법지도·방범·경비·용역사업등 지역사회 봉사활동도 하면서 소득을 창출할 수 있는 효과를 기대한다.

치매·중풍노인등을 전문적으로 수용하여 요양·치료하는 노인 의료복지시설도 확충하는 동시에 현행 건강보험체계와는 별도로 노인요양보험 도입을 위한 모델도 연구 개발한다.

장애인·아동·여성에 대한 보호 강화

장애인에 대한 생활안정 및 재활서비스를 통한 사회참여를 적극 확대하여 '더불어 사는 생활환경을 조성할 것이다. 현재 10종으로 분류되어 있는 장애인 범주를 단계적으로 해 나갈 계획이다. 금년부터 처음으로 장애아동을 부양하는 가구에는 월 45천 원의 수당을 지급한다. 특히 장애아동을 입양하여 양육하는 가정에 대한 지원을 대폭 확대하는바, 양육비는 현행 월 20만원에서 50만원으로, 의료비는 현재 연간 40만원에서 120만원으로 대폭 증액하여 지원한다.

아동의 건전육성을 통한 보육사업도 강화하여 만 5세아동 87천명에 대한 무상보육을 실시한다. 또한 야간, 휴일보육, 방과후 보육등 다양한 보육서비스를 제공한다. 보육시설 평가인증제를 도입하여 시설평가를 통한 합리적인 경쟁을 유발하여 보육서비스의 질을 향상해 나가도록한다.

모유수유율을 높여 나가기 위한 홍보등을 적극 시행하고 피임방법에 대한 올바른 정보를 제공하여 인공임신중절 비율을 낯추어 나가도록 한다. 미혼모, 학대받는 여성을 위한 보호시설은 운영비등을 증액하여 운영을 내실화 하여 나갈 계획이다. 저출산에 따른 인구구조의 변화, 노령인구의 증가등이 경제·사회에 미치는 영향을 분석하기 위한 연구도 시행한다.

건강보험재정안정대책의 지속적 추진 및 제도의 내실화

정부는 당초 2001년의 건강보험재정적자 규모를 4조 1,978억 원으로 추정하였으나 당초 예상치보다 1조 4,698억 원이 감소한 2조 7,280억 원으로 줄이는 성과를 거두었다. 이는 급여제도 개선 등 재정절감대책을 통해 1조 574억 원을 절감하여 당초 절감목표 1조887억 원의 97%수준 달성과 지역보험 국고추가 지원분을 추경으로 7,354억 원 확보지원 등 재정안정대책을 착실히 시행한 결과이다. (표2 참조)

표2. 2001년도 건강보험재정안정대책 추진결과

구분
당초 재정추계 (재정안정대책이 없었을 경우)
2001년말 재정현황 ((재정안정대책 운영실적)
지역
직장
지역
직장
수입
104,282
52,858
51,424
116,428
63,212
53,216
지출
146,260
70,903
75,357
143,708
70,265
73,443
당기수지
△41,978
△18,045
△23,933
△27,280
△7,053
△20,277
자금부족액
△32,789
△17,681
△15,108
△18,091(△18,625)
△6,689(△6,848)
△11,402(△11,777)

금년에는 지난해에 마련한 재정안정대책의 지속적 추진과 함께 보험료가 9%인상이 이루어지고 담배부담금이 확보되면, 작년의 당기적자 2조 7,280억 원에서 4,687억 원으로 대폭 축소 될 것이며, 2003년에는 당기수지가 흑자로 전환되고, 2006년에는 차입금 완전상환이 가능하여 당초 계획대로 건전재정기조를 유지할 수 있게 된다.

그리고 중증 및 희귀·난치성질환에 대한 본인부담을 경감하여 건강보험제도가 실질적인 사회안전망으로서의 역할을 다할 수 있도록 강화해 나갈 것이다.

국민연금제도의 내실화

국민연금은 현행 체계를 지속할 때 2030년에 적립기금이 최고 630조에 도달하나, 2034년부터 당기 수지 적자가 발생할 것으로 예상된다. 이에 대비하여 금년에는 내년부터 시작되는 재정계산제도(財政計算制度)에 대비하여 금년 상반기까지 장기 재정추계 모형을 개발, 향후 80년간의 재정수지를 전망하고 이를 토대로 종합적인 재정안정화 계획을 수립할 것이다.

국민연금 납부예외율을 43.7%(2001.10)에서 40%로 축소하여 국민연금 적용의 사각지대를 해소하여 노후 보장제도로서의 기능을 다 할 수 있도록 한다.

□ 맺는 말 – 21세기 사회복지정책과제

지난 4년간 정부는 1차 안전망으로서 4대 사회보험 확충과 2차 안전망으로서 국민기초생활보장제도를 시행하여 사회안전망을 선진국 수준으로 구축하였다. 그러나 사회적 위험에 대한 안전판으로서의 역할을 완벽하게 수행하고 있지는 못하다.

국민연금제도의 경우 도시지역가입대상자 800여만 명중 55.5%만이 가입을 하고 있다. 나머지 400여만 명은 노후대비를 순전히 개인이 책임져야 하는 것이다. 건강보험의 목적이 질병으로 인한 진료비 부담을 완화하여 줌으로 가계의 정상적인 경제활동을 유지할 수 있게 하는 것인데 현재의 건강보험제도가 그 역할을 충분히 하고 있지 못하고 있다.

사회적 연대의식(solidarity)이 가장 적나라하게 표출되는 분야가 사회보험·공적분야이다. 내 이웃이 고통을 받을 때 함께 고뇌하고 괴로워하는 것이 인간의 본성이다. 중한 병으로 엄청난 진료비를 소모하는 가정을 방치하면 그 가구는 파탄에 이른다. 그러나 개인적으로 이웃을 돕는 것은 매우 어렵거나 또는 불가능하다.

따라서 지금과 같은 낮은 건강보험료율(3.4%)하에서 낮은 급여를 하는 현재의 시스템을 그대로 유지하면서 고통받는 우리의 이웃을 외면 할 것인가? 또는 다른 소비를 희생하여 고통받는 이웃을 공동으로 대처하는 길을 택하겠는가? 선진국들의 사회보험료는 매우 높은 수준에 있다. OECD국가들의 건강보험료를 보면, 일본 8.4%, 독일 13.8%, 프랑스 19.6%등이다. 우리는 왜 그 나라들이 높은 수준의 보험료를 유지하고 있는지를 생각하여 보아야 할 것이다.

찾아가는 복지서비스 제공의 기반 마련

사회안전망의 중심 역할을 하는 보건복지부의 예산은 1980년 1,652억 원으로 정부 예산의 2.55%를 차지하고 있었으나 2001년 예산은 7조 4,581억 원으로 정부예산의 7.52%로 대폭 확충되었다. 1997년에 9,002억 원이던 생활보호예산이 2001년에는 거의 3배가 늘어난 2조 6,999억 원이 되었다.

그러나 엄청나게 늘어난 사회복지예산이 효과적으로 집행될 수 있게끔 사회복지 인프라가 구축되어 있는가가 문제이다. 이런 점에서 시·군·구 기초자치단체 단위에 전담조직을 그리고 복지부에도 자활사업을 전담할 부서의 설치 등을 계획하고 있다. 그리고 5,500명인 읍·면·동의 사회복지전담공무원을 1,700명 증원하여 기초생활보장대상자의 선정·관리의 효율성 제고 및 찾아가는 복지서비스 제공의 기반을 마련할 계획이다.

신언항(보건복지부 사회복지정책실장)

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