월간복지동향 2022 2022-06-01   3350

[기획1] 윤석열 정부 국정과제 진단과 평가 : 총론

[기획1] 윤석열 정부의 국정과제에 있는 것과 없는 것: 사회보장 정책을 중심으로 

김진석 참여연대 사회복지실행위원장; 서울여대

 

들어가며: 국정과제 개요

윤석열 정부가 출범했다. 윤석열 당선자의 제20대 대통령직인수위원회는 지난 5월 3일 발표한 ‘윤석열 정부 110대 국정과제’를 통해 ‘나라만 잘 사는 것이 아니라 내 삶의 문제가 개선’되는 것이 ‘국민의 기대’인 것으로 이해한다고 밝힌 바 있다. 또한 과거 보수정부가 추구한 ‘더 큰 대한민국’과 진보정부가 추구한 ‘더 따뜻한 대한민국’을 동시에 추구할 것을 지향한다고 밝히고 있다. 

 

이와 같은 배경으로 윤석열 정부는 ‘다시 도약하는 대한민국, 함께 잘 사는 국민의 나라’를 국정비전으로 설정하고 이 비전이 포함하는 다섯 개의 국정과제 분야를 설정하였다. 우선 ‘일 잘하는 정부’로 국민의 삶과 직결된 문제를 정부가 잘 해결함으로써 분열과 대립을 완화하고 지역 균형발전 및 국민통합을 진전시킬 수 있다는 것이다. 둘째, ‘역동적 혁신성장’으로 민간주도 성장과 할 일, 안 할 일을 구분할 줄 아는 정부를 내세우고 있다. 결국 정부의 역할을 시장의 공정성과 효율성을 신뢰할 수 있는 제도 설계와 규제 완화를 통해 시장이 작동하도록 하는 데 있음을 명확히 한 것이다. 셋째, 생산적 맞춤복지로 복지는 인적 투자의 성격을 가지므로 사회적 생산성을 높이고 기회의 사다리를 놓는 ‘맞춤형’ 방식으로 운영되어야 함을 강조하고 있다. 일을 통한 복지가 최고의 복지라는 규정 아래 양질의 일자리 창출 → 국민 삶의 질 개선 → 복지재원 확충으로 이어지는 선순환 구조를 창출할 것을 강조한다. 넷째, ‘추격자에서 선도자로’ 발돋움할 것을 약속하고 있는데 모방을 넘어 ‘세계 최초’를 만들어내는 도전의 역사를 만들어야 함을 주장하고 있다. 마지막으로 ‘글로벌 중추국가’가 되어야 함을 강조하면서 자유민주주의 가치를 바탕으로 글로벌 협력 증진 및 한반도 평화를 이루어야 함을 과제로 제시하고 있다. 이와 더불어 주권을 지키기 위한 강력한 국방력 구축과 세계적인 문제해결에 실질적으로 기여하는 국가를 지향한다고 밝히고 있는데 이는 앞서 언급한 자유민주주의 가치를 바탕으로 한다는 점을 같이 고려하면 결국 미국과 일본 중심의 패권적 외교에 힘을 싣는 것을 염두에 둔 것으로 보인다.

 

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이 외에도 국정운영 원칙으로는 국익, 실용, 공정, 상식을 제시하였는데, 이들 원칙은 아래에 살펴볼 국정과제 전반에 걸쳐 지속적으로 거론되고 있다. 

 

윤석열 대통령인수위가 제출한 국정과제의 구조를 보면 6개 국정분야에 걸쳐 20개의 약속을 제시하고 다시 그 하위에 110개의 국정과제를 제시하였다. 그 가운데 6번째 국정분야인 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’는 향후 ‘지역균형발전특별위원회’에서 의견수렴을 거쳐 별도의 국정과제를 선정하겠다고 발표하였다. 이와 같은 국정과제의 규모는 문재인 정부의 5개 영역, 20대 전략과 100대 국정과제에 비해 전체적인 규모면에서 더 증가한 것으로 볼 수 있다. 

