월간복지동향 2022 2022-05-01   130

[기획2] 지방선거, 복지공약 그리고 정상화

[기획2] 지방선거, 복지공약 그리고 정상화

김이배 대한민국시장군수구청장협의회, 전문위원

지방선거와 지방자치

이번 2022년 6월 1일에 실시하는 제8회 전국동시지방선거에서 유권자들은 7장의 투표용지에 투표해야 한다. ① 광역단체장(시장ㆍ도지사), ② 교육감, ③ 기초단체장(시장ㆍ군수ㆍ구청장), ④ 지역구광역의원, ⑤ 비례대표광역의원, ⑥ 지역구기초의원, ⑦ 비례대표기초의원을 위한 투표용지에 도장을 찍어야 한다. 이렇듯 많은 사람에게 한 번에 투표해야 한다는 것은 당혹스럽기도 하지만, 그만큼 우리의 현실, 일상과 관련된 행정가(혹은 정치인)들이 많다는 것을 의미하는 것이기도 하다. 지방선거는 지방자치의 내용을 결정하는 과정이다. 2022년 기준으로 지방의회가 복원된 지 31년, 단체장 직선이 복원된 지는 27년째이다. 사람으로 치면 자율적으로 행동하고 자기 행동에 책임을 지는 청년이자 성년으로 성장했을 시기인데, 과연 지방자치는 그러할까?

 

한국의 지방자치는 1949년 지방자치법을 제정하고 이후 1952년 첫 선거 시행으로 온전한 지방자치의 모습을 만들어가던 중, 1961년 5.16 군사정변이 발생하여 약 30년간 암흑기를 보냈다. 군사정부는 지방의회를 해산시켰고, 기초단체를 시ㆍ읍ㆍ면에서 시ㆍ군으로 개편하여 지역공동체를 해체하였다. 주민의 가장 가까운 곳에 존재해야 하는 기초자치단체가 광역화되면서 행정구역은 너무 넓어지고, 생활밀착형 공공서비스를 효율적으로 제공하기에는 문제가 많게 된 것이다. 이러한 변화는 시민들의 참여를 바탕으로 하는 공동체적 주민자치의 발전을 제약하는 족쇄가 되어 현재까지 영향을 미치고 있다. 

 

이후 역사는 발전하여 군사독재를 타도하고, 민주화를 통해 주민직선에 의한 지방선거를 실시하게 되었다. 하지만 지방자치의 복원과정에서 대통령 직선제에 급급했던 민주화 세력은 지방자치에 대한 헌법 조항을 충실하게 규정하지 못하고 예전의 조항을 답습하면서 지방자치의 범주, 권한 그리고 재원을 모두 중앙정부의 시혜(법령)로 결정되도록 하였다. 당시 중앙관료로 구성된 지방자치 실시 기획단에서 마련한 지방자치제도는 지방자치단체에 형식적인 행ㆍ재정 집행권만 부여하고, 실질적인 결정권은 중앙정부가 갖는 중앙집권구조를 온존시켰다. 지방정부의 자율성을 결정하는 핵심 기제인 재원조달방안도 지방세와 같은 자주재원이 아니라 지방교부세와 같은 이전재원으로 편재하여 ‘자치’없는 단체를 만들었다(이재은, 2018). 

 

이러한 지방자치 환경 속에 지방선거가 놓여있다. 지방선거는 지방자치단체의 의결기관과 집행기관을 구성하는 과정이다. 지방선거는 중앙선거와 구분하여 지방의 고유한 문제를 해결하기 위하여 지역대표를 선출하는 것이다. 선출된 지역 리더는 지역주민의 삶의 질 향상과 지역발전을 위해 노력해야 한다. 한국의 대통령선거, 국회의원선거와 마찬가지로, 지방선거는 민선 7기 동안 변화가 많았다. 

 

역대 지방선거 결과를 보면 몇 가지 특징이 있다.

 

첫째, 지방선거는 지방정치가 아닌 중앙정치에 예속되는 특징이 있다. 지방선거의 쟁점이 여당의 중간평가가 되거나 시기별 이슈에 매몰되어 지역의제가 자리잡기 힘든 조건임을 보여준다. 한마디로 일부 지역을 제외하고는 지방선거에서 지역 차원의 쟁점과 이슈 혹은 후보가 가진 역량이 크게 영향을 미치지 못하였다. 

