월간복지동향 2022 2022-07-01   773

[복지톡] 시민사회의 복지운동, 앞으로의 길을 묻다

정리 조희흔 참여연대 사회복지위원회 간사

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2022.6.17.금요일 오후 2시, 비판과 대안을 위한 사회복지학회, 동국대학교 혜화관<사진=참여연대>

이번 복지톡에는 특별한 내용을 담았습니다. 6월 17일, 동국대학교에서 비판과 대안을 위한 사회 복지학회가 열렸는데요. 참여연대 사회복지위원회는 <시민사회의 복지운동, 앞으로의 길을 묻다> 라는 주제로 세션을 진행했습니다. 이찬진 참여연대 사회복지위원회 실행위원이 참여연대  사회복지위원회의 활동을 1, 2기로 분류해 평가한 후 시민사회 복지운동의 전망과 과제를 진단하는 시간을 가졌고, 김기식 더미래연구소장, 김윤영 빈곤사회연대 활동가, 이재훈 사회공공연구원 연구실장, 변혜진 연구공동체 건강과대안 상임연구위원, 홍성태 고려대 사회학과 강사가 함께 토론을 이어갔습니다. 

좋은 정책을 만들어 내는 것? 당사자와 함께하는 운동? 시민사회는 앞으로 어떤 전략과 목표를 가지고 복지운동에 나서야할까요? 약 2시간 동안 진행된 뜨거웠던 토론 현장을 글로 정리했습니다.

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선명한 발자국을 남기며 걸었던 8년_이찬진 참여연대 사회복지위원회 실행위원 

참여연대 사회복지위원회는 1994년 출범 이후 8년 동안 ‘국민생활최저선(national minimum) 확보운동’을 필두로 노령수당부지급처분취소청구사건, 국민연금기금 관련 손해배상청구 및 위헌법률심판, 생활보호법 대체 입법 운동, 국민기초생활보장법 제정운동, 비전형주거의 주거권 및 기초생활보장수급권 확보 운동, 보건의료개혁과 의료 공공성 강화 운동과 같은 공익법 운동을 전개했습니다. 공익을 위한 제도 개선을 요구하는 각종 기자회견을 진행하는 등 대언론 활동과 대중홍보활동을 통해 여론형성을 주도했고, 소송에서 이루고자 하는 개혁과제를 사회적으로 의제화하는 분명한 목표를 가지고 있었습니다. 참여연대는 한국 사회발전에 있어 사회복지부문을 포함한 분배 문제의 중요성을 대중에게 환기하고 의제화 하는데 힘을 쏟았습 니다. 시간이 흘러 참여연대는 보건의료와 사회복지 전 분야에 걸쳐 다양한 토론회 및 공청회를 개최하고, 입법 청원, 다른 시민단체와 노동조합과의 연대활동, 복지 정책 의정 및 예산감시, 국민캠페인, 정책 토론회와 전문가 간담회, 사회복지학교 등 다양한 운동과 사업을 전개하며 사회연대의 이데올로기 의제화에 일관했습니다. 이 시기의 운동은 일종의 전문가 운동으로 분류할 수 있습니다. 사회복지학 관련 교수들과 변호사, 상근활동가가 복지 운동의 주체로써 질적, 양적으로 크게 성장하는 시기를 보냈습니다. 출범 이후 8년, 참여연대 사회복지위원회 활동 1기의 특징은 활동하는 대부분의 영역에서 주요한 족적을 남긴, 빛나는 ‘사회 복지 내지 복지권의 제도화 주도’ 시기였다고 평가 할 수 있습니다.

