월간복지동향 2022 2022-04-01   441

[기획3] 연금민영화 30년과 공적연금 강화 개혁

[기획3] 연금민영화 30년과 공적연금 강화 개혁

이재훈 사회공공연구원 연구실장

“결국, 우리의 주장이 옳았다는 것이 입증됐다.”

지난 2018년 국제노동기구(ILO)가 30여 년에 걸친 오랜 연금개혁 논쟁을 평가하며 했던 말이다. 강하게 단언하는 자신감의 근거는 이념적 우위나 이론적 타당성뿐 아니라, 경험적이고 실증적인 결과에 바탕을 두고 있기 때문이다.

 

1981년 칠레가 세계 최초로 공적연금을 민간이 운영하는 완전적립방식으로 전환하자, 국제금융기구들은 일제히 이를 연금개혁의 선구적인 모델로 치켜세웠다. 그리고 부과방식 공적연금은 재정적으로 지속 불가능하고, 후세대에 막대한 부담을 줄뿐 아니라, 오히려 소득역진적이라고 비판하면서, 적립방식 사적연금을 중심으로 하는 다층연금체계를 대안모델로 제시했다. 실제 1981년부터 2014년까지 세계 30개 국가들이 공적으로 운영되는 의무연금인 국민연금을 전부 또는 부분적으로 민영화했다.

 

하지만 연금 민영화 실험은 애초 주장과 달리, 처참한 성적표만 남긴 채 실패작임이 드러났다. 오히려 2018년까지 민영화했던 18개 국가가 다시 공적연금으로 되돌리는 역전 현상이 일어났다. 무슨 일이 있었던걸까.

 

연금민영화 30년의 교훈1)

연금급여의 악화 : 노인빈곤, 젠더와 소득 불평등 증가 

확정급여에서 확정기여로의 이행은 연금급여(소득대체율)에 심각한 영향을 미쳤다.

먼저 칠레의 소득대체율은 상시고용 평균소득자 기준 31.2%에 불과하다(OECD 2021). 한국과 똑같은 수준으로 낮지만, 2025~35년엔 15.3%까지 낮아질 것으로 전망되고 있다. 보험료율은 10%지만 사용자 기여는 없고, 국민연금과 달리 유족과 장애연금을 받으려면 별도의 추가 수수료를 내야한다. 수급자 평균 한 달 연급급여는 최저임금의 40%수준으로 약 150달러에도 못 미치고, 전체 수급자 중에서 78%가 최저임금 이하다

다른 국가 사정도 크게 다르지 않았다. 볼리비아는 소득대체율이 평균임금의 20% 수준이고, 헝가리는 민영화 이전보다 20년 가입 기준 9.8~12.5%, 30년 가입 기준 18%이상 더 낮아졌다. 카자흐스탄 역시 민영화 이전 60%에서 2013년 민영화를 다시 되돌리기 직전엔 29.27%까지 낮아졌다. 폴란드 역시 민영화 이전 평균 소득대체율 67%에서 40%이하까지 떨어졌다. 

 

연금급여가 낮은 이유는 금융시장 변동이나 투자위험의 불안정과 위험성, 민간보험사의 이익률이 가입자에게 전가됐기 때문이다. 대부분의 수익률은 자본시장 호황기인 8~90년대 시기보다 1/3수준으로 떨어져 물가 인상을 약간 상회하는 수준이였다. 그럼에도 수수료는 높았고, 심지어 수익률이 마이너스인 상황에서도 민간관리회사의 평균이윤율은 높게 나타났다.

 

특히 재분배 요소는 개인계정 도입으로 제거됐고, 양육이나 돌봄, 실업 크레딧 같은 공적 지원도 없거나 약한데다, 여성은 평균 기대수명이 길다는 이유로 연금 지급을 계산할 때 차별적인 생명표가 사용됐다. 노동시장 차별까지 더해져, 연금 민영화는 저소득자와 여성에게 더 치명적이었다. 칠레는 여성수급자라도 59%가 빈곤선 이하이고(남성 26%), 볼리비아는 여성의 평균 연금은 남성의 39~86%에 불과했고, 기여를 통해 연금을 받는 노년 여성의 비율도 23.7%에서 12.8%로 떨어졌다(MesaLago,2014). 폴란드에서도 노인빈곤에 처한 여성 비중이 22.5%로 높게 나타났다.

 

가입대상의 정체와 감소

연금민영화 옹호론자들은 민간이 운영하는 확정기여형 적립방식이 더 높은 이윤을 가져다주고, 형평성이 높기 때문에 기여에 대한 순응과 자발성을 높인다고 주장했다. 자연스레 연금 가입률도 높아질 수 있다는 것이다. 하지만 연금 민영화를 추진했던 대다수 국가들은 오히려 가입률이 감소했다.