 

둘째, 제도적으로 유권자의 선택권이 제한되는 측면이 있다. 일부 지역에서는 지방의 1당 독점구조가 지속되고, 특정 정당의 공천이 당선의 보증수표가 되었다. 결과적으로 유권자들이 지역 대표를 선출한 것이 아니라 정당이 선출한 결과가 되어버린 것이다. 공천권이 중요하기에 후보자들은 지역 국회의원과 정당에 예속되는 결과를 가져왔고, 결과적으로 지방정부의 자율성을 제약하게 되었다. 

 

셋째, 복지 이슈의 경우, 민선5기의 무상급식 논쟁을 제외하고는 주요한 의제가 등장하지 못했고, 다양한 복지 의제들이 포괄적으로 제시되어 주변부적인 의제로 간주되었다. 이따금 복지 의제가 광역단위에서 중요한 의제로 등장할 수 있는 환경이 있었지만, 기울어진 선거환경과 복지 주체들 간의 연대 부족, 역량 부족이 더 이상의 주요 의제화를 어렵게 만들었다. 

 

넷째, 당선자 중 여성의 비율이 극단적으로 낮다. 1995년 제1회 지방선거부터 2018년 제7회 지방선거까지 시도 광역자치단체장은 총 113명이 선출되었는데, 113명 모두가 남성이었으며, 시군구 기초자치단체장은 총 1,575명이 선출되었는데 이중 여성의원은 29명에 불과하다. 비례대표 의원을 제외하고는 여성의 비율이 매우 저조하다.

 

다섯째, 그럼에도 민선자치 30년의 지방선거 성과에 대해서는 대체로 보통 이상의 긍정적인 평가를 제시하고 있다(자치분권위원회, 2021). 지방선거 실시로 민주성이 향상되고, 유급제로 전환된 이후 상대적으로 우수한 인력이 진출하면서 지방자치가 발전하고 있기 때문이다. 또한, 선거로 인해 단체장의 선거공약 제시와 이를 실천하기 위한 노력의 성과가 지역발전에 기여하는 측면이 있기 때문이다. 

 

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지방선거와 복지공약

지방선거에서 복지관련 의제가 중요한 이슈로 등장한 것은 2010년 제5회 동시지방선거였다. 무상급식과 보편복지 논쟁이 후보자를 선택하는 중요한 기준으로 나타난 것이다. 아쉽게도 이번 지방선거에서는 복지 아젠다가 중요한 의제로 등장하지 못하고 있다. 주된 이유는 역시나 대선 정국에서 정책중심 선거가 아닌 인물중심 선거가 되었기 때문이고, 복지의제보다 중요하다고 생각되는 검찰개혁 등의 의제들이 주로 논의되고 있기 때문이기도 하다. 

 

지역의 복지정책은 지자체장의 복지인식과 이해에 따라 정책효과가 크게 달라지는 영역이다. 특히 복지정책은 유권자가 느끼는 정책 체감도와 함께 지역주민의 일상생활에 큰 영향을 끼치게 된다. 지방선거뿐만 아니라 총선에서도 후보들이 경쟁적으로 복지정책을 공약으로 제시하는 것도 그 때문이다. 

 

선거제도는 기본적으로 유권자의 지지가 당선으로 연결되는 것으로 투표수가 의석수로 전환되는 것이다. 또한, 지방선거의 정치적 성격은 지방자치단체의 의사결정이 가치배분과 직접적으로 연결되기 때문이다. 지역에서 복지정치가 성립되기 위해서는 2가지 전제조건이 필요하다. 

 

첫째, 후보자는 좋은 복지공약을 제안하고, 당선되면 그것을 실천하여 공과에 대한 정치적 평가를 받아야 한다. 후보자는 좋은 공약을 제시하게 된다면 그것이 정치적 지지로 연결된다는 기대를 품을 수 있어야 한다. 즉 복지공약이 여러 공약 중에서 중요한 공약이라는 인식이 있어야 한다. 