 

대통령 인수위가 발표한 전체 110개의 국정과제 가운데 총 13개 과제가 포괄적 의미에서 사회보장과 관련되어있는 것으로 볼 수 있다.(표 참조) 위 표에 정리한 바와 같이 6개 국정분야 가운데 3번째 분야인 ‘따뜻한 동행, 모두가 행복한 사회’에 11개의 사회보장 관련 약속과 국정과제가 집중되어 있음을 확인할 수 있다. 주거복지 관련 대표적인 국정과제로 ‘10. 촘촘하고 든든한 주거복지 지원’ 과제는 ‘상식이 회복된 반듯한 나라’라는 영역에 ‘약속01 국민의 눈높이에서 부동산 정책을 바로잡겠습니다’라는 약속을 위한 국정과제로 제시되어있어 주거복지에 대한 대통령과 인수위의 시각을 엿볼 수 있다. 또한, 청년을 대상으로 한 주거, 고용, 교육 관련 지원 정책을 아우르는 국정과제가 ‘자율과 창의로 만드는 담대한 미래’라는 영역에 ‘약속16 청년의 꿈을 응원하는 희망의 다리를 놓겠습니다’라는 약속을 실행하기 위한 국정과제로 제시되어 있어 주거, 고용, 교육 등 보편적인 사회정책의 확산이 필요한 영역을 사실상 청년지원 정책의 일부로 이해하고 있는 것으로 보인다. 이외에도 ‘따뜻한 동행, 모두가 행복한 사회’ 국정분야 아래 ‘약속11 문화공영으로 행복한 국민, 품격있는 대한민국을 만들겠습니다’를 이행하기 위한 국정과제의 하나로 ‘60. 모두를 위한 스포츠, 촘촘한 스포츠 복지 실현’을 제시하고 있으나 내용적으로 사회보장보다는 스포츠 인프라 구축과 경쟁력 강화 관련 국정과제로 보는 것이 적절하다.

 

윤석열 정부의 한국사회 인식과 정책 대응

대통령 선거기간 당시 윤석열 후보의 공약집에서 드러난 한계점, 즉 사회정책을 통해 지향하는 사회상이나 주민 삶의 변화 모습이 드러나지 않는 문제, 사회정책 관련 현황과 정책적 제한점에 대한 진단과 문제 인식이 부재한 문제는 이번 국정과제에서도 여전히 극복되지 않은 것으로 보인다. 국가경쟁력 회복과 선진국 도약을 시대적 소명으로 제시하면서 지속적인 도약의 과정에서 정체기에 직면한 현재 상황의 이유 가운데 하나로 ‘지속가능한 복지와 성장의 선순환에 대한 기대 약화’를 들고 있는데, 이와 같은 평가는 지난 문재인 정부가 시도한 소득주도 성장모형과 포용적 복지국가 모형의 시도에 대한 나름의 평가에 근거한 것으로 이해할 수 있다. 

 

윤석열 정부는 과거 정부에 대한 평가와 원인 진단, 그리고 자신에게 주어진 역사적 소명에 대한 인식을 바탕으로 과거 보수정부의 ‘더 큰 대한민국’과 과거 진보정부의 ‘더 따뜻한 대한민국’을 동시에 추구하는 투 트랙 전략을 지향한다고 기술하고 있다. 하지만 ‘다시 도약하는 대한민국’과 ‘함께 잘 사는 국민의 나라’의 구현을 어떤 총론적 프레임에서 접근할 것인지, 어떻게 이 두 개의 지향점을 조화롭게 구현할 것인지에 대한 통합적 관점과 접근법은 제시되어 있지 않다. 사회보장 정책의 효율성과 지속가능성을 강조한 지난 대통령선거 기간의 행보를 고려했을 때, 결과적으로 ‘다시 도약하는 대한민국’을 우선 추구하고, 이 과정에서 드러나는 불평등과 소외 등 ‘삶의 문제’를 개선하기 위해 사회보장적 정책을 동원하는 방식의 선별적, 잔여적 접근을 취하게 될 것이 우려되는 이유다. 

