월간복지동향 2005 2005-12-10   2425

성인지 예산(Gender Budget)

I. 성인지 예산(gender budget)이란?

성인지 예산은 예산의 지출이 남성과 여성의 삶의 차이와 특성을 반영하여 편성되고 집행되어 그 효과가 남성과 여성에게 평등하게 나타나도록 하는 것을 말한다. 성인지 예산은 1984년에 호주에서 처음 도입될 당시에 여성예산 (women’s budgets)으로 불렸으나, 최근에는 젠더예산 (gender budget)이라 부르며, 우리나라에서는 성인지 예산으로 부르고 있다.

성인지 예산은 여성들을 위한 별도의 예산을 책정하려는 목적을 가진 것이 아니며, 그렇다고 여성 특수의 프로그램에 소용되는 재정을 늘리려는 것도 아니다. 성인지 예산의 가장 큰 목적은 일반 공공정책 예산이 정책 대상이 되는 남성과 여성에게 끼치는 영향과 함의를 규명하려는 것이다. 성인지 예산은 표면적으로는 중립적으로 보이는 예산이 편성과 집행 과정에서 그 사회의 권력관계를 반영하며, 성불평등이나 빈곤과 같은 문제를 영속시킬 수 있다는 문제의식에서 출발하는 것이다.

최근 들어 우리나라에서도 성인지 예산에 대한 관심이 정부, 국회, 그리고 시민사회를 망라하여 커지고 있다. 2001년 이후 한국여성민우회, 한국여성단체 연합, 한국여성의 전화연합 등 시민사회단체는 지방자치단체의 예산에 대하여 남성과 여성의 삶의 차이를 반영하고 양성평등에 기여하고 있는지를 분석해 왔으며 2003년 국회에서는 성인지 예산 결의안이 채택되었다.

2. 다른 나라의 성인지 예산

현재 성인지 예산을 도입한 나라는 60여개에 이르지만, 실제 진행 과정과 내용은 나라마다 다양하다(Bundler and Hewitt, 2002). 다른 나라의 성인지 예산을 사회 정치적인 맥락과 수행주체들에 따라 나타나는 다양성을 살펴보고 우리나라에 주는 시사점을 살펴보자.

1)호주의 성인지 예산 사례

1984년 호주에서 처음으로 여성예산(Women’s Budget)이라는 이름으로 성인지 예산이 도입되었다. 호주 정부(내각 내의 여성지위실, Office of the Status of Women이 주도)는 모든 부처가 매년 예산 지출의 결과를 남성과 여성으로 분리하여 여성예산보고서(Women’s Budget Statement)의 형태로 제출하도록 의무화하였다. 호주의 여성예산 보고서는 지출을 1) 여성을 위해서만 사용된 지출, 2) 공공기관에서 평등고용기회를 위한 지출(equal employment opportunity expenditures), 3) 일반 예산 지출(general budget expenditure) 이라는 세 범주로 나누었다.

호주에서 여성예산을 도입한 초기인 1985-86 년의 경우 특별히 여성이나 소녀를 위해 직접적으로 배분된 예산은 전체 예산 분배의 1%이하라는 점을 밝혀냈다. 호주에서는 점차 여성만을 위한 특화된 정책 예산이 아닌 일반 예산의 지출이 여성들에게 미치는 영향에 초점을 두어 분석함으로써 관료들의 양성평등 의식을 높이는 데 기여하였다.

호주는 오랜 동안 노동당 정부의 집권에서 1996년 보수당 정권으로 이양되면서 현재는 일부의 주에서만 여성예산 조치가 시행되고 있다. 호주의 사례는 전형적인 정부주도형인데, 정부의 의지가 강할 경우 전국적인 차원에서 의무적으로 여성예산 조치가 시행될 수 있으나 그렇지 않을 경우 이 조치가 후퇴할 수 있다는 점을 시사해 주고 있다.

2)남아공의 성인지 예산 사례

1990년대 중반에 남아공에서는 UNDP가 후원하여 정부, 시민단체, 연구자, 정당이 연합하여 여성예산 조치(Women’s Budget Initiative)를 실시하였다. 이러한 조치를 실시할 수 있었던 배경은 1994년 민주정권의 수립에서 찾을 수 있다. 1995년부터 남아공에서는 시민단체와 정당이 연합하여 여성예산조치(South African Women’s Budget Initiative-WBI)를 약 5년간 실시하였다. 1995년에 실시하여 1996년에 출간한 여성예산 조치의 첫 번째 보고서에는 노동, 복지, 주택, 교육, 공공서비스, 조세제도가 남성과 여성의 삶의 차이와 특성을 반영하고 있는지를 분석한 결과가 수록되어 있다.

