월간복지동향 2022 2022-08-01   100

[기획1] 우리나라 복지 지출의 현황과 과제

김태일 고려대학교 행정학과 교수, 좋은예산센터 소장

서론1)

한국의 복지지출 특성으로 통상 언급되는 것은 다음의 두 가지다. ①한국의 복지지출 규모는 다른 OECD 국가에 비해 매우 작다. ②2000년대 이후 한국의 복지지출은 빠르게 증가했으며, 급속한 고령화로 인해 앞으로도 빠르게 증가할 것이다. ①과 ②는 모두 사실인데, 복지 확대와 재정 건전성 중 무엇을 중시하는가에 따라 어느 쪽을 강조하는지가 갈라진다. 복지 확대를 중시하는 경우는 ①을 강조하고 재정 건전성을 중시하는 경우는 ②를 강조한다.

둘 중 어느 쪽을 강조하는지는 개인의 선호에 따를 수 있지만, 앞으로의 복지정책을 계획하고 필요한 재정을 배정하려면, 즉 실제 정책을 만들고 집행하려면 둘 모두를 고려해야 한다. 급속한 고령화에 따른 지출 증가를 제약조건으로 두고 그런 제약 속에서 우선순위에 따라 필요한 복지 확대는 추진해야 한다. 이와 관련하여 본 글에서는 ①한국의 복지지출 규모는 얼마나 작으며, ②그동안 얼마나 확대되어 왔는지, 그래서 ③향후 어떤 분야의 지출이 얼마나 확대되어야 하는지를 논의한다. 

우리의 복지지출 규모는 얼마나 작은가 

[표 1-1]에는 OECD 국가와 한국의 분야별 재정지출 규모가 제시되어 있다. 원자료는 9개 분야로 제시되었지만 이를 다섯 영역(국방, 치안/행정, 경제, 기타사회, 복지)으로 묶어서 제시하였다. 그리고 개별 국가는 OECD 국가 중 소위 선진국에 해당하는 국가들 위주로 제시하였지만, OECD 평균은 자료가 존재하는 전체 OECD 국가 평균이다. 마지막 열의 상대비중은 OECD 평균 대비 한국의 비율(%)을 나타낸다.

전술했듯 우리의 복지지출 규모가 다른 OECD 국가에 비해 작다는 것은 잘 알려진 사실이다. 그런데 다른 영역 지출은 그렇지 않다. 이 때문에 어떤 사람은 우리는 경제나 국방 지출이 워낙 커서 복지지출이 적다고 생각한다. 또 어떤 사람은 우리가 작은 정부라고, 즉 복지 분야뿐만 아니라 전반적으로 모든 분야의 지출이 적다고 생각한다. [표 1-1]을 보면 둘 다 오해임을 알 수 있다. 다른 영역에서는 OECD 평균과 한국의 지출 규모가 유사한데 ‘복지’만 한국이 유난히 작다. 따라서 한국은 전체적으로 작은 재정이 아니라 복지 분야만 유독 작은 재정을 유지하고 있음을 알 수 있다. 다른 분야는 별 차이가 없는데, 복지 분야만 유독 지출 규모가 작다는 것은 한국의 경우, 복지 분야는 다른 분야에 비해서 상대적으로 국민의 욕구/수요에 적절히 대응하지 못한다고 해석할 수 있다.

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우리의 복지지출 규모는 얼마나 빨리 늘었는가

[표 1-2]의 두 번째와 세 번째 행은 2000-2018 기간 복지지출 규모 변화를 보여준다. 그리고 ‘상대비중’은 연도별로 OECD 평균 대비 우리의 복지지출 규모 비중 변화를 보여준다. 이를 보면 2000년에 1/4 수준이었던 것이 2018년에는 절반 이상으로 높아졌음을 알 수 있다. OECD 평균과 우리 복지지출 규모의 차이를 보여주는 ‘격차’는 지난 2000년 우리나라가 13.1% 포인트 낮았으나, 2018년에는 격차가 9% 포인트로 감소했다. 

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왜 우리의 복지지출 규모는 OECD 평균에 비해 작은가에 대해서는 다양한 설명이 있다. 그중 하나가 제도와 상관없는 외부요인, 즉 고령화, 경제력, 실업률 등의 차이다. 복지제도는 동일해도 수요가 변하면 지출은 달라진다. 수요 변화의 대표는 고령화이다. 노령인구가 많아지면 연금과 의료지출이 증가한다. 한편 복지지출은 다른 분야(예. 국방, 치안, 일반행정, SOC 등) 지출보다 특히 경제력의 영향을 많이 받는다. 그래서 예전에는 우리 경제 수준이 다른 OECD 국가보다 떨어진다는 것, 고령화 수준이 낮다는 것이 우리의 복지지출 규모가 다른 OECD 국가보다 작은 이유로 알려졌다.

