월간복지동향 2005 2005-12-10   4085

당사자에 의한 장애인차별금지법 제정의 의의 및 쟁점

들어가는 말

역사적 개인은 그 개인이 살고 있는 시대의 가능성을 현실화시키고 시대의 필연성을 만들어내는 시대와의 우연자라고 한다. 즉 시대와 개인의 우연한 만남이 시대의 변화가능성을 만들어내고 그 변화의 필연성을 나타내는 역사적 의의를 지닌다는 것이다. 장애인 이동권 운동의 현장에서 몸을 아끼지 않았던 동지들의 건강과 미래에 대한 염려, 온갖 생각을 정리할 수 있게 해준 구절이다.

우리는 이동권 확보 투쟁에 이어서, 이 시대를 살고 있기 때문에 다시 한번 장애인차별금지법 제정이라는 시대의 필연성을 역사적 과제로서 안게 되었다. 그러한 노력이 없으면 인간은 물질문명의 노예가 될 것이고, 인간은 개체화되어서 “기계성”으로 변할 우려가 있기 때문에 개인과 사회의 관계에 대해 깊은 성찰을 필요로 한다. 장애의 문제도 이러한 맥락에서 다시 들여다 보아지기를 바란다. 오래전 극소수의 장애인은 인간 이상으로 신비화되거나 인간 이하의 본능적 속성을 지닌 존재로서 동화나 소설에서만 만날 수 있었다. 인간이 신비화되거나 동물화되는 것은 인간답게 대우되지 못하는 차별의 원인이 되었다. 일상에서 자주 만나게 되지 않기 때문에 낯선 장애인은 이러한 차별적 상황에 놓여있었다. 한편 신체와 정신의 일부 손상이 인간다움의 결여와 동일시되면서 무능력한 존재로 취급되었다.

이러한 장애인 대한 차별속성으로 인해 사회와 국가의 태도가 온정과 배려라는 시혜성에 머물러도 아무런 문제가 되지 않아왔다. 오히려 신자유주의로의 이행을 교묘하게 감추는데 이용되었다. 장애인에 대한 복지 정책은 보여지는 성과를 만들기에만 급급했고, 장애인의 삶의 근본적인 문제를 깊이 통찰하지 못했다. 장애인에 대한 사회적 배제기제에 차별의 원인이 있었음에도 배제기제를 직접 경험하는 장애인은 문제를 해결하는 중심에서 배제되어 있었다.

장애인차별금지법제정추진연대 결성과 의의

2002년 대통령 선거에서 노무현 대통령은 5대 사회적 차별(학벌, 여성, 장애인, 이주노동자, 비정규직)을 근절하기 위한 차별금지법 제정을 공약으로 내세웠다. 2003년에 들어와서 국가인권위원회를 중심으로 사회적 차별금지를 위한 법 제정 연구가 시작되었다.

보건복지부는 국가인권위원회와는 별도의 입법계획 속에 장애인차별금지법 제정을 포함하고, 2004년 5월 25일에 “장애인차별금지법안 제정 방안 공청회”를 개최하여 초안을 발표하였다.

이에 앞서 장애계에서는 이미 2001년부터 열린네트워크가 장애인차별금지법 제정운동을 시작하였으며, 2002년에는 장애우권익문제연구소가 장애인차별금지법 제정을 국회에 청원하였다. 이러한 움직임을 기반으로 장애인차별금지법 제정은 2002년 대통령 선거 기간 중 장애계의 핵심 요구사항이 되었다. 2002년 하반기에는 장애인차별금지법은 범 장애계가 모여 운동과정을 통하여 입법화하자는 제안(열린네트워크, 한국장애인단체총연맹)이 있었고, 이에 따라 2003년 4월 15일 58개 단체로 결성된 “장애인차별금지법제정추진연대(이하 장추련)”가 출범하였다.

이후 장애인차별금지법제정추진연대는 주어지는 법이 아니라 경험에 의한 실재의 차별에 대처할 수 있는 살아있는 법이 되도록 많은 과정을 거쳐서 법안을 마련하였다.