1997년 보고서에는 보건, 농업, 치안 분야 등을 추가하였다. 1997년 남아공의 ‘삶의 질과 여성지위 위원회’(Committee on the Status and Quality of Life of Women)는 재경부에 군사비의 일부를 여성의 지위 향상을 위해 사용하도록 권고하여 국방부의 예산이 전체 예산의 9.1%(1992/.1993)에서 5.7%(1997/1998)로 삭감되었다. 감액된 예산은 사회복지 분야로 할당되어 어린이와 여성을 위한 정책에 쓰였다. 남아공의 사회복지 비용은 1992/1993에 43.8%에서 1997/1998에 46.9%로 증가되었다. 이후에 WBI의 성과들을 정부가 수용하여 중앙정부와 지방정부 차원에서 성인지 예산을 실시하도록 하고 있다. 남아공의 성인지적 예산은 시민단체와 정부의 역할분담과 상호협조가 비교적 잘 된 사례로 평가된다.

3)기타 성인지 예산 사례

그 외에 성인지적 예산의 다른 유형은 필리핀을 들 수 있다. 필리핀에서는 1996년 이후 모든 정부 부처는 적어도 5%의 예산을 성주류화(gender mainstreaming)를 위해 할당해야 한다는 조항을 일반세출예산법에 만들었다. 이것을 ‘젠더와 개발예산'(Gender and Development Budget)이라 부른다. 그러나 예산의 최소 비율을 별도로 할당하는 것이 오히려 여성문제를 정책영역에서 게토화하는 위험이 있다는 지적이 제기되기도 한다.

3. 우리나라의 성인지 예산

현재 우리나라의 행정부, 정당, 시민사회 모두가 성인지적 예산에 대한 관심을 보이고 있다. 우리나라의 경우는 시민사회가 먼저 성인지 예산에 대한 필요성과 시범사업을 실시한 경우이며, 이러한 노력은 정부와 정당에 영향을 주고 있다.

2001년부터 한국여성민우회는 서울시, 강원도, 원주시, 고양시, 진주시, 양천구, 도봉구, 인천시 등 지방자치단체의 여성정책예산분석 사업을 실시해 왔다. 2001년의 민우회 예산분석은 이른바 “성인지적 관점”에서 시도되었다.

여성들을 위한 정책이라고 만들어진 지방자치단체의 여러 사업들이 과연 여성들의 불평등한 사회경제적 지위를 개선하고 앞으로 양성평등을 구현하는데 일조할 수 있는 것들인가라는 질문에서 시작하여 여성정책담당부서의 예산을 분석하는데 초점을 맞추었다.

2001년 작업에 대한 평가를 통하여 여성정책담당부서 이외에 다른 부서에도 여성관련 예산들이 산재되어 있으며, 여성정책이라고 이름 붙이지 않았지만 여성들이 정책대상이 되는 사업들이 많다는 점을 2002년의 작업에 반영시켰다(한국여성민우회, 2002).

2002년에는 여성정책담당부서에 할당된 예산만이 아니라 다른 부서에서 여성들을 위해 쓰이고 있는 예산까지도 뽑아 여성정책 예산으로 분류하는 방식을 취했다. 이 과정에서 여성정책담당부서에서 실시하고 있는 사업이라 하더라도 성인지성을 결여하거나 행정적인 이유로 여성정책담당부서에 배정되어 있는 예산들을 제외시켜서 모아진 여성관련 예산을 여성정책총예산으로 분류하고 있다.

한국여성민우회의 예산분석 결과 여성정책 예산이 지방자치단체 지출예산의 많게는 1.2%에서 0.5%이하로 턱없이 낮다는 것을 밝혀냈다. 또한 여성정책담당부서의 예산 중에서 여성정책이라고 볼 수 없는 사업에 책정되어 있는 예산을 빼면 그 부서의 예산은 더욱 줄어들게 된다는 점이 밝혀졌다. 여러 지방자치단체에서 쓰레기 종량제라든지, 주거환경 개선, 알뜰시장, 농촌일손돕기와 같이 여성정책이라 볼 수 없는 사업 예산들이 포함되어 있었다.

여성정책이라고 볼 수 없는 사업 예산의 비율은 많게는 여성정책 담당부서 예산의 20.41%에 달하며 어떤 자치단체는 아동복지 예산이 14.22%를 차지하고 있었다. 이처럼 여성정책이라고 볼 수 없는 사업을 여성정책담당부서가 관장하고 있는 것은 기존의 성역할에 대한 고정관념에서 비롯된 것이라 할 수 있다. 어떤 자치단체에서는 꽃아가씨와 같이 여성을 상품화하는 것에 예산이 지출되는 것을 밝혀내어 다음 해에 폐지하는 성과를 내기도 하였다.

한국여성민우회의 성인지 예산 운동은 다른 여성운동 단체들에 파급되어 전국적으로 성인지 예산 분석을 수행하고 있다.

2003년 이후 직업훈련과 같이 노동관련 정책 예산이 남성과 여성이 처한 노동시장 현실을 제대로 반영하여 편성되고 집행되는지를 분석한 사례도 있으며, 성인지 예산을 여성정책만이 아닌 일반 예산으로 확대하는 분석 작업들이 시도되고 있다.

