월간복지동향 2022 2022-10-01  

[동향1] 사회서비스원 정책을 되짚어보자

김진석 서울여자대학교 사회복지학과 교수

들어가며

사회서비스원이 위기에 처해있다. 윤석열 정부의 출범, 그리고 그 이후 진행된 지방선거의 결과에 따른 중앙정부 및 지방자치단체 정치 권력의 교체와 더불어 사회서비스원 정책은 근본부터 흔들리고 있다. 이미 설치되어 운영되고 있는 사회서비스원은 대구와 울산을 기점으로 기관 통폐합의 형태로 역할 및 기능의 축소, 실질적인 형해화 내지 폐원의 수순을 밟고 있다.

사회서비스원 정책 경과를 돌이켜보면 사회서비스원 제도가 현재 위기에 처해있다는 점은 여러모로 당혹감과 우려를 자아낸다. 2019년 3월 서울과 대구에 사회서비스원이 연달아 개원한 이래 지금까지 부산, 충북, 경북을 제외한 전국 14개 광역시와 도에 사회서비스원이 설치되었다. 지난한 과정을 거쳐 2021년 9월 24일 사회서비스원 설립 및 운영에 대한 근거 법(이하 사회서비스원법)이 제정되고 올해 3월 25일부터 시행되었다. 사회서비스원 최초 설립 기준 만 3년, 근거법 제정 기준 불과 1년도 채우지 못한 상황이다. 새롭게 도입된 제도가 아직 걸음마를 떼기도 전에 영영 주저앉게 될 위기에 처한 셈이다.

사회서비스원 정책의 의의: 기대와 현황1)

애초에 사회서비스공단이라는 문제의식에서 시작한 사회서비스원은 영유아보육, 노인요양, 장애인 지원 등 사회서비스와 사회복지 영역에서 공공의 책임성을 강화하기 위한 제도적 대안으로 논의되어왔다. 초기 논의를 돌이켜보면 소수의 학자와 노동진영을 포함한 시민사회단체를 중심으로 논의가 진행되었다. 그러다 문재인 정부가 사회서비스공단 설립을 공약으로 채택하였고 이후 사회서비스공단의 설립과 운영이 국정과제에 실리게 되면서 비로소 사회서비스원 설립을 실현하기 위한 구체적 전기를 마련하였다.

사회서비스원 설립의 문제의식은 크게 사회서비스의 공공 책임성 강화로 요약되지만, 구체적으로는 다음 네 가지 정도로 정리할 수 있다. 첫째, 사회서비스영역 민간 중심성, 혹은 민간의존성의 극복이다. 영유아돌봄, 노인요양, 장애인 지원 등 주요 사회서비스 영역에서 민간중심의 공급구조는 우리나라 사회서비스 전달체계의 특징적인 요소이다. 주요 사회서비스 영역에서 민간의존성은 제공시설 운영의 불투명성과, 비민주성, 효과성의 결여 등의 문제를 가져왔다. 이는 실질적으로 공공 재원에 의해 운영되고 있는 시설들의 신뢰도와 시민의 정책 체감도 하락의 원인이 되었다. 사회서비스가 가지고 있는 외부효과를 고려하지 않은 민간영역에 사회서비스가 의존하면서 소위 시장실패(market failure)의 문제에 취약한 공급구조를 만들어내게 되었고 결과적으로 신사회적 위험에 대응하는 사회정책적 차원에서 과소공급의 문제를 야기했다2). 시장실패와 이에 따른 과소공급의 문제는 인구구조와 노동구조의 변화에 따른 신사회적 위험에 대응하기 위한 지자체나 중앙정부 차원의 노력의 효과성을 저하시키고 있다. 

이와 같은 상황에서 사회서비스원의 설립을 통해 공공 사회서비스 제공시설 및 인프라의 확충을 도모할 수 있다. 지역사회 내에서 요양, 보육, 방과후돌봄, 장애인 활동 지원 등 주요한 사회서비스 영역에서 공공 사회서비스 직접제공자의 비중을 늘리는 방식으로 현 사회서비스 영역의 민간의존성을 극복할 수 있는 대안이 될 수 있는 것이다. 

하지만 아래 <표 1-1>에 보인 바와 같이 서울, 대구, 경기, 경남 등 2019년에 설립한 사회서비스원의 종사자 수는 2020년 10월 기준 총 1,563명에 불과하다. 제공시설의 측면에서도 21년 3월 기준 전국 9개 사회서비스원(전남 제외)의 종합재가센터 설치현황은 총 27개소(서울 12개소, 세종(1개소)을 제외한 타 시도(7개) 사회서비스원 각 2개소) 에 불과해 공공 사회서비스 직접제공자의 측면에서나 제공시설의 측면에서 존재감이 미미한 수준이다. 