 

둘째, 유권자 측면에서 후보자의 복지정책 혹은 복지사업 실행에 대한 평가가 후보자 선택의 중요한 기준으로 작용해야 한다. 후보자가 복지정책을 열심히 마련했거나 혹은 복지사업을 충실하게 실행하였다면 그에 대해 유권자는 (적극적인) 지지를 표출해야 한다. 만약 후보자가 복지공약을 열심히 마련하고, 이를 실행했음에도 불구하고 유권자(지역주민)가 의사표현을 하지 않는다면, 후보자는 앞으로의 정치활동에서 유권자의 욕구를 고려할 필요가 없게 된다. 즉 복지정치는 책임과 지지의 명확성이 드러나는 구조를 마련하는 것이 전제조건이 된다. 

 

문제는 후보자가 공약에 대한 책임성이 불분명하고, 유권자가 그것에 대한 지지여부가 불확실한 경우에 발생한다. 이렇게 되면 복지정치는 작동하지 않게 된다. 

 

지역을 돌아보면 복지정치의 다차원적인 측면을 확인하게 된다. 과연 후보자가 복지정책을 중요하게 고려하고 공약으로 제시하고 있는지, 유권자는 그에 기반하여 정치적 지지와 의사결정을 내리고 있는지 확인할 수 있다. 

 

앞에서 언급하였다시피 현재 지방선거는 비정상적인 측면이 많다. 선거제도의 문제이기도 하고 정치환경의 문제이기도 하다. 이러한 것이 복지정치에도 영향을 미치고 있다. 

 

연구에 따르면, 유권자의 복지태도의 비계급성과 비일관성 때문에, 지역 유권자들의 복지태도는 지방선거에 영향을 미치지 못하고, 오히려 중앙정치에 대한 평가가 지방의 권력구조를 만들어, 간접적으로 지역복지 정책에 영향을 미치는 것으로 분석된다(신진욱 외, 2016). 한마디로 유권자들이 중앙정치에 구속되어 있다는 말이고, 지방없는 지방선거가 되고 있다는 것이다.

 

지방정부와 지역복지 현실

지역에서 복지정치가 선거 과정에서 제대로 작동하지 않는다고 해서 지역복지가 엉망인 것은 아니다. 사회복지예산이 차지하는 비중이 지방정부 중 광역의 경우는 예산의 40%에 가깝고, 기초의 경우는 자치구가 58%에 육박하며, 시는 38%, 군은 24%가 소요되고 있기 때문이다. 한마디로 복지업무가 지방정부의 핵심사업이 되고 있다. 다만 예산의 상당수는 중앙정부나 광역정부 복지사업의 의무지출로 사용되고 있으나 그래도 다수 주민에게 가장 크게 영향을 미치는 분야는 복지분야이다.

 

선거에서 상대적으로 중요한 사람은 단체장이다. 단체장은 집행부 중심의 구조에서 주민의 정치적 요구를 직접적으로 결집하고 표출하는 핵심 권력이자, 주민의 삶과 직결되는 정책실행을 통해 권한을 행사하기 때문이다. 기초지방정부 단체장이 가진 복지에 대한 인식은 어떠할까? 전국시장군수구청장협의회(2020)에서 실시한 기초자치단체장 인식조사 자료에 따르면, 다음과 같다. 

 

조사를 요약하면, 단체장에 대한 일반적인 평판과 달리, 복지에 대한 인식은 일정 정도 긍정적으로 평가할 수 있다. 물론 일부 문항은 여전히 보수적인 입장을 가지고 있지만, 무엇보다 단체장이 복지에 무관심할 수 있는 상황이 아니기 때문이다. 앞에서 유권자들이 중앙정치에 매몰되어 정치적 판단을 내리는 관행이 있는 것과 달리 단체장으로 선발되면 어찌 되었든 복지가 중요한 과제임을 인식하게 된다. 지자체 예산의 상당 부분이 복지예산이고, 지역주민의 상당수가 복지사업과 관계된 대상자이기 때문이다. 필자의 개인적인 경험으로는 단체장들 간에도 복지에 대한 인식과 이해가 천차만별이었다. 어떤 단체장을 선발하느냐에 따라 주민생활의 질이 분명 달라졌다. 아쉬운 것은 단체장 중에 정말 복지에 관심있고 열심히 하는 수범사례를 추천해달라고 하는 경우, 그 숫자가 몇 명 되지 않는다는 것이었다. 그렇기에 단체장 1인에 의존하는 지역복지가 아니라 지역주민에 개입하고 참여하는 지역복지가 필수적이다. 