 

이와 같은 두 개의 전략 가운데 특히 ‘더 큰 대한민국’의 지향은 현 정부가 추구하는 경제정책의 방향을 가늠하는 데 중요한 단서를 제공한다. 직전 정부인 문재인 정부가 ‘더불어 잘 사는 경제’를 천명함으로써 ‘국가와 기업’ 중심의 경제 성장에서 ‘국민 개인과 가계’ 중심으로 중심축을 수정한 것을 다시 과거의 방향, 즉 ‘국가와 기업’ 중심 성장 위주의 경제정책으로 수정 내지 회귀하는 의미를 가지고 있기 때문이다. 

 

‘더 따뜻한 대한민국’의 지향점은 직전 정부의 ‘내 삶을 책임지는 국가’와 방향성의 측면에서 맞닿아 있으나, 지난 정부가 국가의 책임성 강조와 강화를 통해 국민의 삶의 질 제고를 도모했다면 윤석열 정부의 경우 ‘도움이 필요한 곳에 더 두텁게 지원’하는 맞춤형 접근과 더불어 사회보장제도의 ‘지속가능성’을 강조하고 있는 점을 주목할 필요가 있다. ‘더 두터운 지원’을 약속하고 있지만 ‘도움이 필요한 곳에’라는 단서를 둠으로써 선별적, 잔여적 접근을 취할 것임을 명확히 하고 있기 때문이다. 특히 사회서비스 영역에서 국가와 공공의 책임보다는 이용자 선택권 강화와 사회서비스 제공기관 다변화와 규모화, 민관협업 활성화를 통한 혁신을 강조하는 등 사회서비스 전반에 대해 전형적인 신자유주의적인 접근으로의 회귀를 천명하고 있는 점도 주목할 만하다. 

 

윤석열 정부의 사회보장 관련 국정과제 진단과 평가 

 

공공책임성에 대한 인식 부재, 혹은 부정

사회보장 관련 정책 전 영역에 걸쳐 주민의 권리로서의 사회권과 이를 보장하기 위한 국가와 공공의 책임에 대한 인식이 명확히 드러나지 않는다. 특히 사회적 돌봄을 비롯한 사회서비스 분야의 경우 사각지대 발굴을 통해 양질의 보편적 사회서비스를 제공하겠다고 언급하고 있으나, 보육, 요양, 활동보조 등 필수적인 사회서비스 영역에서 사회서비스의 욕구에 대해 국가 보장의 약속이 부재하다. 

 

반면, 사회서비스 혁신의 구호 아래 사회서비스 제공기관의 다변화·규모화를 통한 품질 향상, 범부처-민관협업 체계 구축 등을 약속하고 있는데 이는 제공기관의 다변화를 명분으로 기존 사회서비스 공공성 강화라는 정책환경 변화의 방향을 되돌리려는 시도인 것으로 해석된다. 특히 중앙 및 시·도 사회서비스원을 통한 민관협업 활성화 및 사회서비스 혁신 지원 강화를 약속하고 있는데 이는 사회서비스에 대한 공공 책임성 강화를 위해 공공 사회서비스 직접제공기관으로서 사회서비스원 본연의 역할과 기능을 부차화하고 결과적으로 사회서비스원 정책 자체를 형해화할 위험이 있는 것으로 복지국가 운동과 시민사회 진영의 강력한 대처가 필요하다. 

 

사회보장에 대한 통합적 접근의 부재

사회보장 영역 전반에 걸쳐 이용자 중심의 통합적 접근에 대한 인식과 철학이 보이지 않는다. 예를 들어, 지역사회돌봄의 맥락에서 주거복지와 돌봄서비스 사이에 통합적 접근의 중요성이 강조됨에도 불구하고 이 영역은 복지부로부터 분리되어 국토부의 영역으로 관리되고 있음을 확인할 수 있다. 또한, 청년 정책의 경우 고용지원 및 평생교육 등의 영역이 사회서비스 분야의 핵심적인 요소임에도 불구하고 고용부나 교육부의 주관업무로 분류되고 있으며 사실상 복지부는 배제되어있다. 

‘46. 지속 가능한 복지국가 개혁’ 과제를 통해 사회보장제도 통합관리를 위해 사회보장제도 전수 DB를 구축하고 사회보장위원회의 정책 조정기능 강화하겠다고 기술하고 있으나 이는 사실상 전 박근혜 정부에서 진행하던 지방자치단체 유사·중복 사회보장사업의 신설 및 변경에 대한 중앙정부의 사실상 통제 기능 부활에 다름없는 것으로 분권적 국정운영의 방향성과 충돌할 위험이 있는 것으로 보인다. 

