월간복지동향 2022 2022-05-01   91

[기획1] 공공성 강화를 위한 복지분권과 지방선거

[기획1] 공공성 강화를 위한 복지분권과 지방선거

이주하 동국대학교 행정학과 교수

얼마 전 프랑스 대통령 결선투표는 ‘극우’ 성향인 르펜 국민연합(RN) 대표의 상승세 속에서 그나마 ‘안전한 중도’인 마크롱 대통령의 재선으로 마무리 된 반면, 최근 독일, 노르웨이, 이탈리아, 스페인 등 유럽 각국의 선거에서는 좌파계열 정당이 오랜 부진에서 벗어나 약진하였다. 2021년 하반기 지방선거로 한정해 보더라도 독일의 경우 수도 베를린 시장 선거를 포함 지방선거에서 사민당은 돌풍을 일으켰고, 이탈리아 지방선거에서도 범좌파 후보들이 주요 도시에서 승리했다. “코로나19 바이러스가 유럽 좌파를 구했다”는 서구 언론의 지적처럼, 코로나19, 기후위기 및 양극화 등으로 인해 우파의 긴축정책 대신 좌파의 복지 확대가 보다 각광받게 된 것이다.2) 물론 좌파 정당이 여전히 부진을 면치 못한 국가들도 있었는데, 2021년 5월 영국 지방선거에서 집권당인 보수당은 브렉시트 이후 경제적 혼란과 코로나에도 불구하고 노동당에 승리하였으며, 핀란드의 6월 지방선거에서는 집권당인 사민당이 아닌 중도 우파 및 극우파 정당이 득세하였다. ‘포스트’ 코로나 시대에 ‘포스트’ 대선의 자장 아래서 치러지는 한국의 지방선거는 과연 어떠한 결과로 귀결될 것이며, 복지 확대에 유의미한 영향이 미칠 수 있을 것인가?

 

지방선거, 복지, 그리고 제도적 유산

기실 우리나라의 지방선거는 대통령 및 국회의원 선거에 비해 낮은 투표율로 대변되듯이 상대적으로 주목받지 못했으며, 주민의 삶과 밀접한 영향이 있음에도 불구하고 중앙정치에 예속되어 왔다. 비록 2010년 지방선거에서 ‘무상급식’으로 촉발된 보편적 복지 논쟁은 한국 정치사에서 드문 일대 사건이었으나, 전반적으로 대선이나 총선에 비해 지방선거에서 복지정책이 선거경쟁의 주요 쟁점으로 부각되기 어려운 편이었다. 

 

또한 서구 복지선진국의 역사와 달리 한국의 경우 각종 선거에서 소득기반 투표 혹은 ‘계급투표’ 현상이 크게 두드러지지 않았는데, 이는 지방선거의 경우에도 마찬가지이다. 일례로 지난 2018년 지방선거 직후 실시된 설문조사 자료를 분석한 결과, 유권자의 소득과 복지정책 선호는 서로 상관되어 있지 않았으며, 정당의 복지정책 입장은 정당 호감도에 유의미한 영향을 미치지 않았다(문우진, 2019). 

 

한편 지자체에 의한 (현금)복지 제공이 점차 확대됨에 따라, 이를 기존 복지가 부족한 상황에서 ‘두텁게’ 해주는 선도적인 대응으로 보는 시각과 복지 포퓰리즘으로 파악하며 비효율적으로 보는 시각이 혼재되어 있다. 226개 기초지자체의 자체 사회복지예산을 분석한 연구에 따르면, 기초자체사업의 현금복지 결정에는 선거경쟁의 영향이나 진보와 보수라는 정치 프레임은 유의미하게 나타나지 않았고, 대신 지역 내 복지수요에 의한 영향은 발견되었다(최정은 외, 2020). 1998년부터 2014년까지 광역지자체들을 대상으로 한 또 다른 연구결과는 선거 경쟁이 치열한 지역일수록 지방정부의 복지지출 비중이 높고, 복지지출 비중이 높은 지역일수록 소득불평등 지수가 낮은 경향이 있다는 것을 보여주었다(신재혁 외, 2020). 이처럼 지방선거에서 지역 내 복지수요와 이를 둘러싼 선거경쟁이 점차 중요해지고 있으나, 여전히 중앙집권적인 제도적 유산 속에서 복지이슈가 지방선거에 미치는 영향은 제한적이다. 

