월간복지동향 2022 2022-08-01   78

[기획4] 중앙과 지방재정의 역할

– 복지재원 조달방안 없이, 지출만 지방으로 떠넘기려 하는가?

김승연 서울연구원 연구위원

“복지와 재정은 바늘에 실을 꿰듯 뗄 수 없는 관계에 있다. 복지관련 재정을 들여다보면, 복지의 그림을 엿볼 수 있다. 그런데 복지는 재정이 추구하는 목표이면서 재정은 복지의 제약조건이다(윤영진, 복지국가 재정전략 중).” 

윤석열 정부는 영아를 키우는 모든 가정에 월 100만 원 부모급여 지원을 약속하고, 기초연금도 40만 원까지 인상하겠다는 공약을 발표한 바 있다. 그 외에도 생계급여의 지급기준 확대, 상병수당 도입 등 수조 원에 이르는 복지정책이 공약으로 발표했지만, 재원조달방안은 새 정부 출범 한지 두 달이 지나도록 찾아보기 어렵다. 

우리나라 중앙정부와 지방자치단체의 재정 관계는 기형적 재정구조이다. 중앙과 지방의 세입이 80:20인데 세출은 40:60으로 지방자치단체는 태생적으로 적자재정 구조이다. 문재인 정부에서 실효적 재정분권을 추진했지만 미완의 상태로 여전히 지방자치단체의 세입은 30%에도 미치지 못한다. 현 정부 역시 지방재정 확충을 국정과제로 제시했지만 구체적인 방안을 찾아보기 어렵고, 오히려 지방자치단체 현금급여 정비하는 한편 공약에 수반되는 재정부담을 지자체에 떠넘기겠다는 의지가 엿보일 뿐이다. 

우리나라의 극심한 지역 간 격차 및 양극화 현상은 세계 최고 수준으로 공간적 마태효과가 심각해지고 있으며, 수도권에서 태어난 것이 특혜처럼 여겨지고, 지역민들은 상대적 박탈감 및 소외감이 팽배하여 비수도권 주민은 기회의 균등, 정의가 부재하다는 인식이 지배적인 수준에 이르렀다. 박근혜 정부의 무상보육(누리과정) 예산 갈등, 지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비 등 중앙정부와 지방자치단체 간 복지재정 갈등을 반복해 왔는데, 중앙정부와 지방자치단체 간 재정관계는 국가적 차원에서 제로섬게임이다. 

OECD 국가의 재정규모, 복지지출, 총조세 부담규모를 유형화하면 우리나라는 최하위 그룹인 ‘저부담-저복지-매우 작은 정부’에서 벗어나지 못하고 있다. 우리 사회가 당면한 과제를 해결하기 위해 복지지출을 늘려야 하고, 국민 부담도 적정수준으로 조정해야 한다. 이는 중앙정부와 지방자치단체가 협력적으로 풀어가야 할 문제이다. 

이에 이 글에서는 중앙과 지방의 재정구조를 살펴보고, 지방자치단체 복지재정 부담현황과 윤석열 정부의 복지공약 시행에 따른 재정부담 현황을 파악한 후 중앙-지방 간 재정관계 대안을 모색하고자 한다.

세입보다 세출이 더 많은 지방자치단체의 기형적 재정구조 

지방자치와 복지국가의 관계를 분석한 연구에 따르면 우리나라는 정치·행정 측면에서 지방자치단체의 역량이 낮고 중앙정부의 개입은 강한 수준인데, 재정적 측면에서 지방자치단체의 역량은 중간 정도 수준인 반면 중앙정부의 개입은 높은 수준의 특성을 보인다(남찬섭, 2016). 이는 우리나라는 중앙정부가 지방자치단체에 많은 역할을 맡기지만 지방자치단체가 역할을 수행하는 데 수반되는 재원을 자체로 확보할 수 있는 여건을 조성해주는 대신 중앙정부 보조금 이전을 통해 비용을 충당하고 그에 따른 중앙정부의 행정적 개입 수준을 높게 가져가는 것을 의미한다. 

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우리나라 지방재정 체계의 핵심적인 문제는 지방자치단체의 세출 규모에 준하는 지방자치단체의 세입이 보장되지 못한다는 점에 있다. 우리나라는 세입분권은 낮은 수준인데, 세출분권이 세입분권을 훨씬 상회하는 기형적 구조를 가지고 있다. 이는 우리나라 지방자치단체가 구조적으로 중앙정부에 의존재정을 운영하는 것을 의미한다. OECD국가들과 우리나라 재정분권 수준의 추이를 보면, 우리나라 세입분권 수준은 OECD국가들 평균에 비해 낮지만 세출분권은 훨씬 높게 나타나고 있다. 우리나라 세입분권은 2006년 19.2%에서 2013년까지 지속적인 하락세를 유지하다가 2013년부터 증가 추이를 보이지만 이전 수준에 미치지 못하고 있다. 