둘째, 양질의 사회서비스분야 일자리의 창출, 또는 기존 일자리의 전환이다. 이용자 규모에 비례하는 서비스 수가 및 보조금과 지원금 등 공공 재원에 의해 시설의 수입 구조가 규정되는 상황에서 민간 서비스 공급자들은 평가 및 인증기준에 맞춘 ‘최소한으로 적정화된 질’의 서비스를 제공하는 경향을 보였다. 국가가 재정규모를 엄격히 규제하는 사회서비스 분야에서 사회서비스 제공자의 수입 역시 국가가 정한 서비스별 수가 등에 의해 엄격히 규정된다. 이처럼 수입이 고정된 상황에서 시설 운영자와 시설장은 가능한 한 비용을 최소화하려는 노력을 기울이고, 비용의 가장 큰 비중을 차지하는 인건비를 최소화하려는 경향으로 이어질 수 있다. 일부 시설에서 발견되는 이 경향성은 앞서 언급한 시설 운영의 불투명성과 비민주성 문제와 결합하면서 비정규직이나 계약제 방식의 취약한 고용관계에 노출된 종사 노동자가 열악한 노동조건을 감수하는 방식으로 유지되어왔다. 이상에서 언급한 문제들은 민간설립 시설뿐 아니라 민간에 위탁되어 운영되는 공공시설에서도 발생했다. 민간위탁 공공시설의 경우 위탁체 선정 과정을 통해 민간시설에 비해 상대적으로 투명한 운영과 민주적 운영 등 공공 책임성 강화를 위한 절차적 수단을 갖추었다고 평가되지만 비용 절감의 압력으로부터 자유롭지 않다는 점을 고려하면 열악한 노동조건의 문제는 민간기관에 비해 상대적 우위를 점하고 있을 뿐이다. 또한 국공립어린이집 등 민간위탁 시설의 경우 공개적이고 정기적인 위탁절차가 있지만, 위탁을 받은 경우 재위탁에 실패하는 경우가 드물 뿐 아니라 개인이나 법인이 운영하는 국공립어린이집 가운데 위탁 기간이 10년 이상인 곳의 비율이 34%에 달하는 것으로 알려져 실질적 사유화라는 문제제기도 나오고 있다3).

사회서비스원은 국공립 사회서비스 제공기관의 종사자를 사회서비스원이 직접 고용함으로써 종사 노동자의 신분의 불안정성을 해소하는 데 기여하고자 하였다. 뿐만 아니라 기존 국공립시설을 개인 등 민간에 위탁하여 운영하는 과정에서 공적 자원의 사유화라는 문제점을 해소하는 데에도 도움이 될 것이다. 사회서비스원의 설립과 운영은 결과적으로 공공 사회서비스 영역 안에서 양질의 일자리를 창출하거나 기존의 취약한 일자리를 양질의 일자리로 전환하는 효과를 기대할 수 있다.

현재 운영되고 있는 사회서비스원 돌봄 종사자의 처우 현황을 보면 사회서비스원 직접 고용과 이에 따른 고용의 안정성 강화, 노동 환경의 개선은 여전히 현재 진행형이며, 다른 한 편으로는 사회서비스원 사이에 편차가 큰 것으로 보인다. 2020년 10월 말 기준 고용 형태에 있어서 정규직의 비율이 사회서비스원 본부의 경우 94%, 종합재가센터의 경우 88%로 민간기관의 48.5%에 비해 월등히 높은 수준을 보이고 있다. 하지만 다른 한 편 서비스 영역별 격차, 지역 사회서비스원 사이의 격차, 본부 인력과 직접서비스 제공 인력 사이에서도 상당한 격차를 보이고 있다.

또한 서울과 경기 등 일부 사회서비스원을 제외하고는 직접서비스 제공노동자의 주당 노동시간 40시간에 해당하는 상시고용에 미치지 못하거나, 월급제가 아닌 시급제 임금을 지급하는 경우가 대부분이다. 이런 이유로 돌봄 노동자의 안정적인 고용과 실질적인 생계를 보장할 수 있는 임금수준의 보장이 미흡한 상황이다.