 

사실 분권은 집권에 비해 좋은 것이라는 이분법적 접근은 타당하지 않으며, 어떤 복지분권이 바람직한가에 대한 정답은 없다. 즉 중앙정부와 지자체 중 누가, 어떤 급여와 서비스를 시민에게 제공할 것인가에 대한 합의된 규칙은 없고, [그림 1-1]에서 나타나듯이 해당 사회의 역사적·제도적 유산에 따라 상이한 모습을 띄어 왔다. 복지선진국인 스웨덴의 경우 광역지방자치단체(Landsting)와 기초자치단체(Kommun)가 과세에 대한 권한과 함께 실질적인 복지, 특히 사회서비스의 제공자로 역할을 수행하고 있다. 강력한 지방자치의 전통 속에 지방선거에 대한 스웨덴 시민들의 관심은 아주 높은 편인데, 지난 2018년 선거에서 주의회 및 시의회 투표율은 80%를 상회하였다. 스웨덴 복지국가의 성공비결에는 합의제 민주주의에 기반한 높은 수준의 지방자치와 로컬 거버넌스가 있는 것이다.

 

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복지강화를 위한 지방정부의 역량 

분권화와 복지발전의 정도는 단선적이지 않고 일반화하기 쉽지 않은데, 중앙집권적인 역사적 전통과 발전주의 국가(developmental state)의 제도적 유산이 강한 한국의 사례를 지역의 자율성이 강했던 서유럽 복지국가와 단순 비교할 순 없다. 그럼에도 스웨덴을 위시한 북유럽은 (한국처럼) 단방제이면서도 (연방제가 많은) 자유주의 복지국가 보다 지방정부의 역량이 높으며, 동시에 중앙정부의 감독과 통제 역시 약하지 않다(Sellers & Lidström, 2007). 이처럼 강력한 중앙정부와 높은 수준의 지방분권은 양립가능한데, 결국 분권화 그 자체가 아니라 복지국가를 강화하는 지역정치와 지방정부의 역량이 중요한 것이다. 

 

주민자치를 위한 초석인 분권은 과거 권위주의 정부의 중앙집권식 통치체제 하에서 침해된 민주주의 가치를 복원해줄 뿐 아니라, 지방소멸 시대에 균형발전을 실현해주는 촉매제로도 여겨지고 있다. [그림 1-2]에서 볼 수 있듯이 성공적인 분권을 위해서는 지방정부의 역량이 매우 중요한데, 이는 복지국가의 강화에서도 필수적이다. 역량 있는 지방정부의 존재는 중앙정부 차원에서 공적 복지의 보편적 확대를 추동하는 실질적인 힘이 될 수 있으며(윤홍식 외, 2021), 양질의 사회서비스를 제공하기 위한 토대가 되기 때문이다.

 

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지방선거를 앞둔 이 시점에서 역량 있는 지방정부는 [그림 1-2]에서처럼 지방자치, 지방분권, 균형발전이라는 3가지 핵심 과제의 실현 여부에 달려있다는 점을 다시금 강조할 필요가 있다. 즉 지방자치의 구현은 지방정부의 역량과 밀접하게 관련되어 있는데, 지역차원에서의 주민참여와 로컬 거버넌스의 활성화가 이루어지지 않으면 지방자치는 요원하며, 지방정부가 지역주민들에 대한 책임성과 대응성을 높이기 위해서는 지자체의 행정·재정·복지 관련 권한이 법률적으로 보장받을 필요가 있다. 동시에 복지분권은 지역 간 격차를 해소할 수 있는 중앙정부 주도의 균형발전 전략과 함께 가야 하는데, 중앙정부의 적극적인 개입이 없다면 지방자치는 자칫 불균형 발전을 심화하는 방향으로 나갈 수 있다(윤홍식 외, 2020). 따라서 복지강화를 위한 필요조건인 지자체의 역량은 지방자치, 지방분권, 균형발전을 상호보완적으로 추구할 때 확보될 수 있으며, 지방선거와 복지분권은 바로 이러한 차원에서 논의되어야 한다. 