그렇다면 우리의 복지지출 수준이 낮은 이유가 이런 제도와 상관없는 외부요인 때문인지, 아니면 제도 자체가 열악하기 때문인지를 구분할 필요가 있다. [표 1-2]의 ‘고령화/경제력’은 고령화와 경제력 차이에 따른 복지지출 격차를 보여준다.2) 원래 논문에서는 실업률 차이도 고려했는데, 실업률 차이의 영향을 크지 않아서 본글의 논의에서는 생략한다.

그리고 ‘다른 요인’은 나머지, 그러니까 주로 제도 자체의 차이에 따른 복지지출 격차를 보여준다. 2000년에는 고령화 등 외부요인에 기인한 격차와 제도 자체의 차이에 따른 격차가 비슷했다. 하지만 이후 외부요인에 기인한 격차는 대폭 줄어든 반면, 제도 자체의 차이에 따른 격차는 줄지 않고 오히려 약간 늘었다. 따라서 2000-2018 기간에 우리의 복지지출 규모가 대폭 늘어서 OECD 평균과의 차이가 감소한 것은 대부분 고령화나 경제 수준 향상에 따른 것임을 알 수 있다. 이러한 해석에 의아해하는 독자도 있을 것이다. 이유는 2000년대 이후 우리의 복지제도가 대폭 확장되었기 때문이다. 이는 틀림없다. 단지 [표 1-2]가 보여주는 것은, 그런 확장은 다른 국가들의 경험에 비춰보면, 경제 수준이 높아짐에 따라 자연스럽게 이뤄지는 정도라는 것이다. 물론 이러한 해석은 다른 국가의 평균적인 경향으로부터 도출된 것이므로 엄밀한 것은 아니다. 하지만, 적어도 2000년대 이후 우리의 복지지출이 크게 확대되었으나, 이는 수요·공급 변화에 대한 대응 측면이 크다는 것, 그리고 우리와 다른 국가 간에는 제도 자체의 차이에 따른 지출 격차가 크다는 것은 분명하다.

향후 얼마나 늘어날 것인가

2000년대 이후 복지지출이 증가한 데는 경제 수준 향상과 고령화의 영향이 크다고 했다. 그런데 경제 수준이 복지지출에 미치는 영향에는 한계가 있다. 경제력이 일정 수준에 도달할 때까지는 복지지출에 영향을 미치지만, 일정 수준을 넘어가면 영향이 미미하다. 우리의 경제 수준은 OECD 평균에 근접하며, 경제력이 낮아서 복지지출이 제약받는 단계는 이미 지났다. 이제는 고령화가 가장 중요하다. 

전술했듯 한국의 복지지출은 급속한 고령화로 인해 앞으로도 빠르게 증가할 텐데, 이는 재정의 지속가능성을 위협한다. 고령화로 인한 재정 지속가능성을 우려하는 것은 우리만이 아니다. 정도의 차이는 있지만 다른 국가도 마찬가지다. 세계 각국은 고령화로 인한 미래 복지지출 증가에 대비하기 위해 법규로 미래 복지지출 규모 추정을 의무화하고 있다. 우리도 사회보장기본법 제5조 제4항에 따라 2년마다 미래 복지지출 규모를 추정한다. 방법은 현재의 제도를 그대로 유지한다고 가정했을 때, 고령화 등 외부요인 변화에 따른 지출 증가를 추정한 것이다. [표 1-3]에는 2018년에 이뤄진 2018-2060년 기간 추계 결과가 제시되어 있다. 

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2020년의 총지출은 GDP 대비 11.7%로 예측했는데, 20년 뒤인 2040년에는 20.5%로 20%를 넘어서며, 2060년에는 28.2%가 될 것으로 추정하였다. 물론 급속한 고령화 때문이다. 이는 총지출을 고령화와 밀접한 ‘보건·의료’와 ‘노령·유족’ 그리고 고령화와 상관이 없는 나머지 분야(장애, 가족, 실업, 적극적 노동시장, 주거, 기타)로 구분하여 제시한 결과를 보면 명확하다. 2060년과 2020년의 차이를 나타내는 ‘증가분’을 보면 ‘보건·의료’와 ‘노령·유족’은 각각 8.8% 포인트, 7.6% 포인트 증가한 데 비해 나머지는 0.1% 포인트로 거의 변화가 없다.3) 이 나머지에는 기초생활보장급여가 포함되는데, 기초생활보장급여 수급자 중 다수가 노인이라서 일부 증가한 것으로 판단된다. 