 

직전 정부의 의미있는 정책적 시도 가운데 하나인 커뮤니티케어(지역사회돌봄)를 실현하겠다는 내용이 ‘45. 100세 시대 일자리·건강·돌봄체계 강화’에 포함된 것은 다행이나 이를 구현하기 위한 전달체계 개편, 제도 개혁, 지역사회 인프라 확충 등 구체적인 방법론이 제시되어 있지 않아 실행과정에 대한 지속적인 관리와 모니터링이 필요하다. ‘시군구 중심 지역 내 다양한 의료·돌봄 기관을 연계하여 커뮤니티케어 실현’을 언급하고 있으며, 다른 한편 ‘의료·요양 복합 제공 지원 및 가정에서도 충분한 서비스를 받도록 통합재가 등 재가서비스 강화’를 약속하고 있는 점은 고무적이다. 다만, 공약에서 확인한 ‘의료와 돌봄의 연계’가 공공의료인프라와 인력의 확충 및 보완을 전제하지 않고 민간의료기관과 민간 의료진을 활용하는 방안으로 일관하고 있어 사실상 국가가 책임져야 할 사회서비스와 공중보건적 사무를 민간영역에 위탁하는 방식이 될 우려가 있어 지속적인 검토가 필요하다.

 

‘약속12 국민의 안전과 건강, 최우선으로 챙기겠습니다’는 약속을 통해 ‘66. 필수의료 기반 강화 및 의료비 부담 완화’, ‘67. 예방적 건강관리 강화’를 국정과제로 제시하고 있으나 여기에서 의료적 돌봄과 사회적 돌봄의 통합적 접근은 드러나지 않고 ICT(Informat ion and Commun icat ion Technology, 정보통신기술) 혁신 기술 기반의 건강 및 의료 서비스 확대와 대상집단별 대응체계의 구축이 강조되고 있는 점도 우려할 만하다.

 

보편적 사회보장에 대한 인식 부재와 선별적 접근의 강조

윤석열 정부의 국정과제를 구성하는 20개 국민과의 약속 가운데 ‘약속09 필요한 국민께 더 두텁게 지원하겠습니다’는 사회보장 영역 국정과제를 집중적으로 다루고 있는 중요한 의미를 가지는 약속이다. 이 약속은 사회보장정책에 대한 윤석열 정부의 인식과 접근법을 집약해 놓은 것인데, ‘필요한 국민’을 대상으로 ‘더 두텁게 지원’하겠다는 약속을 하고 있다는 점에서 전형적인 선별적 접근을 명시하고 있는 것으로 보인다.

 

이와 같은 접근은 예를 들어 보편적 노후소득 보장을 위한 제도적 기반으로서 국민연금의 소득보장성(소득대체율) 강화와 커버리지 확대를 위한 개혁안 마련보다는 ‘42. 지속 가능한 복지국가 개혁’을 위해 국민연금을 적정부담-적정급여 체계로 전환함으로써 지속가능성과 공정성을 제고하겠다고 밝히고 있다. 즉, 연금개혁의 문제에 (세대간) 공정성 확보라는 프레임을 씌우거나, 지속가능성이라는 이름으로 재정건정성 위주로 접근하는 등 기존 공약에서 드러난 인식과 접근을 그대로 유지하고 있는 것으로 드러나고 있다. 대신 선별적으로 운영되고 있는 기초연금 인상, 즉 ‘필요한 국민’께 ‘더 두텁게 지원’함을 통해 적정 노후소득보장과 노인빈곤 완화에 기여하겠다는 구상을 드러내고 있다. 

 

이와 같은 접근은 세대내 연대와 세대간 연대를 통해 작동하는 복지국가 운영의 근간을 위협하는 결과를 낳을 수 있는 위험한 접근과 인식으로 특별히 경계할 필요가 있다. 다만 이와 같은 ‘더 두텁게 지원’한다는 접근아래 제시된 ‘43. 국민 맞춤형 기초보장 강화’의 과제는 윤석열 당선자가 공약에서도 제안한 바 있는 국민기초생활보장 제도의 생계급여 선정기준 확대 및 급여 수준 상향조정, 재산기준 완화, 상병수당 급여 도입 추진, 긴급복지 지원제도 강화 등 긍정적인 과제들을 포함하고 있는 바 실행과정에 대한 지속적인 모니터링이 필요하다. 