2003년 6월 25일 첫 공청회를 시작으로 기초안을 만들기 위해 4개 분과(총칙팀/차별연구팀/장애여성팀/권리구제팀)를 나누어 2003년 10월까지 9번의 공개토론회를 가졌다. 이어서 장애인 단체의 실무자들의 상담 경험과 장애인 당사자들의 차별경험을 토대로 5개월간의 논의 끝에 법제정소위원회에서 법안 초안을 작성하였다. 초안은 100여 명이 참가한 1박2일간의 웍샾을 통해 검토 되었고, 2004년 뜨거운 여름, 휴가를 반납하며 8개 지역순회 공청회와 자문토론회를 통하여 수정안이 만들어졌다.

장애인 당사자의 차별경험에 입각한 입법화는 상당히 중요한 역사적 의미를 갖는다. “복지”를 넘어서는 장애인 개개인에 대한 포괄적 “인권법”이라는 법제정운동의 철학을 관철하기 위하여 노력을 기울였다. 보건복지위원회가 아닌 법제사법위원회 의원을 통하여 발의하고자 법제사법위원회 소속 국회의원들과 각 당 정책위원회에 질의서를 보냈다. 이에 유일하게 의지를 밝혀온 민주노동당과의 여러 차례 간담회를 갖고서야 장추련의 핵심요구사항을 당론으로 확정한다는 약속을 하고서 민주노동당 법제사법위원회 소속인 노회찬 의원을 대표발의자로 하여 37명의 국회의원에 의해 발의되었다.

다양한 성격을 가진 단체들이 이처럼 결코 짧지 않은 시간 동안 지속적으로 공동의 작업을 해올 수 있었던 것은 바로 장애인에 관한 한 장애인과 장애인단체들이 주체가 되어야만 실질적인 대안이 만들어질 수 있고, 이로서 장애인 운동의 큰 이념인 자기결정권이 비로소 실현되는 것이기 때문이다. 이 과정을 통하여 스스로 인간존엄성을 찾아나가고, 차별에 대한 사회의 인식 전환을 유도하면서 비로소 자본주의의 폐해와 신자유주의로부터 인간 소외를 극복하기 위한 근간으로서 장애인차별금지에 관한 법 제정 운동이 의미가 있다고 할 것이다.

각 분야 개별법이 있으면 장애인차별금지법이 필요할까

차별의 또 하나의 원인은 개인간 또는 집단 간의 특정한 차이가 위계성을 띄게 될 경우이다. 우리 사회의 대다수를 차지하고 있는 비장애인(그 가운데서도 비장애인 남성)에 의해 사회는 형성되며 지배된다. 비장애인 남성 중심으로 형성된 사회의 구조 속에 소외될 수밖에 없었던 장애인은 위계에 의해 비장애인 중심의 기준 하에 열등하고 무능력하다는 낙인을 찍히게 된다. 낙인은 장애인들이 비장애인과 동등하게 사회활동에 참여하지 못하게 된 주요한 원인이 되었고, 이로서 더욱 낙인이 공고화 되었다. “장애인은 무능력하고 무가치하다”는 편견과 선입견으로 인해 정당화되는 직ㆍ간접적인 차별은 당연시 되었다. 차별을 인간에 대한 위협이며 폭력으로 인식하지 못하는 사회의 불감증은 특히 장애인에 대한 차별과 인권침해에 대해 무관심했다. 이러한 사회현상이 몸에 익은 장애인 당사자들조차 자신이 겪고 있는 상황이 차별이며 인권침해라는 것을 모른 채 참고 살아오기도 했다. 이처럼 낙인은 낙인으로 멈추지 않고 억압의 사슬로 얽히었다.