 

칠레는 민영연금 가입자 수는 경제활동인구 대비 84.4%지만, 가입자 대비 실제 보험료를 납부하는 기여자는 55.3%밖에 되지 않는다. 경제활동대비 실제 민영연금 적용률은 46.7%에 불과한 셈이다(2016년 기준, 이재훈 2016). 아르헨티나도 기여자는 민영화 이전(1993년) 43%에서 약 10년 이후엔 남성은 35%, 여성은 31%까지 떨어졌다. 헝가리 역시 1998년 75%즈음이었으나, 71.8%(2009)까지 감소했다. 메사-라고(Mesa-Lago)는 라틴아메리카에서 연금민영화를 한 9개국의 가중평균 가입률이 민영화 이전 38%에서 이후 27%까지 감소했다고 지적했다.

 

가입률 감소엔 여러 가지 이유가 있지만, 민간연금 관리회사로 보험료 징수기능이 이관됐다는 것도 중요한 계기로 작동했다. 한국으로 따지면, 국민연금공단이 해체되고 삼성생명, 한화생명 등 여러 민간보험사가 가입자를 유치해 관리하는 것으로 바뀐 것인데, 그만큼 징수관리 기능이 비효율적이고 비효과적으로 분산된 것이다.

 

높은 관리비와 수수료 부담

연금 민영화는 민간보험사 간 경쟁으로 관리비가 최소화될 것으로 기대했다(세계은행 1994). 그러나 공적연금과 달리, 가입자 유치를 위한 높은 마케팅이나 간접비 등이 발생했고, 투자관리, 보증, 배당·판매, 법률 등 다양한 명목의 수수료가 붙었다. 아래 [표-1]에서 보듯이, 민영화 이후 관리비는 기여의 약 2~10배 가까이 폭등했고, 아르헨티나의 경우엔 관리비가 보험료의 50.8% 수준까지 차지했다.

 

높은 관리비는 가입자에게 전가됐고, 그만큼 연금 수익률과 최종 연금 급여액은 더 낮아졌다. 노벨경제학 수상자인 피터 다이아몬드는 니콜라스 바 교수와 함께, 공제되는 평균 수수료로 인해 미래 연금가치의 19.6%까지 감소된다는 것을 증명했다(Diamond and Nicholas Barr 2008). 하지만 대부분의 가입자는 이런 수수료가 부과되는 것 조차 알지 못했다.

 

보험사간 경쟁을 통한 비용절감이나 효율성, 서비스개선은 전혀 나타나지 않았다. 민영화 초기에는 여러 민간관리회사가 등장했지만, 시간이 지날수록 대규모 외국회사에 흡수되거나 파산하고, 소수회사에 집중되면서 사실상 독점경쟁시장을 형성했다.

 

칠레는 민영화 초기 12개 민간관리회사로 출발해 1994년엔 22개까지 확대됐지만, 현재 6개 회사만이 운영하고 있다. 그중 3개사(PROVIDA, HABITAT, CAPITAL)의 가입자 점유율은 67%에서 86%까지 증가했다. 볼리비아와 엘살바도르도 단지 2개의 대형 민간회사가 독점시장을 형성했고, 헝가리 역시 초기 60개 회사에서 21개로 줄어들었고, 실제 기여하는 가입자의 90%가 6개 회사에 집중됐다. 아르헨티나도 24개에서 민영화를 되돌리기 직전엔 10개로 줄어든 상태였다.

 

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높은 이행비용과 대규모 재정압박

게다가 민영화론자들이 간과했던 문제가 발생했는데, 바로 높은 이행비용 부담이다. 기존 부과방식 공적연금에 가입해있던 수급자에게는 계속 급여를 지출해야 하지만, 현재 기여자나 새로운 가입자가 새로운 사적연금으로 이동하면서 단기간에 심각한 재정부족 문제가 발생한 것이다. 연금 민영화는 공적연금의 재정적 위기를 피하기 위한 해결책으로 제시됐지만, 정작 이전의 재정부담보다 더 악화된 것이다. 대부분의 정부는 막대한 비용부담을 위해 사적연금이 축적한 적립금을 국채에 투자하도록 요구했고, 민간보험사들은 수수료와 수임료를 받고 경기침체시에도 최소 수익률을 보장받으며 “유일한 수혜자”가 됐다.

칠레에서는 민영화한지 30년이 지난 2010년의 이행비용은 여전히 GDP의 4.7%에 달했다. 아르헨티나는 민영화 이전(1994년) GDP의 1%에서 3%까지 이행비용이 상승했다. 초기 추정치엔 0.2% 흑자를 달성할 것으로 예상했지만, 2040년엔 오히려 GDP의 3.6%까지 높아질 것으로 전망되고 있다. 볼리비아 역시 초기 전망보다 2.5배(2040년 GDP의 1.7%) 높았다. 카자흐스탄 역시 1998~2025년 누적부담 비용은 GDP의 36.5%로 추정됐다.