2040년의 복지지출 규모 20.5%는 얼핏 보면 크다고 생각할 수 있다. 하지만 2040년의 고령화율을 따져보면 전혀 그렇지 않다. [표 1-1]에서 2018년 OECD 복지지출 평균은 19.8%였는데, 이때의 OECD 고령화율 평균은 17.2%이다. 즉 한국은 고령화율이 OECD 평균의 두 배가 되어야 총지출은 OECD 평균 정도가 되는 것이다. 물론 이는 고령화에 따른 지출 증가만을 고려한 것이며, 향후 추가적인 복지제도 확충도 이뤄질 것이므로 복지지출 규모는 20.5%+α가 될 것이다. 

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복지제도 확충에 따른 지출 증가 규모인 α의 크기는 알기 어렵다. 다만, 다른 국가들의 복지지출 패턴과 비교하면 어느 정도 짐작할 수 있다. 복지제도가 충분히 성숙한 국가들과 우리를 비교함으로써, 상대적으로 우리가 더 부족한 분야가 어디인지를 파악하면, 향후 이 분야가 좀 더 확충될 것으로 유추할 수 있다. [표 1-4]는 복지지출을 네 개의 하위항목으로 구분하여 우리와 OECD 평균을 비교하고 있다. 4) 복지지출 중 이 네 항목으로 구분되지 않는 것도 있어서 [표 1-4]의 네 항목을 더하면 [표 1-1]의 총지출 규모와 약간 차이가 있다. 

‘근로연령대 현금급여’에는 국민기초생활보장급여, 아동수당, 실업급여, 상병수당 등이 포함된다. 5) 단, 국민기초생활보장급여는 자격조건이 소득이며, 연령은 상관없다. 그래서 비노인뿐만 아니라 노인도 대상이다. 수급자의 연령분포를 보면 노인이 상대적으로 많다. ‘다른 서비스’에는 장기요양, 보육료 지원, 직업훈련 등이 포함된다.

현금급여는 우리와 OECD 평균의 차이가 큰 데 비해 서비스 제공은 차이가 작다는 것을 알 수 있다. 연금과 근로연령대 현금급여 둘 다 우리는 OECD 평균의 1/3이 조금 넘는다. 특히 연금은 네 항목 중 절대적인 격차가 가장 커서 OECD 평균보다 4.8% 포인트 낮다. 우리의 연금 규모가 작은 탓에 노인 빈곤율은 OECD 국가 중 1위이다. 근로연령대 현금급여 중 우리와 OECD 평균 격차가 큰 것은 근로곤란 집단에 대한 급여와 육아 관련 급여(아동수당, 출산·육아휴직 급여 등)이다. 근로곤란 집단은 근로가 어려운 장애인과 아파서 병가를 낸 사람이 포함된다. 우리는 장애인에 대한 현금급여가 작은 편이며, 특히 상병수당이 없다. 아파서 일할 수 없을 때 건강보험이 치료비는 담당하지만, 일하지 못해서 발생한 소득손실은 보상하지 않는다. 질병이라는 사회적 위험에 대한 보장이 반쪽만 이뤄지고 있는 셈이다. 한편, 육아 관련 급여의 경우 우리도 아동수당과 출산·육아휴직 급여가 있지만 다른 국가와 비교하면 기간이 짧고 금액도 작은 편이다. 그리고 출산·육아휴직 급여는 이용률 자체가 매우 낮다.

향후 확대되어야 할 복지 분야는?

10여 년 전, 학계에서는 향후 한국 복지지출의 방향에 대해 ‘사회투자 강화 vs. 전통적인 사각지대 해소’ 논쟁이 있었다. 사회투자는 1990년대 말부터 영국 등 유럽 국가에서 전통적인 사회복지 모델에 대한 대안으로 대두된 것이다. 단순하게 말하면 전통적인 복지제도가 급여 제공을 통해 빈곤에서 벗어나게 하는 데 중점을 두는 데 비해, 사회투자는 취약계층의 인적자본을 높여서 스스로 생계를 유지할 수 있게 하자는 것이다. 다수의 서구 복지국가에서, 취약계층의 상당수는 빈곤의 덫에 빠져서 자립·자활보다는 복지급여에 의존해서 생활하는 경우가 많다. 이에 대한 반성으로 개인의 인적자본을 높여서 자립·자활을 가능하게 하는 사회투자론이 주창된 것이다. 