제도화의 저주에 발목잡히다

그러나 사회복지가 나름의 제도화가 된 이후 참여연대 사회복지운동은 각각의 제도 내에 갇혀 미시적 운동에 머물렀다는 평가를 받게 됩니다. 참여연대 사회복지위원회 활동 2기로 분류되는 2003년부터 현재까지, 참여연대 사회복지위원회는 참여정부의 위축기를 거쳐 보수정권에서 더 위축된 노동시민사회 조직 운동의 현실에서 나름의 연대운동을 주도하는 중요한 기능을 제공하였 습니다. 그러나 냉정히 평가하면, 전문가 운동의 한계를 극복하지 못했고, 제도 개악 저지 활동과 법제도 개량운동을 오가는 고단함 속에서 오랫동안 위원회의 정체성과 활동방식에 대한 갈등과 고민을 함께 했던 시기이기도 했습니다.

이 시기 참여연대는 공공부조 운동, 보건의료 공공성·건강보험 보장성 강화 운동, 공적연금 강 화 운동, 사회서비스 공공성 강화 운동, 복지재정 확보와 복지국가 실현 운동 등 제도에 관한 운동에 집중했습니다. 그러나 노력에 비해 성과는 상당히 미미했습니다. 참여연대 사회복지위원회 활동 2기의 특징을 정리해보면 다음과 같습니다.

첫째, 제도개악 저지 논평 및 성명, 연대활동이 큰 비중을 차지합니다. 시민사회가 주도성을 가진 시기는 정권의 민주적 정당성에 균열이 발생 했던 몇몇 시기에 국한되었고, 사회복지위원회의 활동영역은 정책과 권력감시활동의 영역에 점점 포위되어 갇히게 된 것입니다.

둘째, 개악을 저지한 경험이 보수 정권 집권 시기에 국한되었습니다. 그나마 민주당이 저지투쟁에 적극 동참하였기에 가능했다는 한계가 있습니다. 하지만 제도의 개악은 대부분 민주당 계열의 정부에서 추진되었습니다.

셋째, 시민사회가 주도했던 복지국가운동 전략은 현실에 근거하지 않은 희망사항일  뿐이었습니다. 시민운동을 거쳐 정치영역에 진출한 개개인의 영향력 역시 미미했다는 것이 드러났습니다.

넷째, 바이오디지털 국가 전략 산업화와 저출생 고령화라는 현실 배경 아래 정치권력의 시장 친 화 정책은 나름의 정당화 논리를 갖고 있으며, 이는 선택의 문제라는 점에서 대척점의 친 보건복 지 정책의 승리는 기대하기 어렵습니다. 따라서 개악저지투쟁 역시 제 영역에서 대중조직을 갖고 있는 노조와 연계해 운동하지 않으면 진행되기 어렵습니다.

다섯째, 전문가 운동의 한계를 인식하고 복지국가 운동 전략을 전면화한 이후 사회복지위원회는 독자적인 의제화 추진 능력이 매우 부족하다는 평가를 받고 있습니다.

여섯째, 참여연대와 같은 대변형 운동을 지지하는 후원자 집단이 축소되고 있으며, 스스로 학습 하고 행동하는 능동적 시민집단이 대폭 증가했습니다. 이들은 수동적으로 동원되지 않고, 일방적 학습의 대상이 되지 않는다는 사실을 받아들여야 합니다.

일곱째, 1기 때와는 비교할 수 없이 시민사회의 영향력이 크게 위축되었습니다. 그럼에도 참여연대는 일정 규모 이상의 조직원을 가진 극소수의 시민단체라는 점 때문에, 대안이 부재한 상태에서 무책임하게 철수하지 못하게 만든 요인이었다고 생각합니다.

마지막으로, 상근활동가의 노동강도가 1기 때보다 높아졌으며, 단체의 재정적 여건 악화에 따른 인원감축 상황에서 조직의 중점과제, 주요과제, 연대사업을 소화하느라 활동가의 심신이 소진되 고 업무 역시 의제를 주도하지 못하는 개악저지, 지연활동이 대부분이라는 점에서 장기적 전망을 갖지 못하고 있습니다. 실행위원 또한 각자의 전문 영역 이외에 동력을 기대하기 어렵고, 제 분야 를 다룰 수 있는 통섭적인 실행위원이 부재한 상황입니다.