낙인에 의해 장애인에 대한 편견은 가중되고, 편견은 다시 장애인에 대한 차별로 이어져 불평등과 인간소외의 현상이 심각해질수록 급부 정책으로 봉합되기 쉬운 속성을 장애인들은 경험하였다. 분명 각 분야의 개별법이 제개정되어야만 하고, 개별법에 근거한 정책의 효과는 있다. 그러나 장애인 차별이 무엇인지 정립되어 있지 않으면 각 분야의 개별법이 설정한 목적 이하의 상황은 간과되기 쉽고, 수혜 가능한 범위 내에서만 발전과 성과를 우선시하게 될 수 있다.

장애인차별금지법은 복지법이 아닌 인권법이라는 주장을 해온 것은 이러한 이유 때문이기도 하다. 장애인의 전생애와 모든 생활영역들을 포괄하는 인권보장을 위한 근간을 마련하는데는 분야별 법들로는 한계가 있다. 장애인과 직접 관련한 법들의 제개정만 촉구하고, 전국민을 대상으로 한 일반법률들 속에서 장애인 소외가 발생한다면 우리가 만들고자 하는 통합사회는 언제까지나 “추구”의 대상만 될 것이다.

따라서 인간으로서의 장애인의 전생애과 모든 생활영역을 포함한 차별금지법이 제정되어 장애인 인권을 위한 기초법 역할을 해야 한다. 장애인차별금지법의 제정으로 장애인 관련법들뿐만 아니라 모든 입법과 정책은 차별이 발생하지 않기 위한 더 근본적인 방향을 찾고 적절하게 시행할 수 있도록 해야 한다.

장애인차별금지법의 주요 쟁점

장추련의 장애인차별금지법에서는 장애인에 대한 차별을 시정하고, 차별로 인한 권리를 효과적으로 구제하기 위하여 국무총리 산하에 장애인차별금지위원회를 설립하도록 하고 있다. 이는 우리의 장애인차별금지법의 핵심사항이다.

현재 국가인권위원회법과 국가인권위원회가 준비하고 있는 사회적 차별금지법으로는 장애인에 대한 차별을 시정하는데 한계가 있다고 보기 때문이다. 장애인 차별은 다른 차별대상과는 또다른 특성이 있음에도 일련의 기준을 동일하게 적용하고, 이것이 시정되지 않는다면 기왕에 국가기관에 의해 차별이라고 판단한 차별적 상황을 국가에 의해 다시 묵인하는 꼴이 된다. 또한 장애인의 경우에는 장애 및 장애인에 대한 명확한 판단기준, 장애유형과 성별, 장애인의 생애주기와 모든 일상생활 영역 전반에 걸쳐 총체적으로 접근해야 한다.

또한 차별이 발생했을 경우, 인권침해로부터의 사회안전망을 확보하기 위하여 반드시 실효적인 권리구제 수단이 확보되어야 한다. 우선 장애인 당사자에 의한 장애인차별금지법에서는 정당한 사유없이 장애인차별금지위원회의 조정을 거부하거나 권고를 수락하지 않는 경우, 다른 법률에 근거한 구제적 의무사항을 이행하지 않은 경우에 시정명령을 내릴 수 있고, 시정명령을 이행하지 않을 경우에는 이행강제금을 부과할 수 있어야 한다.

징벌적 손해배상제도가 시행되어야 한다. 징벌적 손해배상제도는 불법적인 악의의 차별행위에 대하여 형벌의 차원에서 차별행위로 인한 실제 손해액보다 많은 금액을 피해자에게 배상하도록 하는 제도이다. 이 제도는 반사회적이며 악의적인 인권침해적인 행위를 하였음에도 실제 손해액만을 배상하도록 함으로서 오히려 이득이 되지 못하도록 하고, 강한 제재로서 법적 실효성을 높일 수 있다는 장점이 있다. 아직 우리나라에서 시행되고 있지 않은 현재의 상황에서는 사회적 감정과 법체계를 고려하여서 장애인차별금지법에서는 실제 손해액의 2-5배, 정신적 손해배상은 500만원 이상으로 하되 대통령령으로 정하도록 현실화 시켰다.