우리나라는 시민사회단체의 성인지 예산 운동과 국제기구의 권고를 반영하여 정부의 모든 정책에 성별영향을 분석하고 평가하도록 하였다. 2002년에 개정된 여성발전기본법에는 일반정책이 남녀에게 미치는 영향을 고려하도록 하는 조항을 신설하였다. 성별영향이란 우리사회에서 남성과 여성은 삶의 경험과 상황이 다르고 사회경제적인 지위에서도 차이가 나기 때문에 나타나는 영향을 말한다.

이처럼 성별영향을 고려하는 것을 ‘성인지’라고 간단하게 정의할 수 있다. 즉 성별영향을 고려하여 예산을 편성하고 집행함으로써 그 결과가 양성평등의 효과를 가지는 것이 성인지 예산이 되는 것이다.

여성가족부는 최근 3년 동안 중앙부처에서 쓰이는 여성관련 예산을 분석하여 여성백서에 수록하고 있으며, 60여개의 시범사업을 통해 일반정책의 성별영향을 분석하고 있다. 그리고 국회에서도 성인지 예산 소위원회 구성을 촉구하고 있는가 하면, 기획예산처의 예산 편성 지침 안에는 여성에게 끼칠 영향이 큰 사업에 대한 언급을 포함시켰다.

4. 성인지 예산의 정착을 위한 제언

앞으로 우리나라에서 성인지 예산이 정착되기 위해서는 고려해야 할 몇 가지 쟁점이 있다.

첫째, 아직 도입 단계라 성인지 예산이라는 용어의 쓰임새가 쓰는 주체에 따라 다소 다르다. 성인지 예산을 여성관련 예산 혹은 여성만을 위한 별도의 예산 편성이라는 의미로 이해하고 있는 경향이 있다. 성인지 예산분석의 대상으로 여성관련 예산이 물론 포함될 수 있으며, 실제 지방자치단체의 예산에 대한 시민단체의 성인지 예산분석 작업은 여성관련 예산에 초점을 두었음을 앞에서 언급하였다.

하지만 성인지 예산의 대상은 매우 넓다는 것을 인식할 필요가 있다. 호주와 같이 성특정적 예산, 성형평성을 고취하기 위한 예산, 일반예산 세 범주에 대한 분석이 여전히 유효하다. 우리나라에서는 일반예산에 대한 분석과 함께, 여성정책이 주변적으로 다루어져 왔기 때문에 여전히 여성정책 분야에 대한 예산분석도 동시에 진행될 필요가 있다. 현재 턱없이 부족한 여성 정책 예산도 문제이기 때문이다.

둘째, 성인지 예산분석을 예산의 어떤 과정에서 실시할 수 있을 것인가라는 문제가 제기된다. 예산과정은 예산편성, 예산심의, 예산집행, 감사 및 평가라는 네 과정으로 이루어진다. 현재까지 진행된 시민사회의 예산분석은 주로 예결산 결과를 가지고 사후적으로 평가하였다. 이는 현재 예산분석을 할 수 있는 자료의 가용성과 접근성 등에서 많은 한계가 있었지만 최선의 선택을 한 것이다.

하지만 앞으로는 네 과정 모두에 개입할 수 있도록 해야 할 것이다. 우선 예산편성과정에서는 예산편성 지침 안에 성인지 예산에 대한 내용을 포함 할 수 있다. 예산심의 과정에서는 국회의원들의 의식과 역할이 매우 중요하다.

셋째, 성인지적 예산의 편성과 평가를 위해서는 남성과 여성들의 요구(needs)에 대한 철저한 분석이 있어야 한다. 이것은 사회 각 영역에 대한 가장 기초통계인 성별분리 통계에서 시작된다고 할 수 있다. 더욱이 일반예산에 대한 분석은 성별로 예산자료가 분리되어 있어야 가능하다.

현재 고용, 교육, 산업별로 성별 분리통계를 제대로 갖추지 못하고 있다. 성인지 예산분석을 위해서는 개별 사업의 진행과정에서 정책대상자 요구파악, 수혜자 등에 관한 자료를 성별로 분리하는 작업은 필수적이라고 할 수 있다.

결국 이와 같은 쟁점들을 반영한 성인지적 예산 정책의 구체적인 내용이 요구된다.

참고문헌

김경희, 윤정숙, 하승수, 박찬임(2003), 󰡔성인지적 예산분석 지침 수립 방안연구󰡕. 여성부.

김경희(2002), “성인지적 예산도입을 위한 시론적 연구: 지방자치단체 여성정책 예산분석 사례를 중심으로” 󰡔한국여성학󰡕 제19권 1호, 한국여성학회(편).

한국여성민우회(2002), 󰡔예산에도 성이 있다󰡕, 성인지적 관점에서 바라본 지방자치단체 여성정책과 예산분석 토론회 자료(2002. 10.16).

Debbie Budlender & Rhonda Sharp with Kerri Allen(1998), How to do a gender-sensitive budget analysis: Contemporary research and practice, Commonwealth Secretariat

김경희 / 중앙대학교 사회학과 교수

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