우리는 서구 복지국가와 사정이 다소 달랐다. 우리의 경우 사회투자론은 취약계층의 인적자본 제고보다는 신사회적 위험(new social risk)에 대한 대응에 가깝다. 20세기 중반 복지국가 황금기에 구축된 복지제도는 노령, 질병, 실업, 산재 및 빈곤이라는 전통적인 사회적 위험(old social risk)에 대한 대비책에 해당한다. 이에 비해 20세기 후반부터는 사회경제구조의 변화에 따라 일·가정 양립을 위한 돌봄 제공 및 구직자의 취업능력 향상 등 신 사회적 위험에 대한 대비책이 새로운 복지 역할이 되었다. 

후발 복지국가인 한국은 2000년대 초반, 전통적인 사회복지제도의 기본 틀을 갖추었으되 보장 수준이 낮아서 넓은 사각지대를 노출한 채, 빠른 고령화와 경제사회구조변화로 신 사회적 위험이 중요해졌다. 이에 따라 전통적인 복지제도(주로 현금급여)의 사각지대를 없애는 것과 일·가정 양립 및 적극적 노동시장 정책 등 신 사회적 위험에 대한 대비(주로 사회서비스) 중 무엇에 중점을 둘 것인가에 대한 논쟁이 있었던 것이다. 

사회투자는 중요하다. 우리 사회는 다른 국가에 비해 일·가정 양립이 훨씬 힘든데 일·가정 양립 없이 저출산 해소, 양성평등, 고용 확대를 이루기는 어렵다. 또한, 급속한 고령화에 따라 노인 돌봄이 중요한 이슈로 대두되었으며, 앞으로 더욱 중요한 사회문제가 될 것이다. 그리고 4차산업혁명 등으로 빠르게 변하는 일자리 수요에 맞춰 노동자에게 필요한 기술을 습득하게 하는 것 역시 매우 중요하다. 그래서 사회투자 혹은 사회서비스는 향후 계속 확대될 것이 분명하다.

그럼에도 분명히 해야 할 것이 있다. 복지제도의 기본 목적이다. 애초 복지제도는 국민이 경제적 어려움에 처하지 않도록, 즉 빈곤 방지를 위해 생겨났다. 빈곤 방지가 주목적인 복지정책은 국민기초생활보장제도, 연금, 산재보험, 고용보험 등 모두 현금급여이다. 

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참고로 [표 1-5]를 보자. 여기에는 시장소득과 가처분소득 빈곤율, 그리고 둘의 차이인 빈곤감소효과가 제시되어 있다. 시장소득은 정부 개입 이전, 개인이 번 소득을 말하며, 가처분소득은 정부 개입 이후, 그러니까 세금 내고 복지급여 받은 이후의 빈곤율을 의미한다. 가처분소득에는 현금급여만 포함되며 서비스 제공은 포함되지 않는다. 그래서 ‘빈곤감소효과’는 현금급여의 효과만을 보여준다. 

우리의 가처분소득 빈곤율은 OECD 평균보다 높다. 특히 노인의 경우에 심하다. 그리고 현금급여의 빈곤감소 효과는 매우 작다. 노인의 경우는 OECD 평균의 30% 수준이며, 전체의 경우는 20% 수준이다. 

다시 말하지만, 사회서비스는 중요하다. 이 분야 지출이 향후 크게 늘어날 것임은 분명하다. 그럼에도 나는 복지제도의 가장 기본 기능인 빈곤 방지를 제대로 못하는 게 우리 복지제도의 가장 큰 문제점이라고 생각한다. 취약계층에 대한 현금급여는, 정치적으로는 보편적인 사회서비스 제공에 비해 인기가 없다. 그러나 취약계층에 대한 지원은 복지제도의 가장 기초에 해당한다. 기초가 제대로 갖춰지지 않은 제도는 온전한 것이 아니며 허약할 수밖에 없다.


참고문헌
김태일(2021). 한국의 복지지출 규모 및 향후 방향. 한국사회정책 28(1): 315-342

1) 이 글은 필자가 2021년에 ‘한국사회정책’에 게재한 ‘한국의 복지지출 규모 및 향후 방향’의 일부 내용을 바탕으로 작성한 것이다.

2) 원래 논문에서는 실업률 차이도 고려했는데, 실업률 차이의 영향이 크지 않아서 본글의 논의에서는 생략한다

3) 이 나머지에는 기초생활보장급여가 포함되는데, 기초생활보장급여 수급자 중 다수가 노인이라서 일부 증가한 것으로 판단된다.

4) 복지지출 중 이 네 항목으로 구분되지 않는 것도 있어서 [표 1-4]의 네 항목을 더하면 [표 1-1]의 총지출 규모와 약간 차이가 있다. 

5) 단, 국민기초생활보장급여는 자격조건이 소득이며, 연령은 상관없다. 그래서 비노인뿐만 아니라 노인도 대상이다. 수급자의 연령분포를 보면 노인이 상대적으로 많다.

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