한편, OECD국가들의 세출분권은 2005년 31.2%에서 2019년 현재 31.5%로 비슷한 수준을 유지하고 있는 반면, 우리나라 세출분권은 2005년 31.8%에서 지속적으로 증가하다가 기초연금 도입, 무상보육 등 보편복지가 확대되던 2014년 이후 급증하여 OECD 평균을 크게 상회하여 2019년 현재 38.1%에 이르고 있다. 우리나라 지방지출 수준은 지속적으로 증가했으나 지방자치단체의 과세권은 비슷한 수준을 유지하거나 오히려 하락한 것으로 나타난다. 그동안 우리나라 사회복지지출이 급격하게 하면서 급격하게 증가한 사회복지지출이 지방 세출의 증가를 견인했고, 재정지출에 대한 지방자치단체의 역할과 책임성이 증가한 것으로 볼 수 있다(김승연, 박동화, 2021). 

중앙-지방 간 재정관계 

우리나라 세입의 국세 대 지방세 비중은 80:20으로 국세 비중이 월등히 높은 것에 비해 세출은 국가 40%, 지방 60% 수준이다. 문재인 정부에서 1·2단계 재정분권에 따라 지방소비세 14.3%p 인상, 지방소멸대응기금 확충(10년간 10조원) 등을 통해 국세와 지방세 비율을 2023년 기준 72.6 대 27.4로 개선하였지만, 근본적인 세입·세출의 불균형 구조에서 벗어나지 못하고 있다. 이와 같은 세입과 세출 구조의 불균형적인 특성 때문에 지방자치단체의 재정은 만성적으로 열악한 구조를 띌 수밖에 없고, 높은 이전재원 비중과 낮은 자체재원 비중으로 인해 중앙정부에 대한 지방자치단체의 재원 의존도가 매우 높고, 지출 자율성이 매우 낮다.우리나라 중앙과 지방 간 재정 관계는 이전재원을 통해서 확인할 수 있다. 중앙정부는 교부세와 국고보조금 형태로 지방자치단체에 재원을 이전한다. 

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지방교부세는 국가 수입 중 일부를 재정력이 취약한 지방정부의 행정 운영에 필요한 재원으로 교부하여 자치단체 간 재정을 조정하는 것으로 보통교부세와 특별교부세 등이 있다. 국고보조금은 국가가 수행해야 할 사무를 지방자치단체에 위임하는 경우(기관위임) 또는 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 사업(단체위임)에 대해 국가가 경비를 보조하는 것이다. 지방교부세는 정부가 교부할 때 지출의 용도를 정하지 않기 때문에 지방자치단체 지출재량권이 있지만, 국고보조금은 정해진 용도로만 지출할 수 있고, 사업별로 정해진 보조율에 따라 의무적으로 대응지방비를 부담하기 때문에 지방자치단체의 자율성도 없고, 지방비 부담을 갖게 된다. 2022년 당초예산(순계) 기준 중앙정부 세출예산은 607.7조 원, 지방자치단체는 315.8조 원으로 이 중 교부세가 65.1조 원, 국고보조금이 79.5조 원이다. 광역자치단체는 조정교부금과 시도비 보조금의 형태로 기초자치단체에 재원을 이전하는데 조정교부금이 13.6조 원, 시도비 보조금이 20.9조 원이다. 

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국고보조사업이 지방예산의 1/3 이상 규모를 꾸준히 차지하여 지방재정 운용의 국가 의존성 지속되고 있다. 지난 10년간 지방예산은 연평균 6.7% 증가한데 비해, 국고보조사업은 7.1% 증가하였다. 2022년 국고보조사업비 104조 원 중 지방부담액은 33.3조 원으로 2012년 20.6조 원에 비해 10년간 13조 원이나 늘어난 것이다. 