우리가 나아가야 할 길

사회복지위원회는 민주주의와 인권 기반의 참여민주사회의 구체적인 상으로 보편적 복지국가를 그리는 참여연대의 대표적 실행부서 입니다. 여러 제약과 한계에도 불구하고 사회복지위원회는 자발적인 실행위원 조직이 붕괴되지 않는 한 지속할 것이라 예상합니다. 그러나, 동시에 1기 때와는 달리 복지국가 운동의 주도력을 시민사회가 상실했다는 한계를 극복하기 어려울 것입니다. 저출생 고령화 사회와 능력주의, 개인주의가 팽배한 시대 현실에 서 기부문화는 각자의 개성과 일상의 실천과 접목 되어 영역별로 세분화되어 가고 있습니다. 참여연대와 같은 공공선을 추구하는 시민단체에 대한 후 원은 계속해서 위축되고, 이는 곧 재정 압박으로 이어질 것입니다. 이 수많은 변화의 물결에서 참여연대 사회복지위원회는 정책적 영역, 사업영역, 권 력감시활동으로 제한할 영역 등을 계속해서 논의 해 나가야 합니다. 앞으로의 5년이 변화를 모색할 좋은 시기가 되기 바랍니다.

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복지운동이 마주한 위기_김기식 더미래연구소장

참여연대는 당사자 운동의 한계를 넘어 사회 제도 전반의 시스템을 구축하기 위한 운동을 전개 했습니다. 시민에게 복지가 국민 모두의 보편적인 문제이자 권리라는 인식을 심어준 성과를 내 기도 했습니다. 

이 성공의 배경에는 외부적 요인이 있었습니다. 복지제도가 국가수준으로 발전하기 위해서는 정 치적 동력이 필요합니다. IMF 직후 평화롭게 정권교체가 이루어졌고 김대중 전 대통령이 국가사 회복지제도의 근간을 만들어 낸 것이 복지국가 모델의 시작입니다. 이후 10년마다, 짧게는 5년 마다 정권이 교체되었고 표를 의식할 수밖에 없는 지금의 상황에서 복지 공약은 여야를 막론하 고 선거의 대세로 받아들여졌습니다. 

지금은 복지국가를 뒷받침 할 사회경제적인 구조가 감당하기 어려운 변화가 발생하고 있습니다. 저성장이 지속되고 불안정 고용이 확대되고 있습니다. 저출생 고령화로 복지재정지출은 자연스럽게 증가하고 있습니다. 우리는 앞으로 30년을 이 끌 수 있는 복지제도를 설계해야 합니다. 이는 정치권과 학계, 시민사회가 공동의 문제의식을 가져야만 해결할 수 있습니다. 참여연대와 학계의 역할이 요구됩니다. 빠르게 진행되는 저출생 고령화 현상을 연구와 정책에 반영해야 합니다. 가진 사람들은 더 많이 가질 수 있고, 이 재산은 상속과 증여를 통해 다음세대로 굉장히 빨리, 더 많이 이전되고 있습니다. 이 사실을 냉정하게 받아 들여야 합니다.

기초연금, 공공부조, 국민연금의 본격적인 수급 시기가 도래했습니다. 기초연금은 대선 때마다 인상될 것입니다. 노후소득보장 체계를 통합적으로 재설계해야 합니다. 90% 이상이 민간 전달체 계인 구조에서 공공 주도의 공급의 확대는 필연적으로 반발을 불러 일으킵니다. 이를 누르는 역 할을 학계와 시민사회가 해주어야 합니다.  