 

한국에서도 공무원·사학·군인연금과 국민연금과의 통합 주장이 제기되어 왔는데, 통합방식과 과정에 따라 차이가 있겠지만 막대한 이행비용 문제는 사전적으로 점검해야할 중요한 의제다.

 

공적연금 강화 개혁

라틴아메리카와 동유럽의 연금 재공영화연금민영화를 했던 볼리비아(2000), 에콰도르(2002), 니카라과(2005), 불가리아(2007), 아르헨티나(2008), 슬로바키아(2008), 에스토니아, 라트비아와 리투아니아(2009), 볼리비아(2009), 헝가리(2010), 크로아티아와 마케도니아(2011), 폴란드(2011), 러시아(2012), 카자흐스탄(2013), 체코(2016), 루마니아(2017)가 다시 공적연금으로 되돌리는 개혁을 추진했다.

 

칠레의 경우, 민간연금은 그대로 유지되고 있지만, 수수료 구조를 단일화하고 민간연금회사에 대한 관리감독을 강화하는 한편, 가입자위원회를 구성해 가입자의 참여, 정보와 교육을 강화했다. 2008년 개혁을 통해 기존 최저보증연금과 공공부조를 통합해 무기여 방식의 기초연금(PBS)와 보충연금(APS)으로 구성된 연대연금(SPS)를 도입했다. 기초연금은 전액 국고를 통해 2012년부터 최소 20년 이상 거주한 65세 이상 노인에게 자산조사를 거쳐 소득하위 60%에게 172달러를 지급한다. 보충연금은 개인계정이 일정수준 이하일 때(586달러, 12년 기준), 급여를 보충해준다(이재훈 2016). 

 

하지만 급여의 적절성 문제와 광범위한 사각지대 문제는 여전히 계속되고 있다. 특히 2022년 3월 취임하는 칠레의 젊은 좌파대통령은 “칠레가 신자유주의 요람이었다면, 이젠 그 무담이 될 것”이라고 말하면서 연금개혁을 약속했다. 자본의 저항과 제도적 제약, 연대연금의 한계와 국민연금 재도입의 높은 국민적 요구 사이에서 지난 바첼레트 정부가 실패한 연금 민영화 되돌리기가 성공할 수 있을지 관심이 집중되고 있다. 중요한 것은 이미 민영연금이 실패했고 많은 문제를 안고 있다는 사실엔 공감대가 형성돼 있다는 점이다

 

캐나다와 영국의 공적연금 강화 개혁

라틴아메리카와 동유럽에서 연금 민영화와 같은 구조개혁을 추진한 국가도 있지만, 다른 주요 선진국도 90년 후반 이후 재정안정을 위한 다양한 제도개혁이 이뤄졌다. 하지만, 그만큼 노후소득을 위한 급여의 적절성이 위협받게 되면서, 선진국에서도 2010년 이후 재정안정 조치를 역전하거나 유예하는 사례들이 나타나고 있기도 하고, 공적연금을 (재)강화하는 개혁이 이뤄지기도 했다.

 

먼저, 캐나다는 기초연금(OAS, Old Age Security)은 10년 이상만 거주하면 65살부터 최대 570 캐나다달러를 받을 수 있다(노동자 평균임금 대비 약 13.5%). 소득비례연금(CPP, Canada Pension Plan)도 있는데, 평균임금 대비 25%였다(퀘벡 거주자는 QPP). 노령연금이 최저생계비에 미치지 못하면 보충연금(GIS, Guaranteed Income Supplement)이 지급된다. 2016년 캐나다정부는 2019년부터 2023년까지 단계적으로 소득비례연금(CPP)의 소득대체율은 25%에서 33.3%까지 올리고, 보험료는 9.9%에서 11.9%로 2%p인상하기로 결정했다.

 

또한 일찍부터 공적연금의 역할은 최소화하고 사적연금을 확대하는 기조를 유지해왔던 영국은 2007년 공적연금 강화를 목표로 한 연금개혁을 추진했다. 국가기초연금(BSP, Basic State Pension)의 완전연금을 수급하기 위한 기여기간을 남녀 모두 30년으로 축소해 완화했다. 그리고 2012년엔 확정기여(DC) 방식의 기업연금과 개인연금으로의 적용제외를 종료하고, 확정급여(DB) 기엽연금만 적용제외로 인정되도록 변경했다. 즉 확정기여 사적연금에 가입하는 경우 부가연금(S2P, State second Pension)에 반드시 가입하도록 바뀐 것이다. 더 나아가 2014년엔 법 개정을 통해 2016년부터 BSP와 S2P를 통합해 공적연금 제도를 단일화하고(신공적연금 nSP), 적용제외는 완전 폐지됐다(정창률 2018). 