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한편, 지난 10년간 보조사업은 연평균 8.2%씩 증가한데 비해, 자체사업은 5.9% 증가로 정책사업 중 지방자치단체 자체사업 비중도 50.2%에서 44.8%로 줄어들었다. 이는 국고보조사업 확대로 대응지방비 등 의무지출이 증가하여 지방자치단체 가용재원 부족으로 자체사업 추진이 제약되는 것이다. 지방자치단체는 예산편성 시, 국고보조사업과 같은 의무지출을 우선적으로 편성하기 때문에 국고보조사업 지출이 늘어나게 되면 예산이 상대적으로 줄어들어 자체사업이 뒤로 밀리게 되는 것이다. 국고보조사업을 둘러싼 중앙-지방 간 재정 관계 문제는 사회복지 분야에서 두드러지게 나타난다. 2022년 사회복지 분야의 국고보조금은 70.1조 원으로 전체 국고보조금의 60.5% 차지하고 있으며, 2019년 54.2조 원 대비 16.2조 원이 늘어나 연평균 증가율이 9.1%나 된다. 문제는 국가 최소보장적 복지사업을 국고보조사업으로 운영하고 있다는 점이다. 국가 최소보장적 복지사업은 국민의 최저생활수준을 보장하기 위해 전국적·통일적 기준으로 현금성 급여를 지급하는 보편적 성격 사업으로 대표적으로 기초생활보장, 기초연금, 무상보육, 아동수당 등이 있는데 이런 국가 최소보장적 사업은 중앙정부가 기본적으로 책임져야 할 사업이고, 그 사무의 집행을 지방자치단체에 위임한 위임사무로 재정부담도 중앙정부가 책임져야 할 사업이다. 그런데 2022년 전체 국고보조사업비 108.2조 원 중 국가 최소보장적 복지사업비만 50.7조 원이나 된다. 수많은 국고보조사업 중에서 6개 복지사업1)이 전체 국고보조사업비의 약 50%를 차지하고 있다. 서울은 63.8%, 경기 53.4%, 부산 57%, 대구 56.2%인데 비해, 제주 25.9%, 강원 33.9%, 충북 36%로 지역 간 격차도 크다. 

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2019년 부산 북구청장이 ‘재정이 열악한 기초 지방정부의 기초연금 부담을 낮춰달라’는 편지를 대통령에게 보내면서 지방자치단체의 사회복지 보조금 이슈가 있었고, 2019년 전국시장·군수·구청장협의회에 복지대타협특별위원회가 만들어져 복지사업에 대한 중앙-광역-기초 간 복지재정 분담 논의를 제안하면서 문재인 정부의 2단계 재정분권 계획에 국고보조사업의 전면 개편, 전국단위 복지사업 국가사무화, 기준보조율 체계 정비 등 중앙과 지방 간 재정 관계 개선방안이 언급되었고, 이를 위해 당시 기초연금 보조율 78%에서 전액 국가사무로 하는 것이 검토되었지만, 결국 행정안전부의 조정, 기획재정부의 불수용 등으로 전혀 개선되지 못했다. 

윤석열 정부 복지공약 이행에 따른 재정부담 현황 

윤석열 정부는 취약계층, 육아, 노인, 장애인, 주거 등 다양한 대상의 복지 확대 공약을 제시했다. 

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대표적으로 기초연금 월 30만 원 수준에서 월 40만 원으로 인상, 국민기초생활보장 생계급여 지급기준을 기준 중위소득 30%에서 35%로 상향 조정, 주거급여 대상자는 기준 중위소득 46%에서 50%로 확대, 긴급복지지원 대상을 중위소득 약 26%에서 40% 수준으로 상향 조정하는 것이다. 그리고 만 0세 아동가정에 월 70만 원(2024년 이후 월 100만 원), 만 1세 아동가정에 월 35만 원(현재 30만 원, 2024년 이후 월 40만 원)을 지원하는 부모급여를 지원하는 것이다. 최근 한국지방세연구원에서 발표한 자료2) 에 따르면 기초연금, 생계·주거급여, 긴급복지 사업의 단순 지원대상 확대만 고려하더라도 지방비 부담이 2021년 지방비 기준보다 약 2조 원 가까이 증가할 것으로 예측했다.  

이 연구는 국비 및 지방비 부담률이 결정되지 않아서 부모급여 도입에 따른 재정부담은 분석에서 제외하였다. 현재 부처에서 검토하고 있는 부모급여의 국고보조율 65%와 유사사업인 아동수당의 국고보조율 70%를 각각 적용해 보면, 국비 및 지방비 부담액은 다음과 같이 예상된다. 당초 공약대로, 만 0세 아동가정에 월 100만 원씩 지급할 경우, 연간 3조 1,296억 원 예산이 소요되고, 이 중 지방비 부담액이 1조 원에 달할 것으로 추산된다. 그리고 만 1세 아동가정에 월 50만 원씩 지급할 경우, 연간 1조 6,478억 원 중 지방자치단체가 연간 5,767억 원을 부담해야 한다. 부모급여에만 지방자치단체가 부담해야 할 예산이 1조 4천억 원이 넘는다. 공약으로 확인된 5개 사업을 추진할 경우 약 3.4조 원이 지방비 부담이 증가할 것으로 예상되는데, 이는 2022년 국고보조 의무지출에 대한 대응지방비 예산 11.7조 원의 약 30%에 해당하는 수준이다. 