 

지방선거와 복지분권의 준거점으로 공공성 담론

서구 복지선진국의 좌·우파 패러다임에 기반한 정당정치과 정책대결은 남북 분단과 과거 권위주의 체제의 반공 이데올로기로 인해 한국사회에 제대로 정착하기 어려웠다. 민주화 이후에도 지역주의에 기반한 정당체제, 승자독식의 선거제도, 지나친 당파성 등으로 인해 정책중심의 선거경쟁은 여전히 부족한 실정이다. 이런 맥락에서, 특히 상대적으로 유권자의 관심이 낮은 지방선거에서 복지 관련 정책의제가 잘 드러나지 않는 현실을 고려할 때, 공공성 담론은 (지방)선거와 (지역)정치에 있어서 적절한 길라잡이 역할을 할 수 있다. 

 

주지하듯이 공공성 개념은 상당히 추상적이고 포괄적이며, 시·공간적 맥락과 학문적 전통에 따라 다르게 이해되곤 한다. 허나 딱딱하고 어렵기만 했던 공공성 개념은 코로나19로 인해 새롭게 조명 받게 되었다. 코로나를 견디는 시민들에게 의료, 방역, 돌봄, 일자리 등 다양한 영역에서 공공성은 생생한 경험으로 다가온 것인데, 안타깝게도 한국의 공공병상 비율은 10%, 공공의료기관 비율은 6%, 국공립 요양시설 비율은 2.8%, 국공립 어린이집 비율은 20.4%에 불과한 실정이다.3) 그렇다면 지방선거와 복지분권의 준거점으로 공공성 담론은 어떻게 활용될 수 있는가? 

 

공공성 개념의 다의성과 공공성 담론의 시·공간적 다양성을 고려하면서, 크게 형식적 혹은 절차적 차원의 공공성과 내용적 혹은 실질적 차원의 공공성으로 구분할 수 있다.4) 일례로 서울시 복지인프라의 공공성 강화를 연구한 김진석 외(2017)는 재정책임과 운영주체로서 정부의 책임을 공공성의 형식적 측면으로, 공정성, 공익성, 투명성, 민주성, 효과성 등을 내용적 측면으로 파악하였다. 지역아동센터를 사례로 사회서비스의 공공성을 분석한 이선미·박경희(2017)는 절차적 차원의 돌봄 공공성으로 각 주체 간 거버넌스 관계의 제도화를, 내용적 차원의 돌봄 공공성으로 개인의 육체적, 정신적, 사회적 성장 실현이라는 목표 달성을 제시하였다.5)

 

이를 바탕으로 사회복지 영역에서 공공성의 형식적/절차적 차원과 내용적/실질적 차원은 다음과 같이 정리할 수 있겠다. 먼저 형식적/절차적 공공성은 복지혼합(welfare mix)을 통해 복지가 제공되는 거버넌스, 그리고 공공성의 주체로 국가의 역할을 의미한다. 복지분권 측면에서는 중앙정부와 지방정부의 책임성과 역량 강화가 중요한데, 분권화가 중앙정부의 책임 회피로 귀결되지 않아야 하며, 지역맞춤형 서비스 제공을 위해 지자체의 역량은 필수적이다. 또한 (영리 위주) 민간제공자에 대한 적절한 관리와 함께 관료적 통제의 한계를 극복하기 위한 시민참여 거버넌스도 강조될 필요가 있다. 다음으로 내용적/실질적 공공성은 본질적 차원에서는 분배적 정의와 사회권의 실현, 수단적 차원에서는 보편성, 형평성, 개방성, 대응성 등의 달성이 중요하며, 공공자원/재원 및 서비스 전문성의 확보도 병행되어야 한다(이주하, 2021). 