연대의 힘으로 나아가자_김윤영 빈곤사회연대 활동가

빈곤운동은 참여연대와 전문가를 중심으로 한 법제도개정운동과 홈리스 철거민 등 당사자와 함께 새로운 빈곤의 양상을 주목한 반빈곤사회운동 등 여러 축이 모여 만들어졌습니다. 참여연대는 언제나 빈곤운동의 파트너 역할을 해왔습니다. 여러 문제의식을 모아 네트워킹 하는 것은 많은 단체가 참여연대에 기대하는 역할이기도 합니다. 다만 전문가 중심의 네트워크와 당사자 중심의 네트워크는 상호적일 때도 있지만 서로 속도가 다를 때도 있습니다. 앞으로 이 두 네트워크가 서로 어떤 것을 기대하는지 공유하며 나아가야 할 것입니다. 참여연대는 합리성을 유지하고, 진보 진영 입장을 통일하는 수준의 척도를 공유해야 합니다. 최근 참여연대의 복지 운동은 정책을 만들어내는데 주력하는 것 같아 보입니다. 그러나 세상을 바꾸는 것은 세상을 바꾸고 싶은 사람들이 많이 모여야 비로소 가능합니다. 전문가의 가이드에 따라가는 형태의 사회 변화는 없습니다. 앞으로의 복지운동은 여러 의제가 정책으로만 떠다니는 일을 경계하고, 실제 사람들의 힘을 조직하는데 힘써야 합니다. 쉽게 부정당하는 사회에 서 원한과 좌절 또한 함께 겪으며 나아가고 싶습니다. 참여연대는 우리 사회가 어떻게 변화해야 하는지 논의할 수 있는 든든한 친구입니다. 앞으로도 함께 같이 또 따로 또 함께해나갔으면 좋겠습니다.

‘잘’ 할 수 있는 것_이재훈 사회공공연구원 연구실장 

참여연대는 28년동안 한국 사회복지의 제도 발전에 많은 역할을 했습니다. 그런데도 여전히 시민 들의 삶은 나아지지 않은 것 같습니다. 여전히 우리에게는 많은 과제와 한계가 존재합니다. 급여의 적절성과 대상의 포괄성에 대한 원칙과 기준이 부족했고 민간 중심의 공공부조 구조를 벗어 나지 못하고 있습니다. 

20세기 중반, 노동운동과 진보정당에 기반해 복지국가가 등장했습니다. 한국은 서구의 복지국가 건설 경로와는 궤를 달리 합니다. 이 빈틈을 시민 운동이나 당사자 운동이 대응해야 합니다. 문재 인 정부에 들어 노동시민사회가 제시한 과제를 정치가 공약으로 제시하고 이를 정책적으로 시도 했지만 결과적으로 실패했습니다. 사회적 담론이 형성되었을 때 이를 세력화 할 수 있는 역량이 부족했고, 결국 돌파해나가지 못한 것입니다. 반면 당사자운동은 의제별로 존재감을 보이며 활동을 해왔습니다. 공세적이지 못했다는 아쉬움이 남지 만 개악저지 운동을 통해 활동 주체인 시민사회의 역량과 기반이 강화되었습니다. 이는 큰 성과 입니다.

복지운동의 과제인 복지 무용론과 만능론은 여전히 유효합니다. 복지운동이 새로운 사회적 의제 에 대해 어떻게 대응해야 하는지 전략을 만들어 내야 합니다. 참여연대의 강점인 전문적 역량 또 한 중요합니다. 복지는 해석투쟁의 장이고, 의사 결정, 정책결정의 모든 과정에 전문가주의가 권 력화되어 있습니다. 당사자운동은 당사자운동대로, 참여연대가 잘 할 수 있는 전문가운동은 전문 가운동대로 필요합니다. 연대 속에서 각각의 역량이 발휘될 수 있도록 상호보완하며 함께 성장 해야 합니다. 또한, 무엇보다 사회운동을 세력화 하는 것이 필요하겠다는 생각도 듭니다. 참여연대를 비롯한 노동시민사회단체의 인적 자원이 험악한 과정에서 소진되고 있습니다. 함께 축적되길 바랍니다.