 

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지방자치, 지방선거의 정상화

지방자치의 성과에 대해서는 상반된 평가가 존재한다. 

 

긍정적인 입장에서는 과거에 비해 지역주민의 욕구나 현안에 대하여 적극적인 단체장과 의원이 많아졌다는 점을 지적한다. 주민이 직접 선출하게 되면서 직접적인 이해관계가 형성되고 그것이 투표나 지지로 연결되는 구조를 가졌기 때문이다. 반면, 부정적인 입장에서는 지방자치의 핵심은 주민참여에 있는데, 실질적인 풀뿌리 민주주의의 실현이나 내실있는 제도화가 아닌 다분히 형식적인 제도화에 그치고 있다는 점을 지적한다. 특히 지방분권과 균형발전의 관점에서 본다면 중앙정부에 의존성이 크고, 지역격차나 지역소멸이 심화되고 있기에 지방자치의 한계가 해소되지 못하고 있다고 평가한다. 

 

필자는 두 가지 입장이 모두 현재의 지방자치의 모습을 입체적으로 보여준다고 평가한다. 한쪽은 느리지만, 천천히 변화하는 모습을 가지고 있고, 다른 한쪽은 여전히 큰 변화 없이 예전의 모습을 그대로 가지고 있기 때문이다. 물론 후자의 모습은 상상 외로 견고하고 튼튼한 모습을 가지고 있다.

 

지방자치의 내실화를 위해서는 좋은 단체장과 의원을 뽑을 수 있는 제도부터 만들어져야 한다. 우선, 중앙정치의 종속화 현상을 극복할 필요가 있다. 따라서 지방선거에서 정당공천제 폐지가 필요하다. 정당공천제에 대한 찬반 논쟁이 오랫동안 있었다. 정당공천제의 순기능이 없는 것은 아니지만 역기능이 너무 크다. 공천과정상의 문제, 지방선거의 중앙예속화, 시민선택권 제한 등 선거과정상의 문제가 있고, 선거 이후에는 정치적 성격이 낮은 지방행정에 정당이 개입하므로 지방행정의 비효율성을 일으킨다. 뿐만 아니라 의회의 집행부 견제기능이 약화되며, 책임정치의 구현도 어렵다. 

 

정당공천제 폐지가 어렵다면, 정당 참여로 인한 부작용을 줄이기 위해서 정당의 지방분권화도 필요하다. 중앙당 중심이 아닌 지역정당도 허용되어야 한다. 공천기준도 명확히 제시되어야 하고, 광역은 정당공천을 허용하되 기초는 배제하는 방식 등 유연한 적용도 필요하다. 개인적으로 정당공천은 폐지하되 후보자가 지지하는 정당을 사전에 의사표시하도록 하는 방안이 좋지 않을까 생각해본다. 정당공천제의 문제가 독점적인 공천권에서 파생되는 것이므로 중앙정치에 종속되지 않으면서도 후보자의 정치성향을 파악할 수 있는 장점이 있다. 유권자는 후보자의 성향을 판단할 수 있으므로 지지 여부에 도움이 된다. 

 

지방선거와 복지운동 과제

지방선거에서 복지정치가 원만하게 작동되지 않는 이유를 살펴보았다. 지방선거는 하루만에 끝나지만, 지역복지는 그렇지 않으므로 지방선거에 즈음하여 복지운동 차원에서 다음과 같은 고민이 필요하다. 

 

첫째, 지역 현안과 지역의 장기적 전망을 고려한 복지의제들을 발굴하고 이를 선거 기간 동안 적극적으로 논의하여야 한다. 특히 제5기 지역사회보장계획 수립 과정에 있으므로 여기서 논의되는 복지의제들이 후보자의 공약에 반영될 수 있도록 해야 한다.