 

공공성 강화를 위한 사회서비스 공공부문 일자리

공공성 강화를 위한 복지분권은 양질의 사회서비스 공공부문 일자리 확충과 함께 추진되어야 한다. 올해 초 통계청(2022)이 발표한 한국의 2020년 기준 공공부문 일자리는 276만 6천개, 일반정부(중앙정부+지방정부+사회보장기금) 일자리는 237만 5천개였는데, [그림 1-3]에서 나타나듯이 총 취업자 수 대비 일반정부 일자리 비율은 8.8%로 OECD 평균(2015년 기준 18.1%)의 절반에도 미치지 못하고 있다. 

 

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사실 공공부문 일자리 통계를 둘러싼 논쟁은 첨예한데, 일례로 공공부문 일자리 안에 사립학교와 사립유치원 교직원, 어린이집 종사자, 의무복무 중인 병사, 사회복지시설 종사자, 노인일자리 등이 포함되어 있지 않으며, 이런 일자리 수(대략 142만 개)까지 모두 더하면 비중이 13.1%(2018년 기준)로 올라간다는 주장이 있다.6) 그러나 이러한 논쟁적인 주장을 수용한다 하더라도 여전히 OECD 평균인 18%(일반정부 기준)~21%(공공부문 기준)에 훨씬 못 미치는 수준이다. 더욱이 위의 주장에서 언급된 직종이야말로 민간이 아닌 공공이 담당해야 하는 분야다. 서구 복지선진국의 경우 해당 분야의 일자리를 공공부문 일자리로 제공하고 있는데, 특히 북유럽의 경우 바로 지방정부가 담당하고 있는 영역인 것이다. 

 

사회서비스 공공부문 일자리 확충은 성공적인 복지분권 뿐 아니라 오늘날 복지국가의 화두인 ‘돌봄 국가책임제’ 실현을 위해서도 핵심 과제이다. 돌봄 사회화로 인해 여성의 경제활동 참가가 용이해지는 동시에 돌봄 일자리의 공공화는 여성에게 양질의 일자리를 제공해주게 되는데, 이는 바로 북유럽의 사민주의 복지체제가 증명한 선순환 효과인 것이다. 비록 문재인 정부가 제시한 사회서비스 공공일자리 34만개 로드맵은 그 수치상 매우 근접하였으나, 구체적인 실적을 살펴보면 기대했던 공공일자리와 매우 다른 모습을 확인할 수 있는데, 제도 개선에도 변함없는 열악한 저임금 불안정노동 종사자가 상당수를 차지하고 있다(김형용, 2021). 그리고 대통령직 인수위원회에 따르면 윤석열 정부는 ‘작고 효율적인 정부’를 강조하며 전체 공무원 수를 동결하기로 하였는데, 지자체의 경우에도 효율성을 최우선시하였고, 사회복지 분야 인력 부족은 기존 인력 재배치로 해결하겠다고 발표하였다.7)

 

한편 서비스 분야에 과잉된 영세 자영업자들이 같은 서비스업 내의 다른 분야로 이동해야 한다면 결국 <표 1-1>에서 나타나듯이 OECD 통계의 서비스업 15개 세부분야 중 한국의 고용 규모가 가장 작은 ‘보건·복지’ 분야이며(유럽 복지국가의 60% 수준), 이는 높은 공공성과 정부의 책임이 요구되는 영역이다(이주하, 2021). 사회서비스 분야 중 저숙련 인력이 옮겨갈 가능성이 있는 분야는 보건·복지, 그 중에서도 돌봄 서비스인데, 이 분야의 우리나라 고용이 비교 국가들 중 가장 규모가 작은 일본만큼만 되려 하더라도 산술적으로 140만 명 이상이 추가로 고용되어야 한다(김도균 외, 2017). 