셋째, 사회서비스 질 저하 문제에 대한 정책적 대응이다. 대면서비스에 의한 물리적, 정서적 교류를 기반으로 수행되는 사회서비스의 특성을 고려했을 때 사회서비스의 질은 최종적으로 종사노동자의 역량과 경험의 질에 의해 결정된다. 사회서비스 노동조건의 열악함은 양질의 종사노동자를 유인하거나 기존 종사 인력을 해당 분야 내에 유지할 수 있는 동인이 부족하고, 이는 장기적으로 사회서비스의 질 저하를 가져오게 된다. 

사회서비스원의 설립 및 운영을 통해 양질의 공공사회서비스 일자리를 확보함으로써 경험과 전문성이 뛰어난 현장의 사회서비스 종사노동자들의 퇴사와 유출을 막을 수 있다. 또한, 장기적으로는 경험과 전문성이 우수한 사회서비스 노동자를 유인함으로써 사회서비스 질 제고 효과를 기대할 수 있다.

공공성 강화를 통한 서비스의 질 제고라는 정책 목표는 사회서비스 노동환경 개선에서 사회서비스 질 제고로 이어지는 논리모형 부재의 문제로 여전히 가능성으로만 남아있다. 이와 관련해서는 중앙사회서비스원이나 별도의 품질관리원 등을 통해 대응할 필요성이 제기된다. 

사회서비스원 정책 시행 3년 차인 지금 시점에서 경험과 전문성이 축적된 우수한 사회서비스 노동자를 확보하고 고용을 안정적으로 유지하는 목표와 관련한 실증자료는 아직 축적되지 않았다. 그러나 사회서비스원 노동 현장에서는 공공기관에 의한 직접고용임에도 민간과 다를 바 없이 월급제 상시고용이 보장되지 않거나 과도한 업무부담으로 이직 및 퇴직이 발생하고 있다. 사회서비스원법의 시행과 더불어 중앙사회서비스원이 설립된 만큼 향후 이와 같은 부분을 확인하기 위한 실증자료의 축적과 효과에 대한 평가를 기대할 수 있을 것이다. 

넷째, 사회서비스원의 설립과 운영을 통해 사회서비스 유형별로 효과적이고 효율적인 운영모형을 개발하는 등 정책 및 제도개선의 근거자료를 축적할 수 있다. 사회서비스 정책과 제도의 개발을 위해서는 서비스 제공을 위한 시설과 인력의 확보 및 운영을 위한 적정모형의 개발과 이를 위한 근거자료의 축적이 필수적이다. 설립과 운영 전반에 걸쳐 전적으로 민간에 의존하고 있는 현재의 구조에서는 이것이 쉽지 않다. 

사회서비스원의 설립과 지자체에 의한 사회서비스 시설을 직접 운영하는 과정에서 시설 운영 및 서비스 제공과 관련된 투명하고 공정한 자료의 축적이 가능하다. 축적된 근거자료는 향후 사회서비스 시설 및 인력 운영과 관련하여 제도 및 정책모형을 개발하고 개선하는 데 기여할 수 있다.

이 또한 제도 운영 초기인 점을 고려하면 새로운 제도 및 정책모형 개발을 위한 근거자료의 축적이 여전히 미진한 상황이다. 그럼에도 불구하고 코로나19 감염병 상황에서 서울과 대구 등 주요 사회서비스원이 지역사회의 긴급한 돌봄 욕구에 대응하기 위해 공공 서비스 제공모형을 개발하여 운영한 사례를 확인할 수 있다.

결론적으로 사회서비스원은 사회서비스 공공성 강화를 통해 우리 사회 사회서비스 전반에 걸쳐 존재하는 민간의존성, 사회서비스 노동에 대한 사회적 인정의 부재, 사회서비스 질 저하 등의 문제에 대한 대안적 기제로 작동할 여지가 있으나 현재의 제도적 한계로 인해 기대하는 바의 효과를 충분히 보이지는 않는 것으로 보인다. 

이에 더해 사회서비스 정책 환경의 변화 또한 지속되고 있다. 인구구조와 가족구조의 변화는 여전히 사회서비스에 대한 수요를 급속히 증가하는 방향으로 진행되고 있으나, 다른 한 편으로 관련 정책과 특히 재정의 지속가능성은 매우 불확실하다. 지난 대통령 선거와 지방선거의 결과로 발생한 정치적 의사결정 권력 주체의 변화는 사회서비스원 정책의 목표 달성과 지속가능성에 불확실성을 더하고 있다.