지방자치단체 옥죄기(a straining strategy)로 복지재원을 확충하려는가? 

현 정부는 국정과제에서 지방재정력 강화방안으로 ▶지방재정 권한 강화를 위한 재정자주도 기반의 목표 설정, ▶균형발전특별회계 및 국고보조금 제도 개선, ▶지방보조금 통합관리시스템 구축 및 재정진단, ▶지방 자주재원 확충, ▶현금성 복지사업 관리제도 도입, ▶지방재정 위기 관리제도 개선을 발표하였다3). 눈에 띄는 것은 현금성 복지사업 관리제도를 도입한다는 것이다. 아직 구체적인 방안이 제시되지 않아 이에 대해 언급하기 조심스럽지만, 2015년 지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비가 재현될 것이라는 추측을 떨칠 수 없다. 중앙정부와 지방자치단체 간 복지지출을 둘러싼 갈등은 2014년 박근혜 정부가 무상보육을 확대하면서 누리과정 예산 분담문제를 가지고, 정부와 지방자치단체, 지방교육청 간 갈등에서 비롯되었다. 대통령 공약 사업에 지방자치단체와 지방교육청 예산을 부담하도록 하면서, 재원을 충당하기 어려운 지방교육청과 지방자치단체가 반발하여 보육 대란으로 번졌고, 중앙과 지방 간 재정갈등은 극에 달했다. 2015년 지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비는 이런 재정갈등의 후속 조치를 볼 수 있었다. 당시 정부는 사회보장제도 신설·변경 사전협의 및 유사중복 정비는 복지서비스의 중복·누락·편중을 제거하고, 중복·비효율적인 사회보장정책들을 합리적으로 재정비해 국가 전체차원의 복지정책을 효율적으로 운영하려는 것이라고 공식적인 입장을 밝혔지만, 유사·중복 사업이라는 프레임 하에 지방자치단체의 자체 사업을 정리하고, 국고보조사업에 지방자치단체가 복무하도록 한 것으로 볼 수 있다. 사회보장사업 정비로 1,496개 약 9,997억 원 규모의 지방자치단체 자체사업이 정리되었다. 그리고 신설·변경 사전협의 제도가 시행되면서 서울시 청년수당, 성남시 청년기본소득 시행에 제동을 걸어 지방자치단체의 자치권 훼손이라는 오명을 남겼다.

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정부는 재정건전성 강화를 강조하며, 정부 지출에 제한을 두는 재정준칙을 도입하겠다고 한다. 그런데 종합부동산세 폐지, 양도세·취득세 완화, 주식양도세 폐지 등 감세정책에는 적극적이면서, 복지사업에 소요되는 재원조달 방안은 어디에도 찾아보기 어렵다. 또한 지방 재정력을 강화를 발표하면서 중앙정부가 책임져야 할 국가 최소보장적 사업 지출을 지방자치단체에 떠넘기고, 지방자치단체의 자체 복지사업을 관리하겠다는 것은 결국 지방자치단체 재정을 쥐어짜서 복지재원을 충당하려는 것으로 볼 수밖에 없다. 

복지재정 확충 방안과 중앙과 지방 간 책임있는 재정분담 체계 마련 필요 

복지지출, 재정 건전성, 국민부담은 복지재정의 트릴레마(Trilemma)이다. 저출산·고령화가 지속적으로 심화되고, 민간의 성장·고용 둔화가 계속되는 가운데 글로벌 에너지·곡물 가격 급등 및 주요국 통화긴축 가속화 등에 따라 높은 물가 상승세가 지속되는 상황에서 복지지출 확대는 피할 수 없는 과제이지만, 국민부담을 늘기도 어렵고, 그렇다고 재정 건정성을 포기할 수도 없다. 현 정부는 공약으로 내놓은 사업을 추진해야 하고, 재정 확충할 의지는 없으면서 재정 건전성은 유지하기 위해 재정부담을 지방자치단체에 떠넘기는 것은 국민을 두고 중앙과 지방 간 제로섬게임을 하는 것이다.