한편 입증책임의 전환제도가 시행되어야 한다. 우리나라의 소송법은 소송을 제기하는 사람이 소의 취지를 입증하도록 되어있다. 입증책임의 전환이란 차별 시정을 요청하는, 즉 진정을 제기하는 사람이 아닌 피진정인(차별행위자)이 장애를 이유로 한 차별이 아니라는 점과 정당한 사유가 있었다는 점을 입증해야 하는 제도를 말한다. 사회적 약자가 겪는 인권침해의 경우는 스스로 차별받았다는 입증을 하기가 여러 정황상 어려울 수 있기 때문에, 미국이나 홍콩 등의 차별금지법에서는 입증책임을 전환하는 조항을 두고 있다. 이 제도의 시행은 차별받는 사람이 보다 안정감과 제도에 대한 신뢰를 갖고 차별시정기관에 접근할 수 있도록 하는 매우 중요한 기능을 할 것이다. 다만 차별하지 않았다는 입증을 해야 하는 것이 부당하거나 과도한 부담이 될 수 있다고 인정되는 경우에는 각각의 사실을 주장하는 자가 입증을 부담하도록 완화할 필요성도 있다.

사회적차별금지법이 실효적인 권리구제를 담고 있다면

국가인권위원회에서 준비하고 있는 사회적차별금지법의 시안은 작년에 완성되었고 국가인권위원회 상임위원들과 관계자등의 검토도 완료되었다. 사회적 차별금지법안에 의하면 장애인당사자에 의한 장애인차별금지법에서 요구하고 있는 시정명령과 징벌적 손해배상제도 도입이 가능해졌고, 마치 우리의 장애인차별금지법을 그대로 옮긴 것처럼 그 내용과 강제의 정도가 비슷하다. 게다가 노무현 대통령의 일방적인 지시로 정부는 개별 차별금지법 논의를 중단시켜버렸다. 국회에서는 이미 발의된 장애인차별금지법을 안건으로 상정하지 않고 있다. 그렇다면 독립적인 장애인차별금지위원회 설립이 가능할까? 그것이 장애인들에게 유리할까? 사회적차별금지법에서 실효적 권리구제수단이 마련된다면 국가인권위원회의 위상을 이용하는 것이 상대적으로 힘이 약한 장애인차별금지위원회보다 효과적일 거라는 생각이 있을 수 있다. 이에 대해 우리는 치열하고 신중한 논의를 거쳐 최선의 안을 찾았다면, 이를 위해 저항하거나 혹은 협의할 수도 있어야 한다. 그 이전에 장애인에 대하여 다음의 사항이 고려되어야 한다.

우선 절차적으로는, 열심히 장애인차별금지법안을 만들어오던 장추련이라는 대표조직에 대하여 아무런 협의 제안없이 몇몇 개인들에게 비공식적 대표성을 인정하고 그들을 통하여 국가인권위원회로 차별금지업무가 일원화되고 지금까지 일련의 진행과정이 있었다는 것이다. 게다가 보건복지부의 장애인차별금지법이 사회적차별금지법 속에 통합될지, 당사자에 의한 장애인차별금지법과 병합심리되어 개별법으로 제정될지 현재로서는 알 수 없다. 다만 전자의 경우가 된다면 전적으로 장애인 당사자들은 배제한 채 장애인차별금지에 관한 법이 제정되고, 우리는 그저 보호의 대상으로 다시 주저앉게 된다는 것이다. 우리에게 중요한 것은 잘 만들어지는 장애인차별금지법과 더불어 장애인 당사자들의 주권과 장애인 운동의 이념을 이 과정을 통하여 관철해 내는 것이다.