새로운 위기를 대하는 방식_변혜진 연구공동체 건강과대안 상임연구위원 

냉정하게 참여연대 1기 복지운동의 성공은 대외적인 요건에 있었습니다. 신자유주의 체제가 전세계에 영향을 미쳤고, 한국에도 도입되었습니다. 일정 수준의 복지국가는 최저선, 생존 유지 방식으로 발전되어왔습니다. 앞으로의 복지운동은 이를 넘어서는 것이 과제가 될 것입니다. 코로나19로 대변되는 지금의 위기에 대항하는 복지운동은 ▲ 불평등주의가 배제담론과 맞서 싸우는 복지로의 전환 ▲기후 생태 위기 문제와 함께 ▲드러나지 않았던 돌봄을 강조하며 이야기해야 합니다.

우리 사회는 처음부터 평등하지 않았습니다. 코로나19 상황에서 정부가 선택한 지원 방식은 노동자 개개인이 아닌 기업에 지원금을 주는 방식이었습니다. 복지라는 탈을 쓴 이 지원방식은 노동자들을 시장에 더 빨리 복귀시키는 매개로 작동했습니다. 자크 랑시에르는 ‘몫 없는 이들의 몫’을 이야기했습니다. 이것이 바로 복지로 가는 방향입니다. 또한, 빠르게 변화하는 기후 변화도 중요한 쟁점 중 하나입니다. 기후의 변화는 감염병과는 달리 자가격리가 불가능합니다. 기후 변화로 인한 위기는 취약한 계층에게 가장 먼저 모습을 드러냅니다. 기후 변화에 빠르게  대응해야 합니다. 우리는 기후를 전환하는 시기를 살고 있습니다. 마지막으로 여성과 젠더 관점의 돌봄에서 벗어나 돌봄의 가치를 인정하고 돌봄의 역량을 키울 수 있는 정부의 역할을 논의해야 합니다. 우리의 인식을 바꾸어야 다음 세대가 복지국가에 살고싶다는 인상을 받을 것입니다.

덜어내기와 보태기_ 홍성태 고려대 사회학과 강사

참여연대 사회복지위원회는 시민운동의 제도적 성장을 주도하고 시민사회의 공적 외연을 넓히는 중요한 역할을 해왔습니다. 향후 복지운동을 위한 세 가지 쟁점을 다루어보고자 합니다. 

첫째, 복지운동에서 참여연대 사회복지위원회의 위상과 역할을 재정립해야 합니다. 참여연대는 운동의 레퍼토리를 다각화하며 제도화의 전략을 성공적으로 견인했습니다. 하지만 이제는 운동의제에서 정책의제로, 복지운동에서 국가복지로 전환되는 경로와 가능성이 오히려 더 좁아지는 상황을 마주하고 있습니다. 이러한 변화에 정면으로 대응하기 위해 참여연대의 역할을 재정립하는 것이 반드시 필요합니다.

둘째, 복지운동의 성격을 재규정해야 합니다. 이는 장기간에 걸친 공론을 필요로 하는 문제일 수 있습니다. 하지만 시민사회에서 조직운동의 동원력과 저항력이 분산되고 소진된 만큼 운동전략을 재편하는 과정에서 반드시 다루어야 할 쟁점입니다. 복지운동의 다양성을 폭넓게 인정하고, 이슈와 필요에 따라 좀 더 유연한 방식의 모듈식 연대를 촉진해야 합니다. 복지운동에 내장된 수많은 쟁점을 정돈하며 연대운동의 규모와 범위도 전략적으로 재조정해야 합니다.

마지막으로 복지운동의 담론전략을 고민해야 합니다. 최근 대부분의 복지이슈들은 불평등이라는 프레임으로 재해석되어 소환되고 있습니다. 이는 복지운동의 성격을 재규정하는 문제와 접맥하는 쟁점으로 기존의 복지담론에서 집중과 선택, 덜어내기와 보태기를 요구하는 전략의 변화를 수반합니다. 향후 운동에서 복지로 가는 경로와 조건을 걱정하며, 충분한 논의가 필요하다는 생각을 밝힙니다.

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