이주하 동국대학교 행정학과 교수
전체적인 평가
2022년 기초생활보장 예산의 정부안은 14조 4,596억 원으로 2021년 예산(추경 포함) 대비 2.3% 증가하였는데, 지난 몇 년의 증가폭(2021년 8.1%, 2020년 9.2%, 2019년 14.7%)에 비해 소폭 상승에 그침. 이는 전반적으로 복지 관련 예산의 상승폭이 줄어든 것에 기인하는데, 전체 보건복지부 예산 증감률 4.5%는 2021년 9.2%, 2020년 13.8%, 2019년 14.4%와 비교할 때 매우 낮은 수준임.
2015년 국민기초생활보장법 개정에 따라 국토교통부와 교육부로 이관된 주거급여와 교육급여는 각각 2조 1,819억 원과 1,222억 원으로 전년 대비 9.8%와 18.6%로 상승하였음. 주거급여의 경우 전년도 증감률인 21.8%에 비해 절반 수준인 반면, 비록 예산 규모는 작지만 교육급여는 전년도 1.3% 증감률에 비해 큰 폭으로 상승하였음.
주거급여와 교육급여를 포함한 총 기초생활보장 예산은 2022년 전체 보건복지부 예산 96조 9,377억 원 대비 17.3%, 보건복지부 사회복지 예산 80조 8,170억 원 대비 20.7%에 해당하며, 전년도에 비해 각각의 비중은 소폭 줄어들었음. 전반적으로 2022년 기초생활보장 예산의 수준은 코로나 19의 장기화로 인한 사회경제적 어려움에도 불구하고 문재인 정부 들어 최저 인상률을 기록하였다는 사실에 비추어 볼 때 크게 미흡한 것으로 사료됨.
세부사업 평가
생계급여
국민기초생활보장제도 중 예산상 가장 많은 비중을 차지하는 급여는 의료급여, 생계급여, 주거급여 순으로 2021년 8월 기준 수급자 수는 각각 144만 3천 명, 144만 2천 명, 212만 명임. 2022년 생계급여는 2021년 추경예산에서 6,093억 원 증가한 5조 2,648억 원이 편성되었는데, 전년 대비 13.1% 증가한 것으로 작년의 증가폭(6.2%)의 2배를 상회하였음. 이는 생계급여 부양의무자 기준 완화에 따른 예산 증액과 2021년에 시행한 제도개선(수급자 노인·한부모 부양의무자 기준 적용 제외 등) 사항의 추가반영에 기인함. 생계급여 부양의무자 기준 ‘조건부’ 폐지는 2021년 10월 조기 시행되었는데, 부양의무자 가구의 세전 연소득이 1억 원 이상이거나 부동산 등 재산이 9억 원을 초과하는 경우 생계급여 대상에서 제외되기 때문에 생계를 같이하지 않는 부양의무자로 인해 생계보장이 이뤄지지 않는 문제가 여전히 남아있음.
또한 생계급여 예산안은 2021년 중앙생활보장위원회가 의결한 2022년 기준 중위소득 증가율 5.02% 인상이 반영되었는데, 문제는 이와 같은 증가율에도 불구하고 77개 복지사업의 기준선으로 활용되고 있는 기준 중위소득이 기초생활을 보장하기에 여전히 충분치 않음. 사실 현 정부 들어 기준 중위소득의 평균 인상률이 기대에 미치지 못한다는 지적은 지속적으로 제기되어 왔는데, 역대 최고 수준의 인상폭이라는 2022년 기준 중위소득이 실제 국민소득의 중간값 보다 훨씬 낮은 수준임. 일례로 2022년 1인 가구의 기준 중위소득은 194만원인 반면, 2019년 가계금융복지조사 자료의 1인 가구 국민소득의 중간값은 254만원으로 양자 간의 격차가 큼.
애당초 선정기준을 최저생계비에서 기준 중위소득으로 변경한 것은 빈곤선 결정 시 사회의 소득수준 변화를 반영한다는 취지였는데, 기준 중위소득의 도입 이후 오히려 실제 수급자들의 급여수준이 낮아지고 있고, 핵심급여인 생계급여 및 의료급여 수급자 수는 큰 폭으로 늘지 않았음(2021년 8월 기준 인구대비 2.78%). 더욱이 코로나19 위기 속에서 불평등과 양극화가 심화되고 있는 현실을 고려할 때 사각지대 해소를 통한 저소득층의 실질적인 기초생활보장은 시급하며, 현재 생계급여 수준은 기준 중위소득 30%가 최대이기 때문에 상대적 빈곤선인 기준 중위소득 50%이하의 빈곤층에 대해 최저소득보장이 가능하도록 적극적인 제도 개선이 필요함. 아울러 재산의 소득환산율 포함 재산 기준을 개편하고 가구특성별 지출요인을 반영하기 위한 조치 역시 함께 고민해야 함.