중앙과 지방 간 재정 관계의 문제를 풀기 위해서는 중앙과 지방자치단체 간 관계를 새롭게 할 필요가 있다. 새로운 정부 간 관계는 ‘관리된 지방분권(Managed decentralization)’의 형태로 중앙정부의 행정적 권한을 지방정부로 분산시키고, 중앙은 지방자치단체와 협상의 형태로 권한을 행사하는 것이다. 이를 위해 중앙과 지방 간 역할분담에 대한 재조정이 필요하고, 국고보조사업의 개편이 필요하다. 전 국민 기준이나 수요가 중요한 사업에 대해서는 국가의 책임을 더욱 강화하고 지역별 특성이나 다양성이 강조되는 사업에 대해서는 지방자치단체의 책임을 강화해야 한다. 이렇게 사회복지사업에 대한 권한과 역할이 배분되면 중앙과 지방 간 재정관계를 책임있게 설정하는 것이다. 

중앙과 지방 간 재정관계는 크게 세입측면에서 지방자치단체의 재정자율성을 높여주는 방안과 세출측면에서 사회복지지출 문제를 개선하는 방안이 동시에 검토되어야 한다4).

먼저, 지방자치단체의 재정자율성을 높이기 위해서는 지방재정제도가 개선되어야 한다. 이를 위해서는 첫째, 중요한 재정조정 수단인 지방교부세에서 정부 간 복지재정관계의 개선이 필요하다. 사회복지 국고보조사업과 같이 의무적인 지방매칭비를 수반하는 비용에 대해서는 조정률 적용 없이 기준재정수요에서 재원이 전부 교부되어야 한다. 특히, 현행 행정관리 수요 보정에서 지역 주민들의 복지지출 수요를 반영한 재정보정방식으로 전환되어야 한다(고제이, 2014)5). 예컨대, 지역의 사회복지지출 수요가 많거나 복지를 확대하여 지출이 늘어나면 보통교부세 산정에 반영되어 더 많은 재원을 보장받을 수 있는 복지 유인 구조를 마련해야 한다. 

둘째, 지방자치단체의 지출 재량권을 확대하는 것이다. 지방자치단체가 개별 국고보조사업들을 지역주민의 요구에 맞게 조정·통합할 수 있는 사업의 재량권을 제공해주고, 이에 필요한 행정적 조치를 할 수 있는 권한과 사업을 추진할 수 있는 재원을 확보해줘야 한다. 이를 위해 개별보조방식에서 포괄보조금과 같은 Block Grant 방식의 재정지원체계가 필요하다. 현행의 지방교부세 제도 중 사회복지수요에 해당하는 재원을 통합하여 지방교부세 제도와는 별도의 사회복지분야 재정지원제도를 신설하는 것이다. 그리고 사회복지포괄보조금제도는 현행 국고보조사업 중 지역적 성격이 강하고, 사업대상이나 분야가 유사한 사업을 묶어 포괄보조금제도를 도입하는 것이다. 세출측면에서 사회복지지출 문제를 해결하기 위해서는 보조금제도 개선이 필요하다. 2019년 기준 165개 복지보조금사업 예산이 394,639억 원(정홍원, 2020)으로 대부분의 복지사업이 국고보조 방식으로 운영되고 있다. 중앙-지방 간 복지사업의 책임구조를 명확히 하여 소득보장 급여는 중앙정부, 돌봄 등 지역밀착형 사회서비스는 지방이 분담하는 복지재정지출 재구조화가 필요하다. 국민의 최저한의 생활을 보장하는 전국적, 보편적 성격의 국가 최소보장사업은 국가가 전액 부담하고, 지자체가 지역주민의 욕구에 대응하는 복지서비스 사업을 재량적으로 운영할 수 있는 복지재정 분담체계를 개선해야 한다. 


1) 기초생활보장, 기초연금, 무상보육(영유아보육료, 가정양육수당, 영아수당), 첫 만남 이용권, 아동수당, 장애인연금

2) 박혜림, 2022. ‘지방의 복지비 부담실태와 지방자치단체 역할을 위한 정책제언’. Tax Issue Paper 75호. 한국지방세연구원. 

3) 2022년 4월 27일 제 20대 대통령직인수위원회 ‘지역균형발전 비전 대국민 발표’ 자료.

4) 개선방안의 내용은 김승연, 장동열, 2017, 『지방분권시대 중앙·지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안』, 서울연구원. 보고서를 일부 인용하였음. 

5) 고제이, 2014, 『중앙-지방 간 사회복지 재정책임 정립방안 연구』, 한국보건사회연구원.

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