 

나아가 안정적 고용을 보장하는 공공부분의 고용비율이 높은 북유럽 복지체제의 경우 코로나19로 인한 실직을 최소화할 수 있었고, 고용유지를 위한 별도의 지원을 할 필요가 상대적으로 적었으며, 추가지원 및 유동성지원 관련 지출 역시 다른 선진국에 비해 낮았다는 사실에 주목할 필요가 있다(윤홍식, 2021). 신자유주의 세계화를 거쳐 디지털 전환, 팬데믹, 저성장 뉴노멀 시대에 노동시장의 불안정성과 불확실성이 증대하고 있는 상황에서 지방정부를 포함한 공공부문이 양질의 사회서비스 일자리의 마중물 역할을 하는 것이 더욱 중요해지고 있는 것이다.

 

결론을 대신하며

마지막으로 참여연대 사회복지위원회가 작년 10월 28일에 발표한 이슈리포트 「복지분권의 원칙과 방향: 초고령화 시대, 돌봄 사회를 위한 중앙정부와 지방자치단체 간 분권의 3가지 원칙」을 다시금 소개하고자 한다. 복지분권의 원칙을 논의함에 있어 서구와 달리 복지국가의 성숙과 전성기를 경험하지 못한 경로적 조건과 자치입법권·재정이 부족한 지자체의 현실 속에서 ‘중앙정부의 복지확대’와 ‘지방정부의 역량강화’를 동시에 수행해야 하는 이중적 과제에 대한 총체적인 접근이 중요하다. 

 

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이를 바탕으로 첫 번째 원칙은 지방자치단체의 책임을 관리하는 중앙정부 역할 정립으로 중앙정부는 복지국가의 확대를 위한 구체적인 정책목표를 설정하고 이를 구현하기 위한 결과물을 지자체에 제시하고 지원하는 방식으로 복지국가의 확대와 더불어 지방자치단체의 역량을 강화해야 한다. 두 번째 원칙은 지방정부의 역량을 고려한 포괄적 권한위임에 기반한 분권으로 지방정부가 위임된 분권 복지사무 수행을 위한 역량을 강화하는데 필수적인 요소는 지역 주민의 욕구에 대한 사정과 지역환경에 대한 고려를 바탕으로 결과물을 성취하기 위한 주요 사회보장제도를 기획 및 집행하는 경험의 축적이라 할 수 있다. 세 번째 원칙은 정치-행정재정사이에 균형잡힌 권한과 책임을 부여하는 분권으로 무엇보다 해당 지자체가 자신의 책임을 다하기 위해 필요한 제도적 자원의 종류와 수량, 활용방식에 대해 스스로 결정할 수 있는 정치적 권한을 행사할 수 있어야 한다(참여연대 사회복지위원회, 2021). 이번 지방선거가 바로 이러한 3가지 원칙에 대한 논의의 장이 될 필요가 있는 것이다.

 

참고문헌

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김승연·장동열(2017). 「지방분권시대 중앙·지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안」. 서울연구원.

김진석·민소영·유동철·홍영준(2017). 「서울시 복지인프라 공공성 강화 방안」. 서울시복지재단.

김형용(2021). ‘사회서비스 공공일자리, 허와 실’, 「월간 복지동향」. 273: 5-11.

문우진(2019). ‘소득기반 투표의 비활성화 원인: 제 7회 전국동시지방선거 분석’, 「평화연구」 27(1): 131-168.

문종열·김기현(2014). ‘수요자 중심 사회복지 전달체계 모델연구’, 「예산정책연구」 3(1): 163-207.

신재혁·김태완·박희경(2020). ‘선거 경쟁과 복지 지출, 소득 불평등:한국 광역지방자치단체 비교 연구’, 「21세기정치학회보」 30(2): 123-146.