의료급여
2022년 의료급여 예산은 8조 1,232억 원으로 전년 대비 5.8%(4,428억 원) 증가하였는데, 2021년 증감률인 9.7%에 비해 낮은 수준임. 의료급여 예산은 크게 기관부담금(본인부담제외 진료비), 본인부담금 지원비, 기타 지원비 등으로 구성되며, 가장 큰 비중을 차지하는 기관부담금(8조 37억 원)은 기본진료비, 의료보장성 강화 진료비, 부양의무자 기준 완화 등으로 분류됨. 지난 2017년 11월에 시행되었던 부양의무자 기준 단계적 완화에 따라 유입된 수급자 진료비는 2022년부터 기본진료비에 포함되어 산출됨. 기본진료비(7조 7,363억 원)는 다시 기초생활보장법에 의한 1종 의료급여, 2종 의료급여, 타법에 의한 1종 의료급여로 구분되는데, 기초법 1종과 2종의 인상률은 각각 7.3%, 9.3%로 전년도 11.2%, 12.8%에 비해 낮은 수준임. 더욱이 타법 1종 급여는 오히려 1.8% 감소하였는데(전년도 8.3% 증액), 작년에도 지적되었듯이 홈리스(노숙인 등)의 경우 3개월의 거리노숙, 6개월의 건강보험료 체납사실 등을 증명해야 하고, 관계가 단절된 가족이 피부양자로 등록된 경우 거리노숙을 증명해도 의료급여 신청이 되지 않는다는 문제를 가지고 있음. 의료보장 강화 진료비(3,220억 원)의 경우 문재인 정부의 핵심 국정과제인 ‘문케어’(건강보험 보장성 강화)에도 불구하고 예산 증액 없이 전년도와 동일한 수준이고, 부양의무자 기준 완화(3,386억 원)는 전년도 대비 7% 감액되었음. 비록 2022년 1월부터 부양의무자 가구에 기초연금을 받는 노인이 있는 경우 부양의무자 기준을 적용하지 않다고 하지만, 인구의 3% 내외의 소수의 수급자에게만 의료급여가 보장된다는 점을 고려할 때 의료급여 부양의무자 기준 폐지에 대한 전향적인 접근이 필요함.
한편 [표 2-2]에서 기초생활보장 부문이 아닌 건강보험 부문으로 소개된 차상위계층 건강보험료 지원 예산은 3,813억 원으로 전년 대비 9.2% 증가하였는데, 이는 전년도 증감률(3.1%)과 비교할 때 긍정적으로 평가될 수 있음. 그러나 재난적 의료비 지원사업은 전년도 증감률 8.3%에 훨씬 못 미치는 2.5%(37억 원) 증액에 그쳤음. 특히 재난적 의료비 지원사업은 과도한 의료비 지출로 인한 가계파탄 및 빈곤층 추락 예방을 위해 기존 본인 직접부담 의료비(비급여) 50% 지원에서 소득수준에 따라 50∼80% 지원으로 확대되었는데, 작년 대비 삭감된 예산으로 개선된 정책목표를 달성하는 것은 쉽지 않을 것이라 판단됨.
자활사업
2022년 자활사업 예산은 2021년 6,879억 원에서 1.2%(85억 원) 증가한 6,963억 원이 편성되었는데, 전년도 증감률인 2.6%에 비해 낮은 수준임. 다만 2021년 1,2차 추경 679억 원을 제외한 본예산(6,200억 원)과 비교하면 12.3% 증가한 것으로 나타남. 자활사업은 자활근로, 자활장려금, 자활센터운영지원 등으로 구성되는데, 2022년 자활근로 예산은 6,140억 원으로 전체 자활사업 예산의 약 90%를 차지하고 있으며, 자활장려금은 폐지되어 전액 생계급여로 지급됨.