 

둘째, 매니페스토(manifesto) 운동을 적극적으로 실천해야 한다. 구체적인 예산과 추진 일정을 갖춘 공약이 제시될 수 있도록 하고, 향후 당선되었을 경우, 공약이행에 대한 철저한 평가가 이루어질 수 있도록 관심을 가질 필요가 있다. 지방자치는 선거가 끝난 후부터가 중요하다. 이와 관련하여 가능한 지방선거를 계기로 연대조직이 운영될 필요가 있다. 또한, 지방선거를 계기로 만들어진 지역복지 연대조직들이 일회성으로 끝나는 것이 아닌 지방정부의 복지정책 이행 점검과 평가 그리고 정책 제안과 관련 운동으로 퍼지도록 노력해야 한다. 

 

셋째, 복지관계자들은 지방선거를 계기로 지방자치, 복지분권, 선거제도 개편 등 일상과 관련된 거시적인 과제에 대한 충분한 이해와 인식 그리고 학습이 진행될 수 있도록 관심을 가질 필요가 있다. 의외로 복지계는 지방정치 과정을 방관자적인 입장에서 관망하는 자세로 임하는 경우가 많다. 주요 의사결정을 하는 위원회나 기구에 참여하는 것도 남의 영역이라고 생각하여 자제하는 경우가 많은데, 핵심적인 의사결정 과정에 참여해야만 복지에서 원하는 의사결정을 내릴 수 있다. 복지관계자는 모두가 바쁘므로 서로서로 이러한 역할의 분담이 필요하다. 

 

넷째, 일반 주민들이 복지의제에 적극적으로 참여할 수 있도록 공감대를 형성하는 전략이 필요하다. 앞에서 언급한 지방자치, 복지분권, 선거제도 개편 등은 사실 전문가나 관계자가 아니면 그 의미를 이해하기 어려운 전문성을 가진 내용이 많아 일반 주민들이 쉽게 체감하기 어려운 측면이 있다. 특히 지방자치는 직접적으로 나와는 관련 없는 이야기라거나, 복지분권 문제는 중앙정부와 지방정부간의 이른바 ‘관과 관의 문제’로만 이해한다든지 하는 것이다. 그렇기에 무관심한 시민들을 얼마나 설득해 내느냐가 주민력을 고양하는데 가장 중요한 단계이다. 이를 위해 먼저 시군구와 읍면동 지역사회보장협의체 위원들에 대한 적극적인 교육이 실행될 필요가 있다. 

 

다섯째, 지역에서는 마땅히 좋은 후보가 없다며 자포자기하지 말아야 한다. 지역 인사들이 대체로 복지에 대한 이해도 부족하고, 뭔가 잘하지 못할 것 같다는 것이다. 하지만 지역경영은 단기간에 끝내는 과제가 아니라 우리가 사는 동안 지속해야 할 과제이므로 좋은 정치인을 눈여겨보고 그가 성장하도록 지지하고 지원하는 행위가 필요하다. 좋은 후보를 배출하는 데에는 시간이 소요된다. 

 

여섯째, 복지공약을 달성한 것에 대해 보다 체계적인 평가가 필요하다. 다른 공약과 달리 복지공약을 달성하게 되면 주민들의 평가가 너무 일시적이다. 그것이 가져온 편익을 과소평가하는 경우가 많다. 평가의 어려움이 존재하지만 누군가 복지공약을 제시하고 달성하였다면 복지계는 적극적으로 평가할 필요가 있다. 

 

마지막으로 선거가 끝나고 당선이 되면 복지계는 단체장, 의원과 자주 만나서 이야기를 나누어야 한다. 생각이 다르더라도 자주 만나고, 현안을 나누고, 같이 밥을 먹어야 한다. 복지의 중요성을 이야기하고 단체장이 복지에 대한 어떤 생각과 구상이 있는지 물어야 한다. 관련 의견이 없다면 복지계가 만들어 주어서라도 소통과 협력을 위한 계기를 마련해야 할 것이다.

 

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1) 그동안 재정안정화 개혁을 방치해왔기 때문이라는 반론이 있을 수 있으나, 전 세계적으로 유례없이 제도 도입 이후 10년마다 강도 높은 개혁을 해왔다는 점을 상기하면 동의하기 어렵다.



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