 

교훈과 시사점

지난 2001년 OECD는 한국에 기초연금 20%와 국민연금 20%(소득비례)를 권고했던 것과 달리, 2014년부터 2018년까지 국민연금 소득대체율 상향을 꾸준히 권고하고 있다(OECD 한국경제보고서)2). 기존 부과방식 공적연금에 대한 급격한 개혁으로 노후소득이 불안정해졌다는 자성적 평가와 함께, 급여의 적절성을 위한 국민연금의 역할을 인정한 입장변화를 반영한 것이다(이재훈 2015).

 

그럼에도 한국에선 국제금융기구의 낡은 주장들은 여전히 무비판적으로 답습하며, 주류의 지위를 차지하고, 한국의 연금개혁을 주도하고 있다. 국민연금 민영화와 같은 극단적인 방식의 개혁이 시도되진 않았지만, 공적연금을 축소하고 사적연금을 활성화하는 “간접적 시장화”(김연명 2008) 기조를 벗어나지 못하고 있는 것이다. 공적연금의 축소나 폐지(민영화)는 사적연금 시장 발전을 위한 중요한 전제다. 공적연금과 사적연금의 급여수준은 역상관관계를 지니기 때문이다. 

 

개인연금(364.9조)과 퇴직연금(255.5조)의 적립금 규모는 한 해 정부예산보다 약 106.9조가 더 많으며, 명목 GDP의 1/3에 해당할 정도로 높은 비중을 차지하고 있다(2020년 기준). 퇴직연금은 5년전보다 102.1%, 개인연금은 24.9%의 증가율을 보이면서 빠르게 확장하고 있다. 

 

반면 국민연금과 기초연금의 역할과 위상이 애매한 상황이 계속되고 있고, 기초연금 확대의 주장이 국민연금 축소를 정당화하는 데 동원되고 있기도 하다. 특히 재정수지 균형의 관점에서 국민연금을 축소하려는 시도는 더욱 강해지고 있다. 더욱 심각한 것은 후세대 부담이나 기금 고갈 같은 주장들이 민영화로 이어지는 정책적 영향을 미치는 것은 아니지만, 국민 불신을 부추기면서 국민연금의 존립기반을 위협하는 정치적 효과를 발휘하고 있다는 점이다. 기금고갈론이 기승을 부릴 때마다, 국민연금 탈퇴 운동과 감정적 불만이 뒤따랐다.

 

국제노동기구는 앞서 언급한 보고서에서 “인구통계학적으로 촉발된 노후위기에 대해 불필요한 우려를 자아내는 예측을 반대”하면서 “연금제도의 성숙이 장기적으로 급여지출 증가를 수반하지만 이는 자연스런 현상이며, 불안의 원인이 아니다”라고 강조했다. 그리고 무엇보다 연금제도의 핵심적인 목표는 노후소득을 보장하는 것이라고 말한다. 

 

재정안정 문제 역시 노후소득보장과 상충하는 또 다른 목표라기보다, 핵심 목표와 취지, 그리고 제도의 지속성이라는 관점에서 바라볼 필요가 있다.


1) 이 부분에서 별도 인용처리하지 않은 내용은 ILO의 “Reversing Pension Privatizations Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America”(2018)을 참고한 것이다.

2) 2014년 소득대체율을 50%로 상향(보험료율 16.7%까지 인상)을 권고한데 이어 2016년 당시 기준 현행 46% 유지를 권고한데 이어 2018년에도 계획대로 40%를 낮추지 말고 현재의 45% 유지할 것을 권고했다. 보험료 인상과 기초연금은 저소득 집중지원(중위소득 40% 미만) 등을 함께 권고하고 있지만, 기존의 부과방식 공적연금을 강하게 비판했던 것에 비춰본다면, 커다란 입장의 변화인 것은 분명하다. 

 

참고문헌

김연명. 2008. “시장의 복지화가 필요하다-국민연금과 건강보험에서 시장화의 쟁점”, 한국사회복지정책학회, 사회복지정책 제34집. 9. pp277-304.

이재훈. 2016. “칠레 민영연금의 실패와 국민의 저항-2016년 칠레 민영연금의 개혁상황과 쟁점”, 공적연금강화국민행동, 사회공공연구원. 이슈페이퍼 2016-09.

_____. 2016. “연금민영화 사례분석을 통한 비판적 평가”, 사회공공연구원 연구보고서 2016-01.

_____. 2019. “국민연금 개혁의 논쟁 지형과 쟁점 평가”, 사회공공연구원, 공공운수노조. 사회공공연구원 연구보고서 2019-05

정창률. 2018. “회귀인가 발전인가? 적용제외 폐지 이후 영국 연금제도 검토”, 사회복지정책. Vol. 45, No. 1, 2018. 3.

ILO. 2018. “Reversing Pension Privatizations Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America”.

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