윤석열 정부 사회서비스 정책과 사회서비스원 정책의 과제

윤석열 정부의 사회복지 정책은 기본적으로 ‘필요한 국민께 더 두텁게 지원’하겠다는 선별 복지와 혁신을 위한 민간 중심 제도 운영으로 요약될 수 있다. 윤석열 정부의 사회보장 정책 전 영역에 걸쳐 주민의 사회권 보장을 위한 공공의 책임에 대한 인식과 철학이 드러나지 않는다. 특히 사회서비스 분야의 경우 사각지대 발굴을 통해 양질의 보편적 사회서비스를 제공하겠다고 언급하고 있으나, 필수적인 사회서비스 영역에서 욕구에 대한 보장 약속이 부재하다. 반면, 사회서비스 혁신의 구호 아래 사회서비스 제공기관의 다변화·규모화를 통한 품질 향상, 범부처-민관협업 체계 구축 등을 약속하고 있는데 이는 기존 정부에서 적극적으로 추진되던 사회서비스 공공성 강화 정책을 무효화하고, 정책환경 변화의 방향을 되돌리려는 시도로 해석된다.

구체적으로 정부는 110대 국정과제의 44번째 과제 ‘사회서비스 혁신을 통한 복지돌봄서비스 고도화’를 통해 구상을 밝히고 있다. 이 과제는 ‘다양한 공급주체가 질 높은 서비스를 제공하고, 누구나 서비스를 이용할 수 있는 보편적 복지돌봄체계로 사회서비스를 혁신’을 목표로 이를 달성하기 위한 세부과제로 ‘중앙 및 시도 사회서비스원을 통한 민간협업 활성화 및 사회서비스 혁신 지원 강화’를 명시하고 있다. 

다시 말해 윤석열 정부에게 있어 사회서비스원은 사회서비스 혁신을 위한 지원을 강화하고 역량 있는 공급 주체의 진입, 성장 지원 등 민간지원 기능 강화와 민간협업 활성화 방안을 마련하는 데 있다. 

윤석열 정부의 국정과제 이행계획은 근거법 제정 1년도 채 되지 않은 사회서비스원에 대한 기능개편안을 올해 안에 만들 것을 규정하고 있으며, 당장 2023년부터 중앙 및 시도사회서비스원의 민간지원기능을 확대할 것을 명시하고 있다. 

윤석열 정부가 제시하는 사회보장정책의 기조, 특히 민간중심의 혁신을 강조하고 사회서비스 제공자의 규모화와 다양화를 통해 복지돌봄서비스를 고도화하겠다는 전략 아래 현 정부의 사회서비스원 정책은 일정한 변화를 맞이하게 될 것으로 보인다. 사회서비스 공공책임성 강화라는 사회서비스원 설립과 운영의 정책 목표는 사실상 폐기되거나 형해화 될 우려가 크다. 그럼에도 불구하고 사회서비스 공급구조의 민간의존성 극복을 위한 공공 사회서비스 인프라 획기적 확충, 사회서비스 노동에 대한 사회적 인정 강화와 사회서비스 노동환경 개선, 사회서비스 질 개선 등의 과제는 사회서비스원 제도의 존립 여부나 형해화 여부와 무관하게 우리 사회가 주민 삶의 질 향상과 존엄한 돌봄의 권리를 보장하기 위해 해답을 찾아내야 할 과제이다.

나가며: 사회서비스와 주민의 존엄한 돌봄권 보장을 위하여

지난 3월 25일 시행된 사회서비스원법은 제10조(시도 서비스원의 사업) 제1항에 사회서비스원의 역할과 기능으로 ‘2. 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 국공립 사회서비스 제공기관 운영’, ‘3. 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사회서비스 제공 또는 지원에 관한 사업’을 명시하고 있다. 이외에도 법 제4조(국가와 지방자치단체의 책임) 제2항에 ‘국가와 지방자치단체는 사회서비스의 공공성 등4)을 제고하기 위하여 국공립 사회서비스 제공기관을 확충하고…’와 제3항에 ‘국가와 지방자치단체는 사회서비스 종사자의 근무 환경과 처우가 개선될 수 있도록 시책을 마련하고, 안정된 고용이 보장될 수 있도록 노력하여야 한다.’고 규정함으로써 공공 사회서비스 제공 인프라 확충과 사회서비스 노동환경 개선에 대한 국가와 지방자치단체의 책임을 명확히 하고 있다. 현 정부의 정책 방향에도 불구하고 법은 우리 사회 사회서비스 정책의 문제점과 이에 대한 국가와 지자체의 적극적 대응의 책임을 규정하고 있는 것이다. 