 

나가며

윤석열 정부의 사회보장 관련 국정과제에 대한 분석 결과, 큰 틀에서 공공책임, 보편성, 통합적 접근이 보이지 않고 맞춤형, 지속가능성, 혁신이 과잉강조되어 있다고 결론지을 수 있다. 윤석열 정부는 소득보장 뿐만 아니라 사회서비스 영역에서 사회보장에 대한 보편적 시민의 권리를 인정하지 않고 ‘맞춤형’ 선별적 접근을 통해 ‘지속가능성’을 강화하겠다는 점을 분명히 하고 있다. 또한 사회서비스와 연금 등 사회보험의 영역에서도 제도의 보편성과 공공 책임성 강화보다는 ‘혁신’과 ‘지속가능성’강화라는 명목 아래 사회서비스와 연금, 건강보험 등의 영역을 민간 중심으로 재편하거나 영리 중심의 산업화를 도모하겠다는 발상을 숨기지 않고 있다.

 

이와 같은 평가와 전망에 기반하여 보편적 복지국가를 지향하는 운동진영의 과제를 제안하고자 한다. 

 

첫째, 모두의 생활안정을 위한 소득보장 제도 수립에 매진할 것을 제안한다. 다양한 방식으로 현상하고 있는 사회적 불평등, 저출생과 고령화, 다행히 완화되는 경향이지만 여전히 OECD 1위인 노인빈곤율 등 사회적 위험이 상존하고 있는 상황에서 모두의 생활안정을 도모하기 위한 소득보장 제도의 수립은 사회보장 영역에서 여전히 중요한 비중을 차지하는 과제이다. 이를 위해 기준중위소득 50% 수준을 모든 주민에게 보장하고 근로소득에 대해 50% 수준의 가산급여를 생계급여로 보장하는 방향으로의 개편이 필요하다. 또한, 자산소득 산정기준, 특히 생활을 위한 자산에 대한 기준을 현실화하는 등 기초생활보장제도의 개선이 필요하다. 뿐만 아니라 실업과 질병 등 일하는 사람들의 사회적 위험으로부터 소득보장을 위한 전국민 고용보험, 상병수당과 유급병가의 제도화가 시급하다. 마지막으로 국민연금 소득대체율 인상과 취약계층 가입 보장, 각종 크레딧 제도 등을 활용한 국민연금 가입기간 인정제도 확대, 기초연금과 국민연금에 개혁에 대한 통합적 접근 등을 포함한 연금제도의 개혁이 필요하다. 

 

둘째, 모든 주민의 보편적 권리로서 사회서비스를 보장하기 위한 법, 제도적 접근이 필요하다. 사회적 돌봄체계의 구축과 모두를 위한 사회서비스의 보장없이 더이상 우리 사회가 지속가능하지 않다는 점을 오랜 기간에 걸쳐 이미 확인해왔다. 특히 코로나19가 지속되는 과정에서 우리 사회 의료와 돌봄 등 사회서비스 체계의 부실함이 여실히 드러났으며, 그나마 우리 사회가 쌓아온 사회적 돌봄체계가 일시적으로 작동을 멈추었을 때 우리의 일상이 얼마나 심각한 위기를 경험했는지 반복적으로 확인한 바 있다. 권리로서의 사회서비스 보장을 위한 과제로 첫째, 권리로서의 돌봄과 사회서비스를 규정하고 이를 보장하기 위한 국가의 역할과 책임을 규정하는 사회서비스 기본법의 제정이 필요하다. 

 

셋째, 보육, 방과후돌봄, 요양, 장애인활동지원, 보건의료, 아동보호 등 주요 사회서비스 분야 국공립 인프라와 인력의 확대를 통한 공공 책임성 강화의 노력이 지속되어야 하며, 사회서비스 공공인프라 확장의 주력기관으로서 사회서비스원의 역할을 확립하기 위한 노력이 필요하다.



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