실체적면을 살펴보면, 사회적차별금지법 속에 20개의 차별받는 대상영역과 함께 장애인에 대한 차별이 다루어진다면 이것이야말로 장애인의 차별경험을 편의적으로 입법화되는 결과에 그치고 만다. “태어나서부터 죽을 때까지”의 차별이 분명하게 법으로서 드러나지 않으면 노무현 정부의 멋진 성과물인 사회적차별금지법에 의해 장애인들은 다시 한번 혹은 오히려 강화된 소외와 고통의 쓰라림을 안고 살게 될 것이다. 아무리 차별시정을 위한 법적조치들이 강화된다 하여도 접근가능한 차별만을 다루게 됨으로써 차별 속의 차별을 용인하게 되고 장애인의 삶에 실체에 다가서지 못하는 명목뿐인 법이 될 수 있기 때문이다.

그리고 앞에서도 언급한 바와 같이 장애인 차별에 대한 전담부처가 상설되어 있어야 한다. 국가인권위원회 출범 이후 3년 동안 단일 대상으로는 장애인의 차별 진정이 가장 많았다(11.2%). 그러나 그 건수는 100여건에 불과했다. 가장 차별받는 장애인에 대하여 국가인권위원회는 어떠한 노력을 할 것이며, 어찌 3년 동안 장애인 차별진정이 100여 건에 불과할 수 있는가!

우리에게 중요한 것은 차별이 다시 반복되지 않도록 장애인차별금지법이 명확하게 법적 근거가 되주는 것과, 장애인이 다가갈 수 있는 실효적인 최선의 방안이며, 이에 못지않게 장애인 당사자들의 주권과 장애인 운동의 이념을 이 과정을 통하여 관철해 내는 것이다.

나오는 말

장애인도 인간이며, 동등하게 대우받을 권리가 있다는 명분 때문에 장애인 인권 운동 역사상 처음으로 전 장애인 단체들의 연대가 이루어졌다. 많은 고비를 넘게 될 것이라고 염려하면서도.

그리고 여러 시민단체들이 장애인 인권에 대하여 같이 심각하게 고민해주고, 함께 노하우를 나누어갈 것을 기대했다. 장애인차별금지법 입법활동의 과정을 통하여 우리는 역사에 어떻게 남을 것이며, 이 사회에 어떠한 영향을 미치고, 향후 인권운동에 대한 존중을 끌어내고 역량을 평가받는, 다음 세대의 보이지 않는 저울대에 오르게 되는 중요한 시점이다. 이는 법 제정 못지않게 사람이 살만한 세상을 지향하는 사회에 대하여 진정한 속깊은 연대를 바란다. 장애인 당사자들이 주도하는 장애인차별금지법의 입법과정, 제정, 그 실효적인 집행을 요구하는 것은 우리도 숨을 쉬고 있다는 강렬한 표현이다.

미래의 장애인들의 운명을 좌우할 한 기점에 놓여있다는 것은 분명하다. 장애인들은 이 사회가 이처럼 거대한 공룡이었던가,, 장애인들이 아무리 몸부림쳐도 시민사회에서조차도 신자유주의적인 푸대접을 받는 미약한 존재에 불과했던가 새삼 통감하고 있다. 장애인차별금지법이 개별법으로서 반드시 필요함에도 장애인들은 지금 암울하다. 그러나 움직여야 한다.

참 고 문 헌

1.이영호, 2004.「역사, 철학적으로 어떻게 볼 것인가」, 책세상, 52쪽

2.박종운, 2005.「장애인차별금지및권리구제등에관한법률 입법공청회」, 장애인차별금지 법제정추진연대, 노회찬의원실참고.

3.배융호, 2003, “장애인차별금지법의 역사적 함의”,「장애인차별실태와 장애인차별금지 법제정의 필요성」, 장추련 첫 공청회 자료집 참고

4.장애인차별금지법제정추진연대, 2004. 「지역순회종합공청회」 자료집; 장애인차별금지법제정추진연대ㆍ노회찬의원실,2005.「장애인차별금지및권리구제등에관한법률 입법

공청회」자료집, 참조

5.소장섭 기자, 에이블뉴스(www.ablenews.co.kr),2005년 10월 28일자.

김광이 / 장애인차별금지법제정추진연대 사무국장

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