비록 자활급여 단가를 전년대비 3% 인상하였으나, 반복적으로 지적된 자활급여의 낮은 단가 문제는 여전히 유효한데 최저임금에 미치지 못하는 실정임. 자활급여의 단가를 유형별로 자세히 살펴보면 근로유지형은 29,240원에서 30,120원으로, 사회서비스형은 49,860원에서 51,350원으로, 시장진입형은 56,950원에서 58,660원으로 인상하였음. 그러나 2022년 최저임금 시급 9,160원(8시간 노동 기준, 일급 73,280원)에 비추어 볼 때 자활급여의 단가는 보다 개선될 필요가 있음.
주거급여 지원
국토교통부 소관 주거급여 지원 예산은 2조 1,819억 원으로 전년도 대비 9.8% 증가하였으나, 2021년 증감률 21.8%에는 훨씬 못 미치는 수준이며, 주거급여의 최저보장수준을 달성하기 위해서 기준임대료를 인상하고, 수급가구의 가구규모, 거주형태, 지역여건 등을 고려해 급여수준의 적정성을 향상시켜야 함.
긴급복지
2022년 긴급복지 예산안은 2,156억 원으로 전년도 예산(추경 포함) 대비 4,659억 원 감액되었는데, 이는 긴급복지 예산이 추경을 통해 대폭 확보되어왔다는 점과 관련이 있음. 즉 2021년 긴급복지 본예산은 1,856억 원인 반면, 추경예산 포함시 6,815억 원으로 증감액이 4,959억 원이었으며, 2020년에도 본예산은 1,656억 원이지만 추경 증감액은 6,036억 원에 달했음. 2022년 예산안을 2021년 본예산과 비교할 경우 긴급복지 대상가구 증가 및 생계지원 단가 인상으로 16.2%가 증액되었는데, 향후 2022년 추경의 규모를 파악할 수 있을 때 보다 정확한 평가가 가능함. 그럼에도 불구하고 2021년 긴급복지 대상자 증가에 따른 부족분 해소를 위해 의료급여에서 긴급복지로 300억 원이 전용되었다는 사실에 비추어 볼 때 예산의 증액이 필요하며, 무엇보다 위기상황에 놓인 저소득층을 위한 마지막 사회안전망으로의 역할을 수행하기 위해서는 (국회에서도 지적하였듯이) 반복적 추경 편성을 지양하고 필요한 계층이 신속히 지원받을 수 있도록 적정 예산의 확보가 중요함. 아울러 재산기준, 금융재산, 위기사유 등 까다로운 선정기준에 대한 개선요구가 지속되었기 때문에, 2021년 9월 30일까지 연장된 ‘재산 및 금융재산 기준 추가완화의 한시적용 기간’을 지속적으로 유지하는 것을 적극 고려해야 함.
결론
저성장, 4차 산업혁명, 팬데믹 위기로 인한 뉴노멀 시대에 노동시장의 불안전성과 ‘K 양극화’는 심화되고 있음에도 불구하고, 현재 우리나라의 공공부조는 엄격한 수급자격 조건으로 상당수의 비수급 빈곤층을 발생시키고 있으며, 수급자가 된다 하더라도 낮은 수준의 급여로 인해 적절한 생활보장이 되지 못하고 있음. 따라서 기초생활보장제도의 근간인 기준 중위소득의 대폭 인상과 낮은 소득인정액 기준 상향이 시급하며, 재산기준도 완화하여야 함. 또한 사각지대 해소를 위해 의료급여의 부양의무자 기준을 폐지하여야 하는데, 유엔 사회권규약위원회도 ‘저소득층 의료 보장을 위한 노력이 매우 미흡하다’며 부양의무자 기준 완전 폐지를 권고한 바 있음. 동시에 거버넌스 측면에서 기획재정부 중심의 의사결정을 개선할 필요가 있으며, 중앙생활보장위원회의 민주성, 개방성, 투명성 역시 높여야 함.
결국 시민들과 사회적 약자 계층의 보편적 기본권을 보장하기 위해서 기초생활보장 예산의 확대는 필수적임. 특히 이들의 헌신과 희생으로 코로나19로 인한 경제적 충격이 OECD 국가들 중 낮다는 사실을 고려할 때, 높은 소득을 얻고 있는 개인과 법인에게 한시적으로 증세를 함으로 사회연대의 원리를 실현하고 사회의 지속가능성을 높일 필요가 있음. 주지하듯이 서구 복지선진국에 비해 공적이전소득과 조세를 통한 재분배 및 불평등 감소는 낮은 수준임. 따라서 OECD 평균의 절반 수준인 사회복지지출의 근본적인 해결을 위해 증세를 통한 조세·국민부담률의 상향조정을 본격적으로 논의하여야 함.
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