양성욱·노연희(2012). ‘사회서비스의 공공성은 무엇을 의미하는가?서비스 주체에 따른 공공성의 내용을 중심으로’, 「사회복지연구」 43(1): 31-57.

윤홍식(2021). ‘코로나19 팬데믹과 복지국가: 북유럽 복지국가는 왜 지원에 인색했을까?’, 「사회과학연구」 28(2): 91-119.

윤홍식·김진석·신진욱·이충권·정창수(2020). 「중앙-지방정부간 역할 분담에 관한 연구:강한 중앙정부와 지방자치단체의 공존」 . 사회보장위원회. 

이선미·박경희(2017). ‘돌봄서비스의 공공성 문제: 지역아동센터를 중심으로’, 「NGO연구」 12(2): 127-164.

이주하(2021). ‘공공성 강화를 위한 복지분권: 행정학적 입장에서 바라본 분권형 복지체계’, 2021 사회복지공동학술대회 발표문, 10월 22일. 

이주하(2022). ‘비교론적 맥락에서 살펴본 공공성과 복지국가’, 김명환·강제상 외 「공공가치: 이론과 실제」. 윤성사.

이태수·남기철·김형용(2019). ‘문재인 정부 사회서비스 전달체계 개편의 쟁점과 과제 – 공공성 강화와 분권화를 중심으로’, 「사회복지정책」 46(3): 63-92.

주현정·김용득(2018). ‘공공성 담론으로 보는 돌봄서비스: 상호의존의 조직화와 공동생산 제안을 중심으로’, 「한국사회복지행정학」 20(2): 233-262.

참여연대 사회복지위원회(2021). 「복지분권의 원칙과 방향: 초고령화 시대, 돌봄 사회를 위한 중앙정부와 지방자치단체 간 분권의 3가지 원칙」, 참여연대 이슈리포트, 10월 28일.

최정은·최영준·김나리(2020). ‘기초지방자치단체 현금복지 수준 차이는 왜 발생하는가?’, 「한국행정논집」 32(2): 269-299.

통계청(2022). 「2020년 공공부문 일자리 통계」.

OECD(2015). Labor Force Statistics. 

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Sellers, M. & Lidström, A.(2007). ‘Decentralization, Local Government, and the Welfare State’, Governance 20(4): 609-632.

Wright, D. S.(2007) ‘Models of National, State, and Local Relationships in Laurence’, in O’Toole, L. J. Jr. & Christensen, R. K.(eds.) 

American Intergovernmental Relations, Thousand Oaks, CA: CQ press.


1) 이 글은 저자의 기존 연구들(이주하, 2021, 2022)을 기초로 정리·보완하여 작성하였음.

2) “유럽정치 좌향좌··· 코로나 민심, 긴축 대신 복지공약에 한 표”, 동아일보, 2021년 10월 16일

3) “우리의 요구는 ‘공공성 확대’다”, 한겨레, 2021년 11월 22일. 

4) 이에 대한 보다 자세한 논의는 ‘비교론적 맥락에서 살펴본 공공성과 복지국가’(이주하, 2022) 참조.

5) 물론 사회복지의 공공성이 절차적 및 내용적 차원이라는 2가지 요소에만 한정되는 것은 아니다. 이태수 외(2019)는 사회서비스의 공공성을 주체, 절차, 가치의 3가지 측면에서 접근하였고, 양성욱·노연희(2012)는 공공성을 행위주체, 행위목적, 공적 가치/속성, 자원의 4가지 기준으로 파악하였으며, 주현정·김용득(2018)은 돌봄서비스의 공공성을 내용적 및 절차적 차원 이외에 수단적 차원(서비스의 형태), 포괄 정도(적용범위), 실천 주체(실현책임)의 5가지 차원으로 접근하였다.

6) “[나라살림연구소 살림비평서] 공공부문 일자리 비중 정말 낮을까”, 더스쿠프, 2020년 6월 18일.

7) “인수위 ‘일 안 하는 공무원 국·과장들 재배치할 것’[일문일답]”, 이데일리, 2022년 4월 27일

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