사회서비스 공공성 강화를 위하여 현재의 사회서비스원법은 제정 당시부터 몇 가지 한계점을 안고 있었던 바, 이에 대한 개선 방안을 제시하고자 한다. 첫째, 사회서비스 공공제공기관의 획기적인 확대를 위한 방안이 마련되어야 한다. 현 사회서비스원법에 지자체별로 특정한 사회서비스 영역에 대해 최소한의 공공서비스제공비율을 충족하도록 강제하는 조항을 넣거나 사회서비스기본법 등 관련 법의 제정을 통해 같은 목적을 달성하도록 해야 한다. 둘째, 신규 설립되거나 재위탁 시기가 도래한 사회서비스 제공기관을 사회서비스원이 책임지고 위탁운영을 할 수 있도록 법 제11조(사업의 우선위탁) 조항에 대한 개정이 필요하다. 특히 신규 설립한 사회서비스 제공기관의 사회서비스원 우선위탁 의무조항이 포함되는 방향으로 법 제11조 제2항과 하위 항목을 개정해야 한다. 셋째, 사회서비스 공공성 강화와 이를 통한 주민의 존엄한 돌봄권 보장의 의지가 있는 기초지방자치단체도 사회서비스원을 설립하는 주체가 될 수 있도록 개정해야 한다. 이는 분권형 커뮤니티케어의 실질적 책임 주체로 기초지방자치단체가 적합하다는 점을 고려하면 더욱 중요한 의의를 갖는다. 주민의 돌봄 및 사회서비스 욕구 충족의 책임을 지고 있는 기초지자체와 공공사회서비스 제공주체인 사회서비스원의 적극적 파트너쉽은 성공적인 커뮤니티케어 실현의 필수적인 요소이다. 넷째, 사회서비스원의 안정적 운영을 위한 재정지원 체계의 구축이다. 커뮤니티케어의 구현을 통해 주민의 존엄한 삶을 책임지는 공공 주체로서의 역할을 하기 위해서는 장기요양보험, 보육, 방과 후 돌봄 등 제도화된 사회서비스 뿐만 아니라 제도 밖의 영역에서 여전히 부유하는 돌봄과 사회서비스 욕구에 능동적으로 대응할 수 있는 제도의 기획, 운영이 필수적이다. 다양한 제도의 기획 및 운영을 위한 재정지원 근거를 법에 명시함으로써 사회서비스원이 커뮤니티케어 구현을 위한 지방자치단체의 명실상부한 공공파트너로 자리매김할 수 있을 것이다. 


1) 이 장의 내용은 2019년 11월 참여연대 등이 주최한 ‘사회서비스원 설립 법 제정 촉구를 위한 토론회’의 발제문의 내용을 바탕으로 수정한 것이다. 

2) 돌봄 등 사회서비스 영역은 대표적인 시장실패 영역 가운데 하나인데 이는 주로 사회서비스 영역이 가지고 있는 외부효과(externality)의 존재에 기인하고 있다. 다시 말해 아동에 대한 보육과 같은 돌봄서비스는 해당 아동과 가족의 돌봄욕구의 해소라는 당면한 수요를 넘어서, 아동의 인지, 사회적 역량의 형성 및 강화, 그리고 돌봄책임의 당사자인 부모의 인적자원 보존을 통한 경제활동 참가라는 사회적 가치, 즉 외부효과를 가진다는 점이다. 이와 같이 정의 외부효과(positive externality; external economy)를 가지고 있는 재화나 용역(서비스)의 경우 시장에 맡겨놓는 경우 과소생산 및 과소소비되는 경향이 있다. 결국 이에 대한 대응으로 국가가 직접 공급하거나 보조금을 지급하는 형식으로 적정공급과 적정소비를 유지하기 위한 정부개입이 필요하다.

3) 지난 2017년 보건복지부가 남인순 의원실에 제출한 ‘국공립어린이집 재위탁 현황’ 자료에 따르면 2014년부터 2017년 6월까지 3년 반 동안 재위탁 심사를 받은 국공립어린이집 가운데 재위탁에 실패한 비율은 불과 1.0%에 불과했다. 자세한 내용은 아래 기사 참조 ttps://www.yna.co.kr/view/AKR20171013140800017

4) 법 제4조 제1항에 공공성등은 ‘공공성, 전문성 및 투명성’을 포함한다고 